最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第250號上 訴 人 陳劉秀美訴訟代理人 劉大正 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國101年11月22日臺北高等行政法院101年度訴字第787號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人民國100年7月19日公告代為標售100年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地建物案，該代為標售案於100年11月4日開標，上訴人申請投標坐落桃園縣桃園市○○段○○小段○○號土地（下稱系爭土地），經被上訴人審查合格，以新臺幣（下同）39,118,888元整得標。100年11月14日訴外人許香依地籍清理條例第12條及地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法(下稱標售辦法)第9條規定，檢附相關文件及預繳保證金3,911,000元向被上訴人主張優先購買權，經被上訴人審核相關文件符合優先購買權，被上訴人乃於100年12月5日以府地籍字第1000495519號函（下稱原處分）通知上訴人，其所繳保證金3,911,000元應予退還。上訴人不服，於同年11月29日、12月14日提出異議，被上訴人分別以100年12月2日府地籍字第1000491798號函及100年12月19日府地籍字第1000526167號函復上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）內政部100年9月28日「研商地籍清理代為標售執行事宜第3次會議紀錄」之會議結論第3項前段之記載，內政部於該次會議時，已知法規並無規定僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者是否係地籍清理條例第12條第1項第4款所定之占有人；及僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者是否得以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買權之規定，竟不依法修正地籍清理條例及其施行細則、標售辦法，率予認定僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者，於決標後，該占有人應依本標售辦法第9條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買權云云，顯係未經立法授權之不當擴張解釋，已逾越上開法律條文規範之範疇。（二）被上訴人明知訴外人許香並未占有系爭土地之全部，並非地籍清理條例第12條第1項第4款之優先購買權人，竟准許其優先購買，並逕行退還上訴人繳納之保證金，顯有違誤。而訴願決定以本件應循民事訴訟解決而決定不予受理，亦有未合等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：按標售辦法第11條規定，申請人為占有人者，有2人以上申請優先購買時，先通知申請人先行協議，並於接到通知之日起10日內提出全體申請人購買權利範圍協議書；無法達成協議者，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地面積之比例計算。依前開規定申請人符合主張優先購買權者，即可依標售辦法第9條規定，應以同一條件，並於決標後10日內，預繳相當於保證金價款及相關文件，以書面向被上訴人主張優先購買權，其主張優先購買權非以1人為限。本案既由訴外人許香1人主張優先購買權，依規定即得就上訴人得標之同一條件主張，尚無疑義等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依地籍清理條例第12條第1項第4款、第3款規定以觀，均可能同時存在多數人可分別行使本條優先購買權之情形，是以同條第2項始特別明文規定該條第1項第1款優先購買權之順序，是以多數未占有全部土地之占有人，是否即不具優先購買權，已屬有疑。上訴人以立法理由推認系爭第4款優先購買權之規定，僅限占有代為標售土地全部面積或範圍之占有人，始得行使，惟該立法理由僅係說明代為標售土地賦予占有人優先購買權，係出於解決問題之考量，俾使長期占有人有機會取得合法占有之權源，如存在多數占有人，前開法規為解決問題之考量，仍屬存在，且因占有人之占有情形各自不同，是否行使優先購買權亦各有考慮，是法規範重點應在於如何定其優先購買權之範圍，及適用平等合理之程序，故上訴人逕認該款規定僅得適用於占有全部土地之占有人云云，顯難認屬有據。（二）系爭標售辦法經地籍清理條例第11條第3項授權，核與法律保留原則無違。而地籍清理條例既未明文限制僅占有部分代為標售土地之占有人，不得為優先購買權人並為承買，則標售辦法第11條規定多數地籍清理條例第12條第1項第4款之優先購買權人，應如何行使優先購買權之程序（先行協議程序），及如何計算優先購買權利範圍（按占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算），核亦未違反法規範意旨或逾母法之授權範圍。而上訴人所稱被上訴人援引之研商地籍清理代為標售執行事宜第3次會議紀錄結論，亦僅重申標售辦法第9條、第11條規定意旨，上訴人認該會議結論逾越地籍清理條例第12條第1項第4款之規定而為擴張解釋云云，應非可採。