最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第275號上 訴 人 曾禮屏訴訟代理人 林漢章 律師被 上訴 人 內政部北區兒童之家代 表 人 余瑞長上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國101年3月1日臺北高等行政法院100年度訴字第2008號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人原係臺灣省立臺北育幼院聘任教員，於民國78年12月退休。該院於79年1月更名為臺灣省立桃園育幼院，嗣88年7月1日配合臺灣省政府組織功能精簡改隸內政部，更名為內政部北區兒童之家（下稱北區兒童之家）。上訴人於任職期間獲配住被上訴人之臺灣省桃園縣○○鄉○○路○巷○號眷舍（下稱系爭眷舍），被上訴人奉行政院95年7月10日院授人住字第0950305330號函復，同意辦理系爭眷舍騰空標售，乃以95年8月17日北童行字第0950001398號函通知上訴人於95年10月9日前搬遷騰空，上訴人以其已配合系爭眷舍辦理騰空標售，於限期內完成搬遷，遂以96年3月8日申請書向被上訴人申請核發一次補助費新臺幣（下同）180萬元，經被上訴人以96年3月19日北童行字第0960000586號函復（下稱原處分），其不符實際居住之認定標準，否准所請。上訴人不服，向內政部提起訴願，經該部96年9月10日台內訴字第0960094336號訴願決定書，以上開請求屬私權爭執，應循民事訴訟程序救濟，決定訴願不受理。嗣上訴人據以提起民事訴訟，經臺灣桃園地方法院97年3月28日96年度訴字第1931號裁定、臺灣高等法院97年5月30日97年度抗字第890號裁定，以被上訴人否准搬遷補助費請求事件，應屬行政法院審判權限為由，駁回確定。上訴人爰對上開確定訴願決定，向內政部申請再審，經該部97年9月8日台內訴字第0970115755號訴願決定撤銷前次訴願決定，同時駁回其訴願。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審98年4月2日97年度訴字第2848號判決駁回，上訴人不服提起上訴，經本院以非現職公務人員基於其原公務人員身分所生之公法上財產請求權事件，應依公務人員保障法規定，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，乃以100年2月10日100年度判字第125號判決將原判決廢棄、撤銷訴願決定，並命被上訴人將上訴人訴願書移送保訓會為復審決定。嗣被上訴人依本院上開判決，以100年3月15日北童行字第1000000518號函檢附答辯書及相關資料，將上訴人所提訴願移由保訓會處理，上訴人亦於同年4月7日補正復審書表明不服前揭被上訴人96年3月19日函，改提復審，經復審決定駁回，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人是否符合請領補償費之資格，應以被上訴人原處分發文時，上訴人與被上訴人之法律關係為斷。換言之，上訴人是否為合法之現住人，判斷時點應以95年8月17日，或至遲為搬遷完畢之時限（即95年10月9日止），故被上訴人不應在房舍搬遷完畢後，再以過去資料認定上訴人非合法現住人。㈡被上訴人係接獲行政院95年7月10日院授人住字第0950305330號函，同意被上訴人就系爭房舍辦理騰空標售，且已將上訴人居住之房舍列入清冊中。被上訴人於同年8月17日發函通知上訴人應於同年10月9日完成搬遷，應係被上訴人已經將上訴人核定為合法現住人，故要求上訴人在期限內完成相關手續，自符合請領規定。㈢上訴人為年逾70歲老人，獨居且患有腸癌痼疾，系爭眷舍附近缺乏醫療資源，若令上訴人獨居必有生命及身體上之危險，惟該宿舍確係上訴人占用居住。被上訴人未實際入內查訪，且上訴人年邁有病無法整理戶外環境，被上訴人自無法否定上訴人居住事實；又上訴人因信任被上訴人，故未將室內擺設存證，現因房屋拆遷而無法舉證，對上訴人不公。且被上訴人未依中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則（下稱作業原則），簽報首長核定是否符合實際居住認定標準，或依加強處理方案對上訴人終止借用關係，依權利失效理論，被上訴人自不得再主張上訴人非合法現住人等語，求為判決撤銷復審決定（上訴人誤載為撤銷訴願決定）及原處分暨被上訴人應依上訴人96年3月8日申請書作成核給上訴人搬遷補助費180萬元，並陳報公務人員住宅及福利委員會核付之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠自行政院頒訂作業原則後，被上訴人即依規定每年至少2次派承辦人員會同政風及人事部門人員至現場訪查借用人實際居住情形。