最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第243號上 訴 人 內政部代 表 人 李鴻源訴訟代理人 蔡東賢 律師
陳仕振 律師被 上訴 人 葉貴美訴訟代理人 方雍仁 律師 （兼送達代收人）
沈恆 律師被 上訴 人 何復山
劉羅清廷財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院上 １ 人代 表 人 潘東陽上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國101年2月2日臺北高等行政法院100年度訴更一字第168號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人內政部代表人變更為李鴻源，有其提出總統府任命令為證，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、緣被上訴人財團法人桃園縣私立瑞園啟智教養院（下稱瑞園教養院）於民國（下同）85、86年間獲上訴人全額補助興建院舍，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因被上訴人瑞園教養院部分院舍所坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，而因拆除院舍所受領之建物及設施補償費，本應按
85、86年間上訴人全額補助興建院舍經費核銷金額向上訴人繳回，惟被上訴人瑞園教養院請求將建物及設施補償費轉為院舍重建經費，並申請辦理「興建院舍變更計畫」，經上訴人依據「內政部推展社會福利補助作業要點」規定，專案同意補助被上訴人瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費新臺幣（下同）3,168萬元（下稱「系爭工程費」）及開辦設施設備費1,322萬2,976元（下稱「系爭設施設備費」）等，上開經費並由前揭被上訴人瑞園教養院已受領之建物及設施補償費內直接支應，其餘結餘款則應由被上訴人瑞園教養院繳回。上訴人乃於94年11月8日將核算（核定）表1份及契約書6份函請桃園縣政府轉知被上訴人瑞園教養院用印（下稱「94年11月8日核定函」），桃園縣政府則於94年11月16日以府社障字第0940317109號函轉上訴人94年11月8日核定函、核定表、契約書予被上訴人瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6份函送上訴人核辦，嗣經被上訴人瑞園教養院及連帶保證人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書（下稱「系爭補助契約」）經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉上訴人（上訴人於94年12月26日收文）。嗣被上訴人瑞園教養院因違約未於院舍建物完成所有權登記後30日內，設定第一順位抵押權予上訴人，上訴人即依系爭補助契約之約定解除該契約，並請求被上訴人返還系爭工程費及設施設備費，並依工程費補助款2％給付違約金63萬3,600元，合計共4,553萬6,576元，然被上訴人均置之未理。上訴人提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以98年度訴字第1742號判決「被告應連帶給付原告4,553萬6,576元，及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息」。被上訴人葉貴美不服提起上訴（效力處分全部），經本院以100年度判字第1310號判決將原判決關於被上訴人應連帶給付上訴人於超過3,231萬3,600元及利息部分暨訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院更為審理，其餘上訴駁回。是本件審理範圍限於上訴人訴請被上訴人連帶給付1,322萬2,976元及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計付利息之部分。經原審判決駁回後，上訴人不服，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠上訴人與被上訴人瑞園教養院之系爭補助契約，係以人民公法上權益為契約內容，故系爭補助契約係屬行政契約，且有關補助款之爭議事件，亦經本院96年度裁字第1510號裁定、96年度裁字第1531裁定認定為公法事件。依照系爭補助契約第5條、第7條及第8條之規定，被上訴人瑞園教養院雖有依約將其院舍所坐落土地設定第一順位抵押權予上訴人，卻遭被上訴人瑞園教養院之債權人許魏麗珠向臺灣桃園地方法院民事執行處聲請查封拍賣，且被上訴人瑞園教養院以補助款所興建之院舍，亦分別遭債權人羅吉星與許魏麗珠聲請假扣押為查封登記，致無法於取得建物所有權登記後30日內，設定第一順位抵押權予上訴人，有違系爭補助契約第5條約定，上訴人自得依系爭補助契約第8條第1項規定解除該契約。又依被上訴人瑞園教養院提出之申請表及計畫書，除工程費用項目外，尚列有設施設備費及建物拆除修繕費等其他申請項目，況依94年11月8日核定函，上訴人同意專案補助之項目，已載明含有系爭工程費、系爭設施設備費、拆除建物及搬遷修繕費、臨時院舍租金、92、93年服務費等，該函並附具核算表，併將系爭補助款契約轉送被上訴人簽署，足見系爭補助契約係針對該函專案補助之總體事項而簽訂，確包含系爭設施設備費，而被上訴人亦從未異議，是被上訴人主張系爭補助契約之補助範圍僅有系爭工程費，實無可採。且桃園縣政府於94年11月16日以府社障字第0940317109號函將94年11月8日核定函函轉被上訴人瑞園教養院，被上訴人瑞園教養院並提經95年1月22日第7屆第2次臨時董事會議，由董事長報告上開核定補助事宜，被上訴人葉貴美亦由董事長葉豐瑞事後告知，是被上訴人皆已經桃園縣政府轉知94年11月8日核定函之內容。再被上訴人葉貴美等人於系爭補助款契約94年間簽訂時，均係被上訴人瑞園教養院之董事，且亦於系爭補助契約書之連帶保證人欄簽章同意就被上訴人瑞園教養院就系爭補助契約所生之公法上債務負連帶清償責任，是自應就系爭工程費3,168萬元、系爭設施設備費1,322萬2,976元及違約金63萬3,600元共計4,553萬6,576元負連帶保證責任。又本件補助係針對被上訴人瑞園教養院興建院舍變更案之整體計畫綜合考量，上訴人並無僅就系爭工程費部分以行政契約約定，而其餘補助項目以行政處分核定之必要性。又縱系爭補助契約之補助範圍並未包括系爭設施設備費，則上訴人另依公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人連帶返還系爭設施設備費等語，求為判決除確定判決外，被上訴人應連帶給付上訴人1,322萬2,976元及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
