最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第260號上 訴 人 陸力鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 陸世偉訴訟代理人 張豐守 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年11月21日臺中高等行政法院101年度訴更一字第15號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣經濟部為辦理大里溪治理計畫第3期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程，報奉內政部民國96年6月27日台內地字第0960102354號函（下稱內政部96年6月27日函）核准徵收臺中縣太平市○○○段○○○○○○號等52筆土地，並一併徵收其土地改良物，改制前臺中縣政府（99年12月25日臺中縣、市合併，改制為臺中市政府）據以96年8月2日府地權字第09602153051號公告徵收土地（公告期間自96年8月6日起至96年9月5日止），另以96年12月25日府地權字第09603580741號公告（下稱原徵收公告）徵收土地改良物（公告期間自96年12月26日起至97年1月25日止）。
上訴人所有坐落臺中縣太平市○○○段131、131-1、131-4、131-8、131-21、131-16、131-17等地號及未登錄土地上之工廠位於該徵收範圍內，公告期間內上訴人提出陳情、異議，惟依改制前臺中縣太平市公所（下稱太平市公所）委託之現代不動產估價師事務所（下稱現代地政）查估資料顯示，上訴人非上開土地所有權人，且無法提出部分土地改良物合法證明文件，是改制前臺中縣政府乃以98年6月16日府地權字第09801821293號函復：「…原公告事項四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係屬無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收，…應予辦理撤銷公告。」（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第195號判決駁回，提起上訴，經本院101年度判字第294號判決將該判決廢棄，發回原審法院更為審理，復經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、本件徵收之查估作業，係由太平市公所委託現代地政辦理，原查估結果，認為撤銷徵收部分均係位於私有地上，而依查估金額7成給付補償金；嗣經複估始發現係位於未登錄國有地上，只能按查估金額給付4成補償金。惟上訴人之廠房之所以有部分位於未登錄國有土地，係因九二一地震造成土地界址位移所致，而非無權占用國有土地興建廠房。被上訴人就此未予究明，逕為不利於上訴人之處分，有違公平正義原則。㈡、又被上訴人就攸關上訴人權益之鑑界，未通知上訴人到場，且於鑑界完成後，已知部分建築改良物係位於未登錄國有地上，亦未通知上訴人陳述意見，卻於上訴人在98年5月19日自動拆除地上物後，才於98年6月16日作成撤銷部分徵收處分，致上訴人無法再聲請保全證據或提出有利證據重新申請鑑界，失去陳述意見之機會。而被上訴人就其所指之「合法證明文件」，未曾依行政程序法第102條及第39條規定，通知上訴人補充陳述或提出證明文件，亦有違反行政程序法之規定。㈢、再本件查估作業違反不動產估價師法第14條第1項、第2項規定。被上訴人仍以不合法之查估結論作為撤銷徵收及發放補償費之依據，顯有未洽等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：本件因現代地政未分別造冊，致改制前臺中縣政府誤將上訴人上述未提出地上物合法證明文件之項目併同其他合法地上物之項目辦理地上物公告徵收。嗣其依行政程序法第117條規定以原處分撤銷該部分徵收補償後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局）改以救濟金方式辦理，並無不合。至依前開97年10月30日實地複估會議紀錄第7點結果記載之結果辦理鑑界乃第三河川局，被上訴人無由另行通知上訴人。而受被上訴人委託進行估價業務之現代地政係合法設立開業之不動產估價師事務所，其現場協助進行查估之人員僅係其事務所事務分工之職務代理人，縱無估價師專業證照，仍無礙於該不動產估價師事務所之合法性等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、查內政部核准本件徵收後，改制前臺中縣政府即於96年12月25日公告徵收土地改良物之補償費。