惟經被上訴人多次查訪，系爭眷舍均大門深鎖無人在家，其中更有多次發現系爭眷舍環境髒汙、雜草叢生，足見上訴人長期未居住於該處。又被上訴人為顧及上訴人權益並求慎重，曾函請自來水公司提供系爭眷舍每2月1次抄表之用水資料，經核對上訴人於92年6月、92年8月、93年4月、93年6月、94年2月至同年12月、95年4月及95年6月抄表之實際用水量均為0度；另93年8月至同年12月及95年2月抄表之實際用水量均為1度。衡諸常情，一般人若有實際居住，因日常生活需要，每日應有相當用水量，僅多寡差異而已。若上訴人有實際居住於系爭眷舍，用水量斷無可能、甚至連續多月僅為0度或1度之情形。足見上訴人至遲自92年6月起即明顯有連續30日以上未居住，以及3個月內居住日數累計未達45日之事實。從而依作業原則，上訴人不符實際居住認定標準。是被上訴人乃以96年2月12日北童行字第0960000400號函覆知上訴人不符實際居住之認定標準，且上訴人未提出其符合前開認定標準之相關事證，無從證明上訴人確有居住於系爭眷舍之事實，自無權請求搬遷補償費。故原處分否准上訴人搬遷補償費之請求，應屬妥適並無違誤。㈡被上訴人95年8月17日北童行字第0950001389號函，係單純通知上訴人全體眷戶應履行之事項，至於眷戶是否符合領取補償費要件，尚待被上訴人審查認定。故上訴人以被上訴人上開函文主張，被上訴人已認定其符合領取補償費資格云云，實不足採。㈢被上訴人係依法行政，認定上訴人不符實際居住標準而否准核發上訴人搬遷補償費之申請，並非長期不行使權利，致上訴人受有損害，與本院100年度判字第954號、100年度判字第178號裁判得適用權利失效之情形即有不符。再者，因權利失效非行政法所明文，故縱予承認，適用時亦應從嚴為之，故本件不應予承認適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人自行政院頒定作業原則後，為查明所屬眷舍之居住事實，即依規定每年至少2次派承辦人員，至現場實地訪查各宿舍借用人實際居住情形，作為居住事實之認定依據。然被上訴人自前開規定頒布後歷次至現地訪查計6次（92年8月5日、93年3月17日、93年10月22日、94年7月29日、94年12月23日、95年6月21日），上訴人配住之眷舍均為大門深鎖，無人在家，更發現上訴人之眷舍環境髒污、大門鏽蝕、雜草叢生等情形，足見上訴人於被上訴人95年8月17日通知上訴人搬遷前3年內，確有長期未居住於所配眷舍之事實，否則若有居住之事實，衡情應大部分或至少有一或二次在家，豈會歷次訪查均無一次在家。再者，被上訴人復曾函請臺灣自來水股份有限公司提供上訴人配住眷舍每二月一次抄表之用水資料，經核對上訴人於92年6月、92年8月、93年4月、93年6月、94年2月至同年12月、95年4月、95年6月抄表之實際用水量均為0度，另93年8月至同年12月、95年2月抄表之實際用水量均僅為1度，衡諸常情，一般人只要實際居住，因飲食、沐浴、盥洗之日常生活需要，每日應有相當之用水量，僅用水量多寡會有差異，若上訴人有實際居住於眷舍之事實，其於眷舍之實用水量，斷無可能於每二個月抄表時之實際用水量為0度或僅1度之情形；由此足認上訴人至遲自92年6月起即明顯有連續30日以上未居住於眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之事實；再者，上訴人於96年5月5日提出之訴願補正書內亦自陳略以「69年間曾患病手術並領有殘障手冊，自此之後時有病痛，由於子女皆定居臺北且就醫亦在臺北，故而時常往返臺北及南崁二地．．．」，本件起訴書亦自陳「上訴人為逾七十歲老人，兒女均成家無法與上訴人同居．．．如令年逾七十歲之老人長期獨居，必有其生命及身體上之危險．．．」，由此亦堪認上訴人有並未實際居住於系爭眷舍之事實，從而依「作業原則」第1點之規定，上訴人即屬不符實際居住之認定標準，被上訴人否准上訴人核發搬遷補償費之申請，核無違誤。㈡被上訴人95年8月17日函僅係單純通知上訴人全體眷戶應履行之事項，至於眷戶是否符合領取補償費要件，有待上訴人提出相關資料後，由被上訴人認定是否符合規定，此觀被上訴人復於95年11月23日以北童行字第0950002037號函通知上訴人「補提用水、用電紀錄及村長開立居住證明佐證資料，俾作為居住事實參據」，自堪認定被上訴人95年8月17日函通知上訴人時，尚未認定上訴人為合法現住人。