四、被上訴人則以：㈠被上訴人瑞園教養院部分：依系爭補助契約第1條約定，上訴人之補助款為3,168萬元，並無設施設備費1,322萬2,976元之約定與記載，且上訴人確實並無設施設備費之補助，故上訴人此部分之請求無理由。因被上訴人前董事長不法侵吞公款，才導致新建院舍未及辦理抵押權設定予上訴人，而遭他人查封，被上訴人之違約情節並非重大，上訴人請求最高違約金數額，顯然過高。而被上訴人之院舍之所以遭訴外人查封，亦係前董事長在董事會完全不知情之情況下，擅自以被上訴人之名義向外借款，供其個人私用，被上訴人絕無惡意違約。現在之董事團隊在危難中接下任務，雖湊出1千萬元還債，惟因債務太多，尚有千萬債款未還，致房地無法塗銷假扣押，以致目前仍無法設定抵押權予上訴人。若一旦上訴人強制執行，則被上訴人之院生將何去何從，對社會又有何益處等語。㈡被上訴人葉貴美部分：被上訴人瑞園教養院與上訴人所簽訂之系爭補助契約為私法契約，且系爭補助契約第11條約定臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，故本件應由普通法院管轄。而依系爭補助契約條款之內容，係屬民法第247條之1所示之定型化契約，其中第8條第1項第6款規定，係不當加重被上訴人瑞園教養院之責任；第9條第1項規定被上訴人等需負一切責任連帶負責，第3項並規定放棄先訴抗辯權，並逕受強制執行等，未考量被上訴人等係為公益財團法人擔任保證人，本身並無任何獲利，前揭約定顯失公平，均應認定該部分約定無效。又被上訴人瑞園教養院並非拒不將院舍設定抵押權予上訴人，該假扣押查封登記係第三人所聲請，況假扣押查封登記僅係保全程序，尚待本案訴訟結果，方能判斷債權人是否確對被上訴人瑞園教養院擁有債權，是被上訴人瑞園教養院尚可依法聲請撤銷該假扣押查封登記，並將房舍設定第一順位抵押權予上訴人。再者，上訴人未依民法第254條之規定，定相當期限催告被上訴人瑞園教養院，即解除系爭補助契約，亦非合法。
而前審判決認為計畫變更申請表已將設施設備費列入，故依系爭補助契約所應負之連帶保證責任範圍自擴及系爭設施設備費，惟申請表係於94年5月30日所填，經上訴人審核所簽訂之契約日期係94年11月8日，契約上明載補助款為3,168萬元，此亦與上訴人98年5月5日內授中社字第09807177402號函（下稱「98年5月5日函」）所載之補助被上訴人瑞園教養院之院舍工程款金額相符。縱認上訴人解除契約有理由，惟依系爭補助契約第7條及第8條之約定，被上訴人所應負擔之保證範圍亦僅為「返還系爭契約第1條所約定之補助款3,168萬元及違約金」，不得恣意擴張至契約所無記載之設施設備費。此外，上訴人94年11月8日函受文者僅為桃園縣政府，被上訴人並非受文者，且系爭補助契約簽署日期與該函之發文日相同，常理推斷，被上訴人於簽署系爭補助契約時，自難以知悉該函文之內容，縱使94年11月8日函於簽署系爭補助契約前已轉知被上訴人瑞園教養院，惟並未一併轉知被上訴人，亦難使被上訴人知悉該函文之內容，是被上訴人僅能以系爭補助契約載明之3,168萬元判斷被上訴人應負連帶保證責任之範圍。又不當得利與契約關係，分別為債之發生原因之一，其成立要件及效果各別，本件上訴人主張公法上不當得利部分，非屬契約上義務，顯非保證契約所涵蓋之範圍，自與被上訴人無關，不應由其就此負保證責任等語。㈢被上訴人何復山、劉羅清廷部分：簽訂系爭補助契約時之補助金額為3千多萬，並未包含設施設備費，系爭建物係因被查封，才無法設定抵押權予上訴人，且當時據代書所稱，是因前棟被查封，所以後棟不能辦理設定，時間上才延誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依上訴人93年12月28日修訂且於兩造簽約當時有效之「內政部推展社會福利補助作業要點」第11點第2款規定可知，依上開作業要點之規定，僅有上訴人補助民間單位新建、改建、增建或購置建物之情形，始應簽訂補助契約，而非針對任何補助項目皆要求簽訂補助契約。是上訴人以授益行政處分核准民間單位之補助項目，如有包括新建、改建、增建或購置建物之情形，則上訴人除作成處分外，尚須依上開要點之規定，與民間單位簽訂補助契約始可。而參諸系爭補助契約前文載明：
「乙方（指被上訴人瑞園教養院）向甲方（指上訴人）申請推展社會福利辦理『興建院舍』補助款，經甲方同意補助後，雙方對於補助之方式，受補助人應履行之負擔或條件等相關之權利義務，約定條款如下：．．．」；復於系爭補助契約第1條約定：「甲方依內政部推展社會福利補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書（如附件）及依規定所需之相關文件補助乙方新臺幣（以下同）3,168萬元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行。」業已約明該契約係上訴人為被上訴人瑞園教養院「興建院舍」補助款3,168萬元而簽訂，而該補助金額，復與上訴人94年11月8日核定函所核准補助被上訴人瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費之金額及上訴人98年5月5日函內所載補助被上訴人瑞園教養院之院舍工程款金額相符。顯見上訴人係依上開作業要點之規定，僅就補助被上訴人瑞園教養院新建建物（院舍）工程部分，與被上訴人簽訂系爭補助契約，至於上訴人94年11月8日核定函同時核准補助之開辦設施設備費1,322萬2,976元、拆除建物及搬遷修繕費423萬6,806元、臨時院舍租金918萬元、92年及93年度服務費475萬6,469元等項目，均非屬系爭補助契約所補助之範圍。況上訴人依系爭補助契約第7條主張之2％違約金63萬3,600元亦係以系爭工程費補助款3,168萬元為計算基準，而未將其他補助項目及金額納為計算基礎，益足徵系爭補助契約所規範之補助款僅為3,168萬元工程款，尚不及於系爭設施設備費1,322萬2,976元甚明。至於系爭補助契約第1條固有：「甲方依內政部推展社會福利補助作業要點經審核同意之申請表、計畫書（如附件）」「乙方願於接受補助款之同時依申請表及計畫書之內容切實履行」等文字，惟經當場勘驗上訴人所提出之系爭補助契約原本，其後並未附有被上訴人瑞園教養院之申請書及計畫書等情，並為上訴人所自承，顯見上開申請書及計畫書尚不足以成為系爭補助契約之一部分。況被上訴人瑞園教養院於契約內雖表明願履行其所提申請表及計畫書之內容，解釋上應屬其就上訴人補助系爭工程費3,168萬元之對待給付義務，亦無從據以認定系爭補助契約之補助範圍，包括上訴人核准被上訴人瑞園教養院申請書及計畫書內所載之全部項目及金額（實則上訴人94年11月8日核定函僅核准補助被上訴人瑞園教養院申請書及計畫書內之部分項目及金額）甚明。是以，系爭補助契約之補助範圍，既僅限於系爭工程費3,168萬元，則上訴人依系爭補助契約第8條第2項、第7條、第9條之約定，請求被上訴人連帶返還系爭設施設備費1,322萬2,976元及法定遲延利息，即屬無據。