依原處分說明一記載「旨揭土地改良物前經內政部96年6月27日台內地字第0960102354號核准徵收並經本府以96年12月25日府地權字第09603580741號公告徵收在案，原公告事項四、建築改良物補償清冊編號：9鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係屬無法提供合法證明文件之土地改良物，不得併同合法建築改良物公告徵收…是原補償清冊內構造名稱：鋼鐵造、RC造廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目應予辦理撤銷公告。」及說明二陳述「上開『經濟部水利署為辦理大里溪治理計畫第三期實施計畫頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程部分建築改良物撤銷公告清冊』陳列於本府地政處地權科及太平市公所公開閱覽」等語，而上開建築改良物撤銷公告清冊亦載明系爭鋼鐵造廠房、磚造圍牆及全拆救濟金之已發補償金額共計新臺幣（下同）53,631,433元等情，暨撤銷徵收處分之權限係在內政部，而非被上訴人，被上訴人亦陳稱其無撤銷徵收處分之權限，是原處分之主旨雖載明「應予撤銷部分原徵收公告」字樣，惟其所撤銷者係原公告事項四內關於上訴人部分徵收補償之公告，而非內政部所核准之徵收地上物處分，上訴人訴稱被上訴人於本件係撤銷應由內政部核准之徵收處分，核非可採。又上訴人就該部分之土地改良物確無法提供行為時臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（下稱自治條例）第3條第1項之合法證明文件，已據當時受太平市公所委託查估之現代地政承辦人詹淑惠到庭結證屬實，上訴人迄今亦未能舉證證明就該部分土地改良物提供合法證明文件，則依自治條例第3條第2項所定，僅能發給救濟金。
而救濟金非法定補償範圍，應由需地機關酌視財力狀況發給，原處分乃依前開規定予以撤銷補償公告，即難指違法。㈡、至被上訴人於100年7月15日提出之「臺中縣太平市公所『太平市頭汴坑溪一江橋上游崩塌地至內城橋河段防災減災工程地上物查估』建築改良物更正補償費清冊」固列載「鋼鐵造廠房（4）－（9）、RC駁坎、磚造圍牆」，與前開撤銷部分徵收公告上記載之項目確有不同，但原處分以上訴人未能提出該部分土地改良物合法證明文件，而撤銷該部分，另附有撤銷公告之清冊，被上訴人所稱：「被上訴人遂據以認定原公告之建築改良物補償清冊內之鋼鐵造（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目係無法提供合法證明文件之土地改良物，而以原處分撤銷部分原徵收補償公告後，另將無法提出合法證明文件之補償項目送交水利署第三河川局改以救濟金方式辦理。」核與上開撤銷公告之清冊所載係屬相符。又依自治條例第3條第2項、第10條第2項規定，對於坐落於建物所有人自有土地上，而無法提出合法證明文件之建築物，依該自治條例第3條予以救濟，對於坐落國有土地上，而無法提出合法證明文件之建築物，依該自治條例第10條第2項予以救濟，上訴人亦稱：「整個案件金額，差別在於（百分之）70改變為40，列為坐落於未登錄公有地上，上訴人質疑是因位移所造成，71.36部分為何用百分之40補償」，足見其所謂複核後計價不同乃因部分無法提出合法證明文件之建築物，究係坐落於私有地上或國有地上而有異，上訴人質疑系爭改良物部分依70％、部分依40％補償（按應是救濟），何以複核後之計價方式有差異云云，自非可取。另上訴人謂救濟金既規定於自治條例中，即屬補償費之一，惟其無法提出合法證明文件之建築物，不能一併徵收。且救濟金之發放視各機關財政狀況而定，與補償費必須發給不同，故該自治條例第3條第1項係規定合法建物之補償，第2項則規定無法提出合法證明文件之建築物之救濟處理，乃立法之便，併予規定，不能以該規定於自治條例，即指為補償，進而指原處分違法。㈢、另太平市公所委託現代地政查估之建築改良物調查表、查估之補償清冊均蓋「不動產估價師汪也乃」，足見由其查估，證人詹淑惠雖證稱其為查估承辦人，但依前開卷附資料，詹淑惠雖於該事務所係承辦人，但並非實際負責從事查估工作，而係該案之一般行政工作，而汪也乃確具不動產估價師資格，上訴人主張有違不動產估價師法第14條第2項之規定，顯屬誤會。而證人詹淑惠於原審法院已證稱94年時第三河川局另有委託其他測量公司測量，其測量結果與後來請改制前臺中縣太平地政事務所（下稱太平地政事務所）鑑定結果不太一致，乃改以太平地政事務所鑑定結果為準，因發現兩者有所不同，故乃自以為是位移，並非鑑定位移等情，且經向內政部國土測繪中心函查本件土地有無因九二一地震位移情形，經函復本件土地及其附近土地，該中心並無辦理相關測量作業，嗣依上訴人聲請再向太平地政事務所函查，經該所以100年10月26日平地二字第1000008969號函復系爭土地96年辦理徵收當時之複丈成果圖（分割圖）與97年12月5日鑑定成果圖，兩份複丈圖籍之地籍圖資料並無差異，足見位移之說純係證人詹淑惠個人對照第三河川局委託其他公司測量結果與太平地政事務所鑑定結果不一致，而自己所為判斷之意見，此外上訴人復不能舉證證明系爭廠房位移，上訴人主張地震造成其基地位移，即非可採。