又被上訴人於每次實地訪查後均黏貼通知單於門首，並請上訴人與被上訴人聯絡，上訴人雖稱其在查訪隔日即與被上訴人承辦人員聯繫，被上訴人固不否認上訴人曾電話與承辦人聯繫，惟縱屬實在，亦僅能證明上訴人並未失聯，仍不足作為有居住事實之有利證明；又被上訴人於95年8月17日通知上訴人應於95年10月9日以前完成搬遷騰空，上訴人既已搬遷，被上訴人自無再為終止借用契約之必要；而之前被上訴人未通知上訴人繳回眷舍及提起訴訟，係屬寬縱而有利於上訴人之行為，然此非謂被上訴人已認定上訴人為合法現住人，且是否提起民事訴訟，並非不發補助費之必要條件。至上訴人所提本院94年度判字第1419號判決及最高法院97年度台上字第950號判決，均係以「經過數十年，在有關文件逾保存年限後，始行主張」之前提下，所為權利失效之論述，本件並無該情況，上訴人援引據以主張，顯有誤會，亦無可採等語，因將復審決定（原判決誤載為訴願決定）及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原審以規範目的而論，所核發之對象必須是主觀上以該宿舍為唯一永久生活據點，客觀上非依恃該生活據點無以維持基本生活者為限，否則即逾越維持退休公務人員基本生存環境之目的作為認定本件之推論，顯然違反憲法第10條規定，不當限制憲法賦予人民之基本權利，具有行政訴訟法第243條適用法規不當之違背法令事由。㈡原審與原處分均誤認作業原則第1點之法律效果，從而原判決於認事用法上具有行政訴訟法第243條適用法規不當之違背法令事由；又上訴人於處理過程始終未終止借用關係，卻藉詞要求當事人提出村長證明來作為居住證明，其目的無非在掩飾其未善盡管理之缺失，是其違反禁反言之情形甚明。再者，原審誤認「被上訴人於95年8月17日通知上訴人應於95年10月9日以前完成搬遷騰空，上訴人既已搬遷，被上訴人自無再為終止借用契約之必要」，已嚴重侵害上訴人權益，非但不能彰顯行政訴訟匡正行政機關違失及保障人民權益之功能，卻使司法判斷淪為行政機關掩飾行政違失之工具。㈢原判決僅憑上訴人數次用水量為0度或1度即遽以推論為不符居住事實，顯有不合經驗法則及率斷之違背法令。蓋依一般社會通念之經驗法則，通常居家住戶之用水度數於正常情形均會有底度，而所謂底度不會設為0度或1度，除非該用戶已申請註銷或有漏水經申請斷水才會發生上情。㈣被上訴人雖抗辯上訴人非合法現住人，但卻長期放任二造間之借用關係存在，不加處理，其本身已違反92年7月10日核定國有宿舍及眷舍房地加強處理方案第陸條第二項㈣款依法訴追規定，造成上訴人無法在自行搬遷前蒐集對自己是合法現住人之有利證據，減損上訴人攻擊防禦能力，形成訴訟上不對等情形，被上訴人自應對其不作為負責，此與上訴人引用最高法院97年度台上字第950號判決意旨所認定之事實雷同，而非原審法院所言「經過數十年，在有關文件逾保存年限後，始行主張之前提下，所為權利失效之論述」，是原審法院僅憑主觀之推論，並未詳列否准上訴人上開主張之理由，具有判決不備理由之違背法令。
六、本院查：
（一）按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」司法院釋字第557號解釋在案。
（二）次按：
１、國有宿舍及眷舍房地加強處理方案（92年7月10日行政院院授人住字第0920305413號函訂定發布全文11點；並自即日生效-下稱處理方案）規定：「壹、目的：全面清查處理國有老舊眷舍及閒置或低度利用之首長宿舍，以改善市容，美化都市景觀，促進土地合理利用。促請各管理機關積極檢討國有老舊眷舍及首長宿舍，並加速處理無需保留公用之房地，以提高國家資產之運用效率，並充裕『中央公務人員購置住宅貸款基金』（以下簡稱住宅貸款基金）之收益，俾利循環運用。貳、依據：行政院91年6月11日院授財產改字第0910014674號函核定之『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點規定：『位於都市計畫商業區、住宅區或其他可建築使用之國有眷舍房地，應由行政院人事行政局督導各管理機關限期騰空收回，並由國有財產局積極處理。』行政院91年7月17日院授財產改字第0910017744號函核定之『國家資產經營管理事項計畫表』應辦事項第10項規定：由行政院人事行政局訂定國有宿舍及眷舍加強處理方案，以㈠督導各管理機關優先處理收回閒置或低度利用之首長宿舍。㈡督導各管理機關限期騰空收回位於商業區、住宅區等建築用地上之國有眷舍房地。㈢研議處理收回國有眷舍房地之補助費、補償費等經費問題。