㈡上訴人既係以94年11月8日核定函之授益行政處分核發系爭設施設備費補助款予被上訴人瑞園教養院，則上訴人自得以作成下命行政處分之方式命被上訴人瑞園教養院返還上開補助款，並於被上訴人拒絕履行時，再依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，移送行政執行處強制執行，殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是上訴人基於公法上不當得利之法律關係，訴請被上訴人連帶返還系爭設施設備費之補助款及其遲延利息，欠缺權利保護必要，法律上顯無理由。縱上訴人有訴請被上訴人返還公法上不當得利之權利保護必要，惟公法上不當得利與行政契約，係屬不同之法律關係，而不同法律關係當事人間之權利義務，亦應各自獨立認定。是上訴人主張依行政程序法第149條關於行政契約準用民法第179條規定，請求被上訴人連帶返還公法上不當得利，已有誤會。況受有給付（補助）之受益者，自始至終均為被上訴人瑞園教養院，其餘被上訴人雖為系爭補助契約之連帶保證人，惟並非上訴人核准補助處分之相對人，亦未自上訴人受領任何給付，則上訴人請求被上訴人葉貴美、何復山、劉羅清廷連帶返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款1,322萬2,976元及法定遲延利息，自屬無據。另觀諸上訴人98年5月5日函內容，可知上訴人顯係向被上訴人為解除系爭補助契約之意思表示，而無廢止其所為94年11月8日核定函關於補助系爭設施設備費之授益行政處分的意思，況上訴人嗣於100年10月28日行政訴訟補充理由(二)狀表明「並無另為撤銷或廢止該部分補助之行政處分」等語，則上訴人主張已以98年5月5日函廢止94年11月8日核定函之授益處分，被上訴人瑞園教養院應返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款1,322萬2,976元及法定遲延利息云云，自不足採。又縱上訴人98年5月5日函有依職權廢止原核准補助行政處分（94年11月8日核定函）一部之意思，惟因不符行政程序法第123條第1、2、3、4款所定之廢止事由，是上訴人至多僅得以有同條第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害」為由，廢止原核准補助行政處分之一部。
則上訴人上開廢止處分縱已確定，依同法第125條規定，亦僅能自廢止時起失其效力，而不生溯及既往失其效力之效果。是被上訴人瑞園教養院受領上訴人針對系爭設施設備費補助款之法律上原因（即94年11月8日核定函），於其受領之際即仍屬存在，上訴人自亦不得依行政程序法第127條規定，請求被上訴人瑞園教養院返還公法上不當得利即系爭設施設備費之補助款1,322萬2,976元及法定遲延利息。至上訴人所引本院100年度判字第75號判決、99年度判字第116號、第1253號判決、99年度裁字第1484號裁定、98年度判字第440號判決、97年度判字第544號判決、臺北高等行政法院95年度訴字第1638號判決、高雄高等行政法院95年度訴字第865號判決、92年度訴字第511號判決，其原因事實及當事人間之法律關係，均與本件顯不相同，自不得據以比附援引等語，因將上訴人依系爭補助契約第8條第2項、第7條、第9條約定、行政程序法第149條準用民法第179條以及行政程序法第127條公法上不當得利之規定，請求被上訴人連帶返還系爭設施設備費之補助款1,322萬2,976元及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計算之法定遲延利息之請求予以駁回。
六、上訴意旨略以：㈠更一審判決既已確認上訴人曾將系爭補助計畫書（含興建工程費及系爭設施設備工程費）共計6,307萬6,251元核定表等通知被上訴人，竟又在更一審判決一反先前之認定，斷章取義稱經原審當場勘驗上訴人提出之系爭補助契約原本，其後並未附有申請書及計畫書，逕行認定上開申請書及計畫書不足成為系爭補助契約之一部分云云，顯不符合經驗法則及論理法則，更與事實不符；另又認定被上訴人瑞園教養院於契約內雖表明願履行其所提申請書及計畫書之內容，解釋上應屬其就上訴人補助系爭工程費之對待給付義務云云，顯有判決理由前後矛盾，而有違背行政訴訟法第189條第1項及第243條第2項第6款規定，實有判決當然違背法令之違誤。㈡縱系爭設施設備工程費未在系爭補助款契約內（上訴人仍主張有在補助契約內），然被上訴人瑞園教養院確實受領此設施設備費，並為兩造所不爭執，現既無法達成補助契約目的事項，上訴人亦以98年5月5日函文廢止補助系爭設施設備工程費，並請求被上訴人等返還系爭設施設備工程費，被上訴人瑞園教養院自亦構成公法上不當得利，依據公法上不當得利請求權，亦應將系爭設施設備工程費返還上訴人。從而，更一審判決竟以公法上不當得利及行政契約，係屬不同之法律規定，而不同法律係屬當事人間之權利義務，亦應各自獨立認定為由，認定上訴人依行政程序法第149條關於行政契約準用民法第179條規定，請求被上訴人連帶返還公法上不當得利，已有誤會等語，扭曲上訴人主張，更是誤解公法上不當得利及行政契約之法律規定，實有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違誤。㈢本件並無何法令規定得由上訴人以行政處分核定返還金額，則上訴人自無法以行政處分實現其權利，更無從依行政執行法第11條第1項規定以催繳通知作為行政處分，而在被上訴人未依限繳納即逕行移送行政執行處為執行，更一審判決竟執此為由稱上訴人之公法上不當得利請求權無據云云，顯已違反行政程序法第127條第2項、行政執行法第11條第1項、行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違誤及行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之謬誤。㈣上訴人既已於98年5月5日請求返還系爭補助款全部，即為廢止或撤銷系爭設施設備費之補助款，上訴人自無須再另為撤銷或廢止之行政處分，是以，更一審判決顯然誤解上訴人之意思，扭曲上訴人98年5月5日函文之意思表示，認定上訴人並無廢止或撤銷系爭設施設備費之意思表示云云，實有違反行政程序法第92條第1項、第95條規定，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違誤及行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之情事。㈤依行政程序法第123條、第125條、第127條及高雄高等行政法院98年度訴字第385號判決意旨，足見行政機關有行政程序法第123條各款事由時，得予以廢止合法行政處分，廢止之效力係受益人未履行負擔致原處分遭受廢止者，乃相對人所預見或有可歸責之事由所致，得例外溯及既往失其效力。迺更一審判決竟認定，縱上訴人98年5月5日函有依職權廢止原核准補助行政處分一部之意思，因不符行政程序法第123條所定之廢止事由，至多僅得以有同條第5款為由，廢止原核准補助行政處分之一部，依同法第125條規定，亦僅能自廢止時起失其效力，而不生溯及既往之效果等語，實有違反行政程序法第123條及第127條規定，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違誤。㈥本件被上訴人葉貴美、何復山及劉羅清廷三人於系爭補助契約94年簽訂時，均係被上訴人瑞園教養院之董事，且亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章同意就被上訴人瑞園教養院因系爭補助款契約所生公法上債務負連帶清償之責，則被上訴人葉貴美等人本即應連帶返還工程費3,168萬元、系爭設施設備費1,322萬2,976元及給付違約金63萬3,600元共計4,553萬6,576元。