又依行政程序法第103條第5款規定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」行政機關得不給予陳述意見之機會，原處分爰依該規定及上訴人就系爭改良物無法提出合法證明文件之事實，而就本件上訴人廠房補償公告部分撤銷該補償公告，即無不合。而依「臺中縣建築改良物調查表」本件上訴人主建物及附屬建物均「無證件」，足見查估單位於逐戶查估時，已分別請建築物所有人提出證明，因建築物所有人無法提出始於調查表中載明「無證件」，則既經所委請查估事務所於查估時，已請建築物所有人提出證明而無法提出，等於實質上已踐行通知補正之程序，自無須再於事後為行政處分時再命建物所有人補正合法證明文件，自難以此指被上訴人有違行政程序。至於第三河川局在本件土地鑑定前未給上訴人陳述意見機會部分，經查該鑑定結果僅涉及救濟金之多寡（私有地救濟金以70％計算，公有地則以40％計算），並無法改變本件上訴人廠房均係無法提出合法證明文件建築物之事實，則既非原處分機關申請鑑定，復與本件撤銷補償公告無關，該鑑定時縱未通知上訴人陳述意見，亦難指本件原處分機關有違行政程序法第102條及第39條之規定。㈣、復系爭改良物有部分位於未登錄之國有土地上，依土地徵收條例第3條規定，得徵收之土地為私有土地，故未登錄之國有土地自無辦理徵收之必要，雖其地上改良物得一併辦理徵收，惟仍應取得合法證明，否則被上訴人依前揭自治條例第3條第2項規定，仍得不予徵收補償。經核本件原報請內政部核准徵收之範圍，包括上訴人使用之私有地及公有地，因其未能取得合法證明文件，被上訴人自得撤銷屬其權責範圍之系爭徵收補償。是原處分撤銷系爭改良物之徵收補償，並無違誤等詞，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠、內政部核准徵收之範圍包括上開土地及其地上物，被上訴人無權變更內政部所為徵收處分之內容，乃係本院所為廢棄理由之法律判斷。原判決認被上訴人得撤銷原補償清冊內構造名稱：鋼鐵造、（RC）廠房（1）至（9）、磚造圍牆及全拆救濟金之補償項目，已屬變更內政部所為徵收處分內容，已有違行政訴訟法第260條第3項規定。又未對上訴人就本件所爭執有無行政程序法第117條第1款、第2款所定情形為任何論述，原判決亦有判決不備理由之違法。㈡、被上訴人原已依據內政部之徵收處分作成補償處分，嗣認部分徵收範圍界址有所爭議，逕由第三河川局於97年12月5日申請地政機關鑑界，卻未通知上訴人會同到場指界及告知鑑界結果，致上訴人仍依原協議於98年5月19日自動拆除地上物，被上訴人再於98年6月16日為原處分。原判決猶認屬合法，應有違反信賴保護原則。㈢、又土地法第215條第1項第3款所謂「依法令規定不得建造」之範圍應以土地法、建築法、平均地權條例、都市計畫法等相關規定為限，原處分及原判決僅略稱「合法證明文件」，有悖明確性原則。且被上訴人於100年7月15日提出之系爭建築改良物更正補償費清冊列載項目核與原處分記載不同，前後處分內容不同，亦屬違反明確性原則。㈣、復依被上訴人訴願答辯書、原處分意旨，可知改制前臺中縣政府所撤銷者為「徵收處分」，非「補償處分」。被上訴人嗣後翻異前詞，顯違禁反言及誠信原則等語。
六、本院查：
㈠、依行為時土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項第3款、第3項規定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：…三、建築改良物依法令規定不得建造者。…。（第3項）第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊…送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第17條規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18條第1項規定：「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」第31條第3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之…」準此，土地徵收係經需用土地人提出申請，由中央主管機關內政部代表國家核准徵收土地及其改良物，再由直轄市或縣（市）政府執行。而內政部於核准徵收之標的後，通知直轄市或縣（市）政府請其辦理公告徵收及通知手續，其所為核准之徵收處分始對外發生效力；至補償費之估定則由該土地與改良物所在之直轄市或縣（市）政府為之。故徵收處分與補償處分二者屬不同之行政處分，各有其權責機關，前者在於內政部而後者則係該管直轄市或縣（市）政府。