參、處理範圍：首長宿舍部分：中央各級機關學校經管閒置或低度利用之首長宿舍房屋及其基地。眷舍房地部分：㈠依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』（以下簡稱處理辦法-按業經行政院於92年12月8日以院授人住字第0920310541號令發布廢止）之規定，於民國72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫商業區、住宅區之國有『眷屬宿舍』房屋及其基地。㈡依『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點所稱之其他可建築使用之國有眷舍房地，且於民國72年5月1日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之『眷屬宿舍』房屋及其基地。．．．陸、處理方式：管理機關檢討已無需保留公用必要之首長宿舍及國有眷舍房地，依下列方式處理：首長宿舍部分：．．．眷舍房地部分：凡位於本方案處理範圍內之眷舍房地，均得依照下列方式辦理。㈠騰空標售：⒈眷舍房地應由管理機關負責收回騰空，並依國產局實地勘查提供之意見，層報行政院核定處理方式後，點交國產局辦理標售。⒉辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：⑴自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，現職人員依所任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，即簡任新臺幣220萬元、薦任新臺幣180萬元、委任新臺幣150萬元。⑵自93年1月1日起至95年12月31日止，凡眷舍基地坐落都市計畫商業區、住宅區、工業區或非都市土地編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地者，一律按每戶基地持分核定騰空標售時當期公告地價總價之百分之三十發給一次補助費，最高以新臺幣150萬元為限。
其不願領取一次補助費者，得承購由住福會提供以國產局評定價格8折之公教住宅或由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅。惟上開現住人均不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。㈡現狀標售：．．．㈢已建讓售：．．．㈣依法訴追：參照行政院82年12月2日台82人政肆字第48309號函規定被非法占用宿舍之處理模式，宜先由管理機關派員勸說，並以正式公文或委託律師寄發存證信函催告等方式告知遷還期限，並告知占用人，如仍拒不搬遷，即提訴訟且一併提返還不當得利之訴。收回之房地，管理機關如經檢討無保留公用必要，層報行政院核定處理方式後，點交國產局依法處理。㈤其他：．．．拾壹、管制與考核：．．．。」
２、中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（92年12月10日行政院院授人住字第0920310544號函訂定發布全文18點；並自即日生效-下稱處理要點）有如下相關規定：第1點、第2點：「行政院為強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校（以下簡稱各機關學校）國有眷舍房地（以下簡稱眷舍房地），特訂定本要點。」「（第1項）本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。（第2項）眷舍房地之出售，由財政部國有財產局（以下簡稱國有財產局），依國有財產法有關規定處理。」第3點：「（第1項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。（第2項）前項第二款所稱遺眷，指原配（借）住人之父母、未再婚之配偶或未婚之未成年子女。（第3項）現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於三個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。（第4項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」第4點、第5點：