七、本院查：
（一）按：
１、內政部為「協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準」，於87年6月30日訂定發布「內政部推展社會福利服務補助作業要點」一種；此後歷經多次修正，其中93年12月28日修正發布名稱為「內政部推展社會福利補助作業要點」及全文11點，並自00年0月0日生效（即本件行為時法-下稱作業要點），其相關規定如下：「補助對象及項目：㈠一般性補助：依申請補助項目及基準規定各該補助項目之補助對象及項目為限。㈡政策性補助：由內政部（以下簡稱本部）依政策需要另定之。補助標準：㈠一般性補助：依本部預算額度，申請計畫內容、執行能力、申請補助項目及基準規定核算補助經費，申請單位申請經常支出經費至少應編列百分之二十以上之自籌款，申請資本支出經費至少應編列百分之三十以上之自籌款。㈡政策性補助：視預算額度，由本部依政策需要核定。．．．申請程序：㈠縣（市）或直轄市立案之民間單位向縣（市）政府或直轄市政府社會局提出申請，經審核符合規定者，函送本部核辦。㈡．．．全國性、省級立案之民間單位及受本部委託辦理業務之各級立案民間單位，向本部提出申請。申請單位應備文件：
㈠申請表．．．。㈡申請補助計畫書．．．。1.申請一般業務補助，內容應包括目的、主（協）辦單位、時間（或期程）、地點、參加對象、內容、效益、經費概算、經費來源及收費基準等項。2.申請補助建造（指新建、改建、增建或修繕，以下同）或購置建物，內容應包括目的、主（協）辦單位、需求評估（含轄區內同性質機構分布、容量、目前及未來供需狀況及急迫性，與基地鄰近地區發展狀況、地形、公共設施、交通、以往天然災害情形等。）、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施（含地方政府轉介之照顧服務對象）、經費概算（應包含營繕工程每平方公尺成本單價）、經費來源、公共安全計畫或公共安全改善計畫等項。3.前二目經費概算內容應包括項目、單位、數量、單價、預算數、自籌金額、申請補助金額（註明為資本支出或經常支出）及備註（註明規格、用途、特殊之設施設備應另檢附相關資料）等項。㈢依規定應編列自籌款案件，應附自籌款證明（如主管機關證明、最近二個月內之金融機構存款證明等；申請建造建物補助者，得以其建地之土地公告現值折算為自籌款）。申請建造建物補助者，除以建地之土地公告現值折算為自籌款者外，自籌款非經工程發包完成後不得支用，並應併附金融機構存款餘額查詢同意書，以利本部查核。㈣其他視個案需要之文件。1.申請補助新建、改建或增建建物者，應檢附下列文件：(1）建物基地位置圖。(2）最近三個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分），並檢附切結書敘明於核定後三十天內，乙方應將土地設定第一順位抵押權予甲方；另建物於建造完成，並取得所有權登記後三十天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方。（如為購置應符合社會福利機構設置標準之規定）。．．．審查作業：㈠縣（市）政府及直轄市政府社會局應確實審查申請補助計畫，並擬具審核意見，其重點如下：．．．9.申請補助新建、改建或增建社會福利機構者，直轄市政府社會局或縣（市）政府應附評估意見書及審查意見表。．．．補助財團法人附設社會福利機構新（增、改）建、購置房舍、開辦設施設備，應以財團法人為申請及補助對象，如補助新建、改（增）建或購置房舍，其產權應登記為財團法人所有，並由該法人切結利用該補助經費所興建之設施設備，應專供附設之社會福利機構使用。．．．財務處理：㈠依據核定計畫撥款：申請補助計畫經本部核定其計畫編號及補助金額、補助項目後，由本部填具內政部○○○年度推展社會福利申請補助計畫核定表．．．，由核轉機關或逕向本部申請之機關（構）、民間單位填具領款收據，報本部撥款，本部據以建檔管理；請款時應註明專戶帳號，民間單位並註明統一編號。如於尚未完成土地所有權移轉登記為法人以前，獲准新建、改建或增建建物者，請於完成所有權移轉登記為法人後，再檢附土地所有權狀影本轉送本部撥款。核轉機關或逕向本部申請之機關（構）、民間單位得將領款收據併同申請補助計畫報本部，如核定金額較領款收據金額低時，按核定金額實付之。1.在直轄市立案或受直轄市委託辦理之民間單位，由直轄市政府社會局受款並核實轉撥。2.在縣（市）立案或受縣（市）委託辦理之民間單位，由縣（市）政府受款並核實轉撥。3.補助經費資本支出逾新臺幣一千萬元之案件，受補助單位應將自籌款全數存入直轄市、縣（市）政府所設專戶保管，本部補助款始撥至直轄市、縣（市）政府；由直轄市、縣（市）政府依工程進度及合約分期撥付，避免受補助單位挪用自籌款；撥付時應先以受補助單位自籌款支付，用罄後再由本部補助經費支付。直轄市、縣（市）政府應依上開規定辦理，違反者，應追究相關人員責任。㈢補助款之執行：．．．3.營繕工程於確定發包金額後，及其他各項補助經費實際執行後之賸餘款即應繳回；補助建造、購置建物或設施設備案件如跨越二個年度無正當理由尚未完成發包或採購作業，應即繳回補助款。．．．用途之變更：民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經本部同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。．．．督導及考核．．．其他：㈠申請補助項目及基準由本部另定之。㈡民間單位接受補助新建、改建、增建或購置建物者，應與本部訂定契約；．．．。㈢接受補助單位應建立完整補助案件檔案備查。」
２、行政程序法第93條、第94條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰期限。條件。負擔。保留行政處分之廢止權。保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：法規准許廢止者。原處分機關保留行政處分之廢止權者。附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第125條、第127條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」第139條、第149條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」