（三）依系爭公告之公告事項第8點所載，已明示該標售程序所稱優先購買權之準據法律，且因各筆代為標售土地實際情形不同，故其存在何款優先購買權人及其人數顯非被上訴人於公告前所得預料，自無從一一記載，而前開公告事項之記載，被上訴人雖未引據地籍清理條例第12條第1項各款之條文，然已明白揭示其係依據地籍清理條例第13條而為公告，並用以代替對優先購買權人之通知，是投標人依公告揭示之法律依據，自得明瞭優先購買權之相關規定，上訴人主張被上訴人於公告中未載明優先購買權意旨而有違法云云，亦非可採。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定(第1項)。前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售(第2項)。前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之(第3項)。」「依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：一、地上權人、典權人、永佃權人。
二、基地或耕地承租人。三、共有土地之他共有人。四、本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。前項第1款優先購買權之順序，以登記之先後定之。」「直轄市或縣（市）主管機關代為標售土地前，應公告3個月。前項公告，應載明前條之優先購買權意旨，並以公告代替對優先購買權人之通知。優先購買權人未於決標後10日內以書面為承買之意思表示者，視為放棄其優先購買權。」地籍清理條例第11條、第12條及第13條定有明文。次按「本辦法依地籍清理條例（以下簡稱本條例）第11條第3項規定訂定之。」「直轄市或縣(市)主管機關應於標售土地，辦竣下列事項：‥‥二、查封及準備資料：查對地籍資料，確認符合本條例第11條第1項得予標售土地；記明有無訂定耕地三七五租約、設定他項權利、限制登記及應納稅賦，並備齊土地登記圖籍資料、位置略圖等。三、勘測及核對土地現況：至土地現場勘測、拍照並紀錄土地上有無建築改良物、農作改良物或其他工作物。」「本條例第12條第1項各款所定同一順序優先購買權人有二人以上申請優先購買時，由直轄市或縣(市)主管機關通知申請人先行協議‥‥無法達成協議者，‥‥依下列原則計算其優先購買權利範圍及應繳價款：‥‥二、本條例第12條第4款規定優先購買權人，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算。」標售辦法第1條、第4條第2、3款、第11條第1項第2款分別定有明文。經查：(一)、本件原判決業已敘明被上訴人於其代售公告之公告事項第8點，明示該標售程序所稱優先購買權之準據法律，且因各筆代為標售土地實際情形不同，故其存在何款優先購買權人及其人數顯非被上訴人於公告前所得預料，自無從一一記載，而前開公告事項之記載，已明白揭示其係依據地籍清理條例第13條而為公告，並用以代替對優先購買權人之通知，是投標人依公告揭示之法律依據，自得明瞭優先購買權之相關規定，上訴人主張被上訴人於公告中未載明優先購買權意旨而有違法云云，即非可採。又該公告之代為標售土地及建物清冊備註欄，業己載明系爭土地並無訂有耕地三七五租約，至實際使用情形，由投標人自行前往查勘，顯見被上訴人亦已依標售辦法第4條第2、3款規定為辦理，自亦無違地籍清理條例之立法意旨。(二)、又系爭標售辦法係經地籍清理條例第11條第3項授權，而該第3項亦明確授權就代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項，由中央主管機關定之，從而標售辦法第11條第1項第2款就前述優先購買權如何行使、多數優先購買權人申請應如何定其優先購買順序或優先購買權利範圍等細節性、技術性事項，中央主管機關內政部訂定標售辦法為補充規定，自無上訴人主張有違法律保留原則或逾母法授權範圍之情事。(三)、依地籍清理條例第12條第1項第4款規定以觀，乃賦予占有人對標售土地有優先購買權，係出於解決問題之考量，俾使長期占有人有機會取得合法占有之權源，且如存在多數占有人時，因占有人之占有情形各自不同，是否行使優先購買權亦各有考慮，是該法條規範重點應在於如何定其優先購買權之範圍，及適用平等合理之程序，否則若分別占有部分土地之占有人，亦均無優先購買權而居於與一般投標人地位相同，自不符該條款為占有人立法有優先購買權之目的，上訴人主張該款規定僅得適用於占有全部土地之占有人云云，亦無足採。(四)、至標售辦法並無違法律保留原則或逾母法授權範圍之情事，已如前述，而內政部100年9月28日研商地籍清理代為標售執行事宜第3次會議紀錄結論，認僅占有代為標售土地之部分（範圍）者，於決標後，該占有人應依標售辦法第9條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買；另占有人如有2人以上分別提出申請時，應併依標售辦法第11條規定辦理，亦僅重申標售辦法第9條、第11條規定意旨，上訴人主張認該會議結論逾越地籍清理條例第12條第1項第4款之規定而為擴張解釋云云，自非可採。(五)、另本件訴願機關雖以上訴人與被上訴人間就買賣關係是否成立之爭執屬私法爭議而未就實體審理，而為不受理之決定，惟原判決業已敘明本件被上訴人就訴外人許香是否符合優先購買權要件，依地籍清理條例規定，須依職權先為認定，則上訴人主張原處分為違法，自宜許其提起撤銷訴訟救濟，且其結果與該判決並無二致，尚無撤銷訴願決定之必要，而駁回上訴人之訴，基於訴訟經濟原則，自屬無誤，上訴意旨認原判決予以實體判決而有違誤，自亦無可採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 26 日
書記官 黃 淑 櫻