「各機關學校管理之眷舍房地，依本要點所定處理方式報請處理時，應列冊．．．經主管機關報送執行機關層報行政院核定，並變更為非公用財產後，移交國有財產局依法處理。」「（第1項）各機關學校管理之眷舍房地，依前點列冊層報行政院核定前，應先辦妥下列事項：㈠完成產權登記．．．㈤有占用或違建之情形時，應先行處理。（第2項）．．．。（第3項）各機關學校辦妥第一項所列事項後，應附土地登記謄本（含人工及電子）、建物登記謄本（含人工及電子）、地籍圖謄本、建物平面圖謄本、都市計畫土地使用分區證明書等資料各四份，由主管機關函送執行機關依國有財產局提供之國有公用宿舍房屋清查成果或轉請國有財產局於二個月內實地勘查提供之意見，層報行政院核定。」第7點、第8點：「眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配（借)住人銓敘審定之官等標準，給予簡任新臺幣220萬元、薦任新臺幣180萬元、委任新臺幣150萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。」「（第1項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達新臺幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣150萬元。（第2項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊．．．送執行機關據以撥付。（第3項）第一項合法現住人如不領取一次補助費，得具結．．．選擇承購由內政部營建署提供以成本8折之國民住宅。但公告售價低於成本8折時，則以公告售價為準。」第9點：「（第1點）辦理騰空標售之眷舍合法現住人，領取一次補助費或承購國民住宅後，均不得再借住宿舍。（第2點）合法現住人未依前二點規定期限遷出者，喪失請領一次補助費、承購前點第三項國民住宅之資格，且不得再借住宿舍，並由各機關學校循訴訟程序辦理。」
３、中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則（92年5月7日院授人住字第0920304408號函發布-下稱作業原則）第1點規定：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3個月內居住日數累計未達45日者。
㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者。㈣經宿舍經管機關依說明二之查考作業訪查三次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前三款標準之具體說明者。」第2點、第3點規定：「各宿舍管理機關每年至少辦理二次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：㈠定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。㈡派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置通知單請借用人限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知宿舍借用人限期回覆。㈢如訪查結果及相關資料不足認定時，得視必要再辦理訪查。㈣宿舍借用人如有出國、至大陸地區或住院等特殊情形，應適時通知管理機關，俾利查考認定。」「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：．．．㈢用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用者。㈣檢視屋況：房屋及庭院外觀有無異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。」
（三）綜合上開司法院解釋及行政院發布之處理方案、處理要點、作業準則等規定意旨，可知：
１、行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，乃屬其依組織法規管理財物之權限內行為；且因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟上開機關、學校或機構為兼顧該等人員生活，亦得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。而行政院基於全國最高行政機關之職責，自得盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。
２、前開處理方案、處理要點係行政院基於全國最高行政機關之職責，為「全面清查處理國有老舊眷舍及閒置或低度利用之首長宿舍，以改善市容，美化都市景觀，促進土地合理利用。促請各管理機關積極檢討國有老舊眷舍及首長宿舍，並加速處理無需保留公用之房地，以提高國家資產之運用效率，並充裕『中央公務人員購置住宅貸款基金』之收益，俾利循環運用」與「強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地」而設，其所屬各機關、學校-亦即管有該眷舍房地之機關、學校暨配（借）住眷舍之「合法現住人」皆應遵循適用。
３、上揭機關學校依據前述處理方案、處理要點層報行政院核定辦理騰空標售眷舍房地之案件，發給配（借）住者補助費，均以「合法現住人」為前提。其補助費之發給為：⑴自92年7月10日起至92年12月31日前，該眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區，而眷舍之「合法現住人」自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時原配（借)住人銓敘審定之官等標準，給予簡任220萬元、薦任180萬元、委任150萬元之一次補助費；技工、工友、駕駛及駐衛警比照委任標準發給之。⑵自93年1月1日至95年12月31日止，眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，該眷舍之「合法現住人」自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達24萬元者，以24萬元計，最高以150萬元為限。
４、前述所稱之「合法現住人」須符合下列要件：⑴於72年5月1日以前「依法配（借）住」眷舍；⑵為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷；⑶「有居住之事實」；⑷未曾獲政府各類輔助購置住宅；⑸非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員；⑹有續住之資格；⑺所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。至「合法現住人」之認定，則由各機關學校依權責辦理。
５、上舉作業原則（92年5月7日發布）早於處理方案（92年7月10日）、處理要點（92年12月10日）訂定前發布，乃行政院「基於宿舍管理考量」，規範所屬機關學校對其管理之首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍，應每年至少辦理二次該等宿舍借用人（含72年5月1日前配住之眷屬宿舍借用人）「居住事實」之查考認定，倘查考結果，上開宿舍借用人有：「⑴連續30日以上未居住；⑵3個月內居住日數累計未達45日；⑶出國、至大陸地區或住院，於1年內居住日數累計未達183日。⑷經宿舍經管機關、學校依查考作業規定訪查3次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前列標準之具體說明」等情形之一者，即屬不符「實際居住」之認定標準，各宿舍經管機關學校應終止借用，並責令搬遷所為之措施。前揭處理要點第3點第4項固規定「『合法現住人』之認定，由各機關學校依權責辦理」，惟若經管該眷舍之機關學校，依據上列作業原則資為認定「處理方案」及「處理要點」所指「合法現住人」給與規定金額補助之準據，且其認定不違背證據法則、論理法則與經驗法則，應無不合。
（四）末按「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」為行政訴訟法第133條、第134條所明定。
（五）本件上訴人原係臺灣省立臺北育幼院聘任教員，於78年12月退休，該院於79年1月更名為臺灣省立桃園育幼院，嗣88年7月1日配合臺灣省政府組織功能精簡改隸內政部，更名為內政部北區兒童之家，上訴人於任職期間獲配住被上訴人管理之系爭臺灣省桃園縣○○鄉○○路○巷○號眷舍。
嗣被上訴人以95年1月3日北童行字第0950000029號函上訴人及其他借用人以：「主旨：本家所經管國有宿舍及眷舍房地，經檢討已無需保留公用，擬『辦理騰空標售』，請台端於切結書勾選（內容為：「本人前獲配．．．國有眷舍，茲聲明如下：眷舍坐落土地上，無未經核准自行增建情形，如日後查有未經核准自行增建情形，自願放棄該增建物一切權利，於眷舍處理時不得主張請求補償」等語），並於95年1月11日前繳回，請查照。說明：依據行政院92年7月10日院授人字第09205413號函，核定『國有宿舍及眷舍房地加強處理方案』辦理。檢附切結書乙份」（原審卷第16、118頁），並以95年1月26日北童行字第0950000211號函請公務人員住宅及福利委員會報由行政院95年7月10日院授人住字第0950305330號函復同意辦理系爭眷舍騰空標售，行政院該同意函說明二並載明：「眷舍合法現住人之認定，由眷舍管理機關依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3點規定辦理」（原審卷第12頁）；被上訴人乃於95年8月17日以北童行字第0950001398號函通知上訴人稱：「主旨：本家經管．．．國有眷舍房地，業經行政院同意辦理騰空標售，請台端務必於95年10月9日以前搬遷、斷水、電、瓦斯，攜帶全戶戶籍謄本兩份、斷水、斷電證明單、退休金證書正本各乙份及私章至行政課蓋一次補助費具領清冊，以免逾期權益受損致無法獲得補助費，請查照」（原審卷第15頁）；復以95年11月23日北童行字第0950002037號函上訴人：「主旨：台端請於95年11月30日前惠提配住之南崁眷屬宿舍92年5月至95年9月用水、用電紀錄及村長開立居住證明佐證資料，請查照。說明：本家所經管之南崁宿舍，業奉行政院．．．核定辦理騰空標售在案。上開應提送資料，請依旨述時間送交本家，俾利作為居住事實認定參據，如延宕台端自行負責」等語（原審卷第17頁）。上訴人以其已配合系爭眷舍辦理騰空標售，於限期內完成搬遷，遂於96年3月8日檢具申請書載明：「主旨：請准予核發申請人甲○○應得之『眷舍核定騰空標售一次補助費』新臺幣180萬元，請鑒核。說明：緣申請人於民國42年間奉派至貴家服務至78年1月退休，期間有配住位於．．．之職務眷舍，隨後於69年7月遷至桃園南崁羊稠村○○路○巷○號之眷舍迄於95年。貴家於95年8月17日以北童行字第0950001389號函通知申請人須於95年10月9日將原住眷舍搬遷騰空，以利眷舍標售並請領補償費，申請人為配合貴家眷舍標售作業，已於95年10月9日前搬遷騰空，是請貴家儘速撥付應得之『眷舍核定騰空標售一次補助費』新臺幣180萬元」（附於內政部訴願卷第73頁），經被上訴人以原處分即96年3月19日北童行字第0960000586號函復：「．．．說明：復台端96年3月8日申請書。本家於95年8月17日北童行字第0950001389號函為全面性通知搬遷騰空。本家歷次不定期宿舍訪查在案（92年8月5日、93年3月1日、93年10月22日、94年7月29日、94年12月23日、95年6月21日），台端配住之○○路○巷○號眷舍大門深鎖無人在家且環境髒污、雜草叢生，至若台端所提該戶用水、用電紀錄多為基本費用，具此種種研判確屬長期無人居住使用，本家本於經管權責，眷舍搬遷補償自應審慎覈實核發，台端陳情礙難同意」等語（原審卷第21頁），上訴人不服，循序提起行政訴訟等情，為原審認定之事實，並有前揭各函等文件在卷可稽，原審因適用行為時處理要點、作業原則等相關規定，以前揭理由將原處分及復審決定（原判決誤載為訴願決定）悉予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：
１、行政院95年7月10日院授人住字第0950305330號函同意被上訴人系爭眷舍辦理騰空標售，該函說明三已載明「眷舍合法現住人之認定，由眷舍管理機關依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』第3點規定辦理」；該處理要點第3點第1項所稱「合法現住人」之認定，由各機關學校依權責辦理，而具備上開處理要點規定「合法現住人」要件之一為「有居住之事實」-亦即給與搬遷騰空補助費之對象，須以「實際居住」於配（借）用眷舍之借用人為前提之一。至如何係屬「不符實際居住」，則以借用人是否有⑴連續30日以上未居住；⑵3個月內居住日數累計未達45日；⑶出國、至大陸地區或住院，於1年內居住日數累計未達183日；⑷經宿舍經管機關、學校依查考作業規定訪查3次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前列標準之具體說明等為判定之標準，與眷舍借用人是否以該地為住所並無關連。原審認所核發補助費之對象必須是「主觀上以該宿舍為惟一永久生活據點，客觀上非依恃該生活據點無以維持基本生活者」之「實際居住者」為限，所持法律見解已有誤會。
２、被上訴人雖依上開作業原