㈡、次按「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。」土地法第236條第1項定有明文。又改制前臺中縣政府為辦理各項公共設施工程，拆遷建築改良物之補償標準，制定有自治條例（101年7月26日廢止生效），依行為時該條例第3條、第10條規定：「（第1項）本自治條例所稱建築物係指下列各款：一、都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。二、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。三、依建築法領有使用執照之建築物。四、依建築法領有建築執照或建築許可之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。（第2項）除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本自治條例所定補償標準百分之70予以救濟。」、「（第1項）建築物之補償價格，其計算方式如下：一、房屋：(一)重建價格等於重建單價(見附表一)乘以房屋拆除面積。(二)房屋拆除面積計算，依建築技術規則樓地板面積計算。二、室外附屬雜項建築物，按照構造估算其重建價格(見附表二)，圍牆部份依圍牆重建價格計算表(見附表三)估算。…（第2項）建築物全部拆除者，得依重建價格規定加給救濟金百分之40。」可知，須為自治條例第1項規定之建築物且能提出合法證明文件者，始得依該條例規定予以補償。如未能提出合法證明文件者，則只能核給救濟金，而與徵收之補償無涉。
㈢、復依土地徵收條例施行細則第21條第1項第3款、第4款規定：「依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：…
三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。…」是直轄市或縣（市）地政機關依同條例第18條第1項規定辦理核准徵收處分之徵收公告時，亦併就屬其權責之補償處分，於同一公告中予以公告。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。…」且為行政程序法第117條所明定。是直轄市或縣（市）地政機關所為之補償處分倘屬違法，於法定救濟期間經過後，其仍得依職權為全部或一部之撤銷，而其因補償處分違法將所涉之徵收補償公告撤銷，乃無關內政部所為之徵收處分部分，不能謂直轄市或縣（市）地政機關此舉即屬撤銷徵收處分。查原審業依調查證據之辯論結果，論明：經濟部為辦理上開河段防災減災工程，報經內政部核准包括上開土地在內之52筆土地及其土地改良物，改制前臺中縣政府就該等土地改良物部分，並依內政部96年6月27日函作成96年12月25日徵收公告。嗣因上訴人未能提出該公告四補償清冊中就上開土地所列鋼鐵造、RC造廠房（1）至（9）、磚造圍牆等改良物之合法證明文件，不能為徵收補償，改制前臺中縣政府秉其權責，乃依行政程序法第117條規定以原處分撤銷有關該部分徵收補償之公告，此觀其說明一載明所撤銷乃96年12月25日公告事項四就上述建築改良物所列之補償，及說明二陳述供公開閱覽之撤銷公告清冊中明載所撤銷乃因上述鋼鐵造廠房、磚造圍牆所發補償金53,631,433元等情可明；而非撤銷內政部核准徵收地上物之處分。上訴人訴稱被上訴人於本件係撤銷應由內政部核准之徵收處分，核非可採等得心證之理由綦詳。揆之上開規定及說明，並無不合。上訴意旨主張原處分及原判決有違明確性原則；又執原判決謂原處分所撤銷者係改制前臺中縣政府96年12月25日公告事項四內關於上訴人部分徵收補償之公告等語，即屬變更內政部所為徵收處分內容，原判決未依本院前次有關直轄市或縣（市）政府無權變更內政部徵收處分之廢棄理由為法律判斷，而維持原處分，顯然違法；復以被上訴人於訴訟答辯書所稱：「本府就部分項目撤銷公告，非土地改良物全部撤銷公告，核與鈞部准予徵收之內容並無不符…」、原處分主旨所載：「…無法提供合法證明文件之建築改良物不可併同合法建築改良物公告徵收，是應予撤銷部分原徵收公告」等語，乃屬載明改制前臺中縣政府所撤銷者乃徵收處分，被上訴人嗣後主張原處分係撤銷補償處分，有違誠信原則及禁反言原則云云，均係其主觀己見，洵無足取。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。核原判決既援引行政程序法第117條本文規定審認被上訴人得撤銷屬其權責範圍之系爭徵收補償，前已述及，顯然不認系爭被撤銷部分之原徵收公告有該條但書所指例外不得撤銷之事由，且上訴人於原審亦未指出原處分對公益係有重大危害或其有何大於原處分所欲維護公益之信賴利益，故原判決未贅述本件無行政程序法第117條但書第1、2款之適用乙節，要無上訴意旨所指摘之判決不備理由情事。再縱上訴人於原處分作成前自行拆除系爭改良物，亦係因該等改良物坐落徵收範圍，而與補償費之核估無關；又原處分係撤銷系爭改良物之補償處分而非徵收處分，既如前述，自與信賴保護原則無涉。是上訴人於此主張原判決認原處分合法係有違信賴保護原則云云，仍無可取。
㈣、綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
書記官 吳 玫 瑩