３、民法第一編「總則」第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」第148條規定：「（第1項）權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。（第2項）行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」本條18年5月23日立法理由記載：「謹按權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，然其目的，要以保護自己之利益為必要，若專以損害他人利益為目的者，其權利之行使，實為不法行為，自為法所不許」、71年1月4日修正立法理由載稱：「權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵，爰於原第148條，增列『權利之行使，不得違反公共利益』，俾與我民法立法原則更相吻合。．．．誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，現行法僅就行使債權，履行債務之誠信原則，於債編第219條中規定。似難涵蓋其他權利之行使與義務之履行，爰於第148條增列第2項明示其旨。」第二編「債」第一章「通則」第一節「債之發生」第一款「契約」第153條第1項規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。」第4款「不當得利」第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」第180條、第181條規定：「給付，有下列情形之一者，不得請求返還：給付係履行道德上之義務者。債務人於未到期之債務因清償而為給付者。因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者。因不法之原因而為給付者。但不法之原因僅於受領人一方存在時，不在此限。」第三節「債之效力」第250條規定：「（第1項）當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。（第2項）違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」第258條、第259條規定：「（第1項）解除權之行使，應向他方當事人以意思表示為之。（第2項）契約當事人之一方有數人者，前項意思表示，應由其全體或向其全體為之。（第3項）．．．。」「契約解除時，當事人雙方回復原狀之義務，除法律另有規定或契約另有訂定外，依下列之規定：由他方所受領之給付物，應返還之。受領之給付為金錢者，應附加自受領時起之利息償還之。受領之給付為勞務或為物之使用者，應照受領時之價額，以金錢償還之。受領之給付物生有孳息者，應返還之。就返還之物，已支出必要或有益之費用，得於他方受返還時所得利益之限度內，請求其返還。應返還之物有毀損、滅失或因其他事由，致不能返還者，應償還其價額。」第260條規定：「解除權之行使，不妨礙損害賠償之請求。」
４、行政執行法第一章「總則」第1條、第2條規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」第二章「公法上金錢給付義務之執行」第11條第1項規定：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」同法施行細則第2條規定：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。罰鍰及怠金。代履行費用。其他公法上應給付金錢之義務。」
５、依據上開規定可知：
（１）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為：期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔之事後附加或變更等附款；惟該等附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。又授予利益之合法行政處分，具有：法規准許廢止；原處分機關保留行政處分之廢止權；附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害；其他為防止或除去對公益之重大危害等情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力；但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。倘授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，其返還範圍準用民法有關不當得利之規定。
（２）公法上法律關係除依其性質或法規規定不得締結者外，得以契約設定、變更或消滅之。行政契約之締結，應以書面為之（但法規另有其他方式之規定者依其規定）；又行政契約，如行政程序法未規定者，準用民法相關之規定。
（３）前開作業要點乃內政部為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準而設。其補助對象及項目分一般性補助與政策性補助，「一般性補助『依申請補助項目』」及基準規定各該補助項目之「補助對象及項目為限」。申請單位為縣（市）或直轄市立案之「民間單位」者，應向縣（市）政府或直轄市政府社會局提出申請。縣（市）政府或直轄市政府社會局受理後，如係申請補助新建、改建或增建社會福利機構者，直轄市政府社會局或縣（市）政府應附評估意見書及審查意見表，並依婦女、老人、身心障礙者、社區發展、志願服務、社會工作等項，分別填具申請彙整表，連同申請單位應備文件函送內政部核定。而申請單位申請時，應備具依規定格式記載之「申請表」及「申請補助計畫書」，申請「補助建造」或「購置建物」，該「申請補助計畫書」內容應包括「目的、主（協）辦單位、需求評估、工程實施進度、營運計畫、人員配置、具體回饋計畫或措施、『經費概算（應包含營繕工程每平方公尺成本單價）』、經費來源、公共安全計畫或公共安全改善計畫」等項；上開所稱「補助建造」，指「新建、改建、增建或修繕」，「經費概算」內容應包括「項目、單位、數量、單價、預算數、自籌金額、『申請補助金額（註明為資本支出或經常支出）』及備註（註明規格、用途、『特殊之設施設備』應另檢附相關資料）」等項。又「申請補助新建、改建或增建建物」者，並應檢附「最近3個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分）及『切結書』敘明於核定後30天內，乙方（按即申請單位）應將土地設定第一順位抵押權予甲方（按即內政部）；另建物於建造完成，並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方」。申請補助計畫「經內政部核定其計畫編號及『補助金額』、『補助項目』後，由內政部填具內政部推展社會福利申請補助計畫核定表」，由核轉機關、民間單位填具領款收據，報內政部撥款【縣（市）立案之民間單位，由縣（市）政府受款並核實轉撥】；民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經內政部同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。民間單位接受前開補助新建、改建、增建或購置建物者，應與內政部訂定契約。析言之：
甲、申請補助建造所指之「建造」，包含「新建、改建、增建或修繕」；申請單位填具之「申請補助計畫書」所載「經費概算」項目，其中「申請補助金額」應註明為資本支出或經常支出及「備註」-註明規格、用途與特殊之「設施設備」，該特殊之「設施設備」並應另檢附相關資料。準此，申請單位「申請補助建造（新建、改建、增建或修繕）」其「經費概算」內容中「申請補助金額」項下，如載有特殊之「設施設備」，該特殊「設施設備」所申請補助之金額，係包含在補助建造（新建、改建、增建或修繕）金額範圍內。是前開作業要點「民間單位接受補助新建、改建、增建．．．者，應與內政部訂定契約」規定，乃包含上揭「新建、改建、增建」所核定補助之「設施設備」金額甚明。
乙、民間單位「申請新建、改建或增建」建物者，並應檢附最近3個月核發之土地登記（簿）謄本（包括標示、所有權及他項權利部分）及「切結書」敘明「於核定後30天內」，乙方（按即申請單位）應將「土地」設定第一順位抵押權予甲方（按即內政部）；另「建物於建造完成，並取得所有權登記後30天內」，乙（申請單位）方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方（內政部）。而依前舉作業要點全文及「切結書」記載之內容可知，上揭「切結書」乃申請單位以出具「切結書」之方式表示承諾為一定之行為，而換取行政機關（內政部）之同意補助（新建、改建或增建），二者間具有要約、承諾之對待關係，若其申請新建、改建或增建符合作業要點相關補助規定，且經申請單位為前開內容之切結承諾，使內政部同意、核定補助相當金額，則該「切結書」應具有行政契約之性質；縱該民間單位接受補助新建、改建、增建後未再與內政部訂定契約（行政契約），該接受補助之民間單位仍有依據其所立具之「切結書」內容辦理設定第一順位抵押權予內政部之義務。內政部並得因該接受補助民間單位未履行上開設定第一順位抵押權之切結承諾而解除契約，並廢止行政處分。
（４）權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵；是權利之行使，不得違反公共利益。又誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，故行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。再當事人所為意思表示，其意義往往有欠明瞭，致生爭執，自應將不甚明瞭處解釋之；而解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，上開誠信原則，應適用於任何權利之行使及義務之履行，從而，解釋當事人意思表示之真意，亦應將誠信原則涵攝在內，藉以檢視其解釋結果對當事人雙方之權利義務是否符合公平正義。申言之，解釋契約，應於文義上及論理上詳為推求，以探求當事人立約時之真意，並通觀契約全文，斟酌訂約當時及過去之事實、適用之相關法規等一切證據資料，本於經驗法則、論理法則及「誠信原則」，從該意思表示所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意。
（５）契約、不當得利各為債之發生原因。依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為基礎，倘無損害，即無由成立不當得利，民法第180條至第183條並依序定有「不得請求返還之不當得利」、「不當得利返還標的物」、「不當得利受領人之返還範圍」及「第三人之返還責任」之規定；又所受利益雖原有法律上之原因，而其後原因已不存在者，仍屬不當得利。另契約經解除者，溯及訂約時失其效力，與自始未訂契約同，故契約經解除者，當事人雙方均負回復契約成立前原狀之義務，其回復原狀，除法律另有規定或契約另有訂定外，依前揭民法第259條規定之方式為之；且解除權之行使，不妨礙損害賠償之請求。上開契約解除權之行使，為使契約本體自始歸於消滅，當事人未為給付者，固不須再為給付，其已為之給付，均應使回復原狀，而非不當得利之返還，二者之效力，自不相同。又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（司法院釋字第515號解釋、本院100年度判字第75號判決參照）。
（６）公法上金錢給付義務之執行，須義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有「公法上金錢給付義務」為前提；稱「公法上金錢給付義務」，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或「其他公法上應給付金錢之義務」。觀諸前開規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，準此可知，上揭所謂「其他公法上應給付金錢之義務」，係指具有與稅款、滯納金等相同性質，可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付而言（司法院釋字第521號解釋參照）。授予金錢給付之行政處分，經主管行政機關撤銷變更或廢止，致受領人受有利益、行政機關受有損害時，因其受領給付之原法律上原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。而行政機關本於公法上不當得利法律關係請求受利益之他方返還其利益，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第183條之規定，主管行政機關並無單方裁量之決定權，性質上非屬前揭行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，行政機關尚不得以行政處分之方式命受領人返還，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。從而，該主管行政機關依據不當得利返還請求權，提起一般給付訴訟，程序上並無不合，且具有權利保護之必要。
（二）次按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」分別為行政訴訟法第243條第1項及第254條所明定。所謂違背法令，非以違背成文法為限；即判決違背成文法以外之法則，如論理法則、經驗法則、證據法則，仍應認高等行政法院判決確定之事實違背法令。所謂「論理法則」，乃指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則而言；稱「經驗法則」，係指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；至「證據法則」，則指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。又解釋契約，係以探求當事人間訂約之正確內容為目的，屬於事實認定之範圍；倘高等行政法院就系爭契約之解釋違背論理法則、經驗法則或證據法則，即屬前開所指判決違背法令之情形，當事人自得以其解釋違背法令為理由，對之提起上訴。
（三）本件被上訴人瑞園教養院於85、86年間獲上訴人全額補助興建院舍，並於院舍興建完竣辦理核銷結案。嗣因被上訴人瑞園教養院部分院舍所坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，而「因拆除院舍所受領之『建物』及『設施補償費』」，本應按85、86年間上訴人全額補助興建院舍經費核銷金額向上訴人繳回，惟被上訴人瑞園教養院「請求將『建物』及『設施補償費』轉為院舍『重建經費』」，乃於94年5月30日提出內政部94年度推展社會福利核定補助計畫變更申請表(一)、(二)及瑞園教養院興建院舍變更計畫工程計畫書，經由桃園縣政府函轉向上訴人申請補助，申請補助之項目包括建物拆除修繕費、雜項購置費、行政費、存出保證金、院舍租金、在建工程費、變更計畫興建工程費、「內部設施設備費」等共計7,746萬7,247元，經上訴人依據上開作業要點規定，專案核准補助被上訴人瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費3,168萬元及「開辦設施設備費」1,322萬2,976元、拆除建物及搬遷修繕費423萬6,806元、臨時院舍租金918萬元、92年及93年度服務費475萬6,469元等合計6,307萬6,251元，並以94年11月8日核定函將核算（核定）表1份及契約書6份函請桃園縣政府轉知被上訴人瑞園教養院用印，桃園縣政府則以94年11月16日府社障字第0940317109號函轉上訴人94年11月8日核定函、核算（核定）表、契約書予被上訴人瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6份函送上訴人核辦，嗣經被上訴人瑞園教養院及連帶保證人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉上訴人（上訴人於94年12月26日收文）。嗣被上訴人瑞園教養院因違約未於院舍建物完成所有權登記後30日內，設定第一順位抵押權予上訴人，上訴人即依系爭補助契約之約定解除該契約，並請求被上訴人返還系爭工程費及「設施設備費」，及依工程費補助款2％給付違約金63萬3,600元，合計共4,553萬6,576元，然被上訴人均置之未理。上訴人提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第1742號判決「被告（按即被上訴人-下同）應連帶給付原告（即上訴人-下同）4,553萬6,576元，及自98年9月8日（即被上訴人收受上訴人起訴狀繕本翌日）起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息」；被上訴人葉貴美不服提起上訴，經本院以100年度判字第1310號判決將原判決關於「被告應連帶給付原告於超過3,231萬3,600元及利息部分暨訴訟費用部分均廢棄」，發回原審更為審理，其餘上訴駁回。是本件審理範圍限於上訴人訴請被上訴人連帶給付1,322萬2,976元及自98年9月8日起至清償日止，按週年利率5％計付利息之部分等情，為原審認定之事實。原審因依前揭理由判決「除確定部分外，原告之訴駁回」，固非無見。惟查：
１、被上訴人瑞園教養院於85、86年間獲上訴人全額補助興建之院舍，既因該院舍興建完竣並已「辦理核銷結案」，何以在其院舍所坐落之土地遭徵收為高鐵用地致部分院舍被拆除，所「受領之『建物』及『設施補償費』」，須按85、86年間上訴人全額補助興建該院舍經費核銷金額，向上訴人繳回？此部分雖屬過去之事實，且當事人雙方並未爭執，然關係解釋系爭補助契約範圍真意之探求，原審未依職權調查，其所據以解釋系爭契約真意之資料，已欠完備。
２、系爭補助案自申請單位申請補助、內政部許可核定、迄雙方訂定契約，悉依前揭內政部訂定發布之作業要點辦理。申請單位申請時應檢附之相關文件（含切結書），亦皆按上開作業要點附件規定之格式及內容填載。是前述作業要點與依據該作業要點填載備具之文件，係屬解釋系爭契約所補助範圍之重要資料，自不待言。查被上訴人瑞園教養院系爭補助計畫申請表（一）載明：「原核定計畫總經費：78,650,000元。變更後計畫77,467,247元。變更後自籌經費3,831,281元」、「申請變更具體事由：⒈因配合國家重大建設之高速鐵路○○○區○○道路拓寬工程，而遭徵收拆除本院後棟『教養大樓』。⒉院舍變更計畫興建為地下一層地上五層建築物-院生宿舍、客廳、教室及有關『教養服務設施工程』。⒊．．．⒋有關周邊設施-圍牆、水溝、庭園、交通安全、防護逃難等工程」（更審前原審卷第132頁）；興建院舍變更計畫工程計畫書（即作業要點規定之「申請補助計畫書」）「經費概算表」記載：「收入（高鐵補償金）項目：自行拆除建物補償金：23,687,233元；地價補償金：1,060,800元；建物及設施補償金：47,374,466元；利息收入：1,513,467元。收入合計：73,635,966元」、「支出項目：．．．變更計畫興建工程（尚未支出金額）：49,697,275元，備註：詳如變更計畫工程總預算書；『內部設施設備』：13,222,976元，備註：詳如設施設備預算表。支出合計：77,467,247元。
」上開「內部設施設備」備註欄所載之附表二「內部設施設備費」詳載：寢室設備、辦公室設備、聽堂/禮堂設備、庇護工場設備（訓練室）、員工宿舍設備、復健室設備及其他設備各細項之預算金額，合計13,222,976元（見同上原審卷第138至142頁），上開「內部設施設備費」與「變更計畫興建工程費」，依據作業要點第6點規定，均包含在申請單位「申請補助建造」所指之「建造」補助費用範圍，且為被上訴人瑞園教養院明確記載請求補助之項目。被上訴人瑞園教養院提出前揭申請後，經由桃園縣政府依據作業要點規定之程序函送上訴人辦理結果，經上訴人以94年11月8日內授中社字第0940715687號函以：「．．
．說明：．．．本案興建院舍變更案，原則同意專案核定補助工程費3,168萬元、設施設備1,322萬2,976元、拆除建物及搬遷修繕費423萬6,806元、臨時院舍租金918萬元、92年及93年度服務費475萬6,469元等合計6,307萬6,251元。．．．檢送核算（核定）表1份及契約書6份，請（桃園縣政府）轉知該院（被上訴人瑞園教養院）將用印完成之契約書6份送部核辦外，並輔導該院先行繳回結餘款60萬9,842元」等語，經桃園縣政府以94年11月16日府社障字第0940317109號函轉上訴人94年11月8日核定函、核算（核定）表、契約書予被上訴人瑞園教養院，並請其儘速將用印完成之契約書6份函送上訴人核辦，並請先繳回結餘款60萬9,842元。嗣經被上訴人瑞園教養院及連帶保證人葉貴美、何復山、劉羅清廷簽署用印後，再將用印完成之契約書經由桃園縣政府以94年12月22日府社障字第0940359659號函轉上訴人（上訴人於94年12月26日收文），而完成系爭申請補助程序。另依系爭契約書（按：本契約所稱「甲方」、「乙方」分指上訴人與被上訴人瑞園教養院）記載：「乙方向甲方申請推展社會福利辦理『興建院舍』補助款，經甲方同意補助後，雙方對於補助之方式，受補助人應履行之負擔或條件等相關之權利義務，約定條款如下：第一條：甲方依內政部推展社會福利補助作業要點『經審核同意之申請表、計畫書（如附件）』及『依規定所需之相關文件』補助乙方新臺幣（以下同）3,168萬元，以推展社會福利服務。乙方願於接受補助款之同時依『申請表及計畫書之內容切實履行』。第二條．．．乙方未依前項規定向甲方提報變更計畫書者，甲方得終止本契約。甲方終止本契約時，乙方為執行之賸餘經費應予繳還。．．．第四條：乙方接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經甲方同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用。第五條：乙方接受補助而購置或新建、改建、增建之土地及建物，於核定後30天內，乙方應將土地設定第一順位抵押權予甲方；另建物於建造完成並取得所有權登記後30天內，乙方應再將建物設定第一順位抵押權予甲方，以擔保乙方依本契約或本契約終止、解除後所生債務之履行。．．．。第七條：乙方依本契約所負擔之各項義務，若有不履行者，即應支付違約金。前項所定之違約金，甲方得視乙方違約情節，決定請求之數額，最高以依本契約所撥付支付補助款之百分之二為限。第八條：乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．乙方違反第四條或第五條規定者。乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。第九條：乙方應由董、監事至少3人擔任保證人，對於乙方因未能履行本契約各項規定暨因終止或解除契約而發生之一切責任連帶負責。．．．乙方若有違約情事，乙方連帶保證人願放棄先訴抗辯權，並均逕受強制執行。．．．第十二條：本契約有關之附件為契約之一部分，與契約有相同效力。．．．第十四條：本契約之期限十年，自民國94年11月8日起至104年11月8日止。．．．第十五條：．．．本契約若有未盡事宜，悉依內政部推展社會福利補助作業要點及相關規定與民法規定辦理。」綜合上開訂立系爭契約當時及過去之事實等一切證據資料-即系爭補助費係由被上訴人瑞園教養院於85、86年間獲上訴人全額補助，嗣因配合高鐵桃園縣區○○道路拓寬工程被徵收受領之補償金內直接支應，該徵收補償金包含「建物及『設施補償金』」，該次徵收遭拆除之建物為當時已建造完成瑞園教養院後棟大樓院生之宿舍、復健、庇護訓練等場所（同上原審卷第134頁）；上訴人同意核定補助前揭所有款項，乃依據瑞園教養院申請時檢具之上列申請表、「興建院舍變更『工程計畫書』」與該計畫書內載之「經費概算表（內含『變更計畫興建工程概算』及『內部設施設備概算暨其細目』」；上訴人同意核定系爭補助費函【含核算（核定）表】與系爭契約書全文；申請單位依作業要點規定「申請補助建造」所製作之「申請補助計畫書」內「經費概算」項下包含「內部設施設備-包含寢室設備、辦公室設備、餐廳/禮堂設備、庇護工場設備（訓練室）、員工宿舍設備、復健室設備等」及申請單位申請時應檢具之「切結書」內容；上訴人給予補助暨與瑞園教養院訂立系爭補助契約之目的及所欲發生的法律效果等情狀，本諸經驗法則、論理法則及誠信原則，上訴人主張系爭補助契約係針對上訴人94年11月8日內授中社字第0940715687號專案補助函之總體事項而簽訂，係包含系爭設施設備費乙節，尚非無據。原審以系爭補助契約業已約明該契約係上訴人為被上訴人瑞園教養院「興建院舍」補助款3,168萬元而簽訂，該補助金額復與上訴人94年11月8日核定函所核准補助被上訴人瑞園教養院辦理「興建院舍變更計畫」工程費之金額，及上訴人98年5月5日內授中社字第09807177402號函（即上訴人解除系爭補助契約函）內所載補助被上訴人瑞園教養院之院舍工程款金額相符，且經原審勘驗上訴人所提出之系爭補助契約原本，其後並未附有被上訴人瑞園教養院之前述申請書及計畫書等由，遂認上開申請書及計畫書尚不足以成為系爭補助契約之一部分，上訴人依上開作業要點之規定，只就補助被上訴人瑞園教養院新建建物（院舍）工程部分，與被上訴人簽訂系爭補助契約，至於上訴人94年11月8日核定函同時核准補助之系爭開辦設施設備費1,322萬2,976元並非屬系爭補助契約所補助之範圍。顯見原審僅拘泥於前開上訴人核定補助函及解除系爭補助契約函，暨系爭補助契約中記載之一二語，遂認上開文字業已表示當事人之真意，而未從上開所舉各節詳為探求，其所為系爭補助契約之解釋與論理法則、經驗法則及證據法則，尚有違背。
３、又上訴人同意、核定被上訴人系爭設施設備費補助，係源於被上訴人瑞園教養院申請補助時，已備具載有如作業要點規定內容之切結書（即於上訴人核定後30天內將「土地」第一順位抵押權設定予上訴人；「建物」於建造完成並取得所有權後30天內，再將建物設定第一順位抵押權與上訴人），上訴人審核後認符合作業要點規定，始予同意並核定前揭系爭設施設備之補助金額，嗣因被上訴人瑞園教養院未履行設定第一順位抵押權承諾，致遭上訴人以該項事由於同上98年5月5日函內併予解除補助，並廢止前所核定之系爭設施設備費，則上訴人所受系爭設施設備費補助溯及上訴人同意補助時失其效力，屬無法律上原因而受利益，受損害之上訴人自得本於公法上不當得利之法律關係請求，且因該請求返還利益之範圍係準用民法有關不當得利之規定，上訴人無依法單方裁量核定之權限，仍應由上訴人提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍，故上訴人就系爭設施設備費部分，依據行政訴訟法第8條第1項及不當得利返還請求權之法律關係，提起一般給付訴訟，自具有權利保護之必要。原審援引與本件不同類型之100年度高等行政法院法律座談會提案㈧研討結論，認上訴人依不當得利之法律關係，對被上訴人瑞園教養院提起一般給付訴訟，欠缺權利保護必要，亦有未洽。
（四）綜上所述，原審判決核有違誤，上訴意旨執此指摘，求予廢棄，為有理由。因本件尚有相關事實未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，由原審重為審理後另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 25 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 惠 瑜法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 26 日
書記官 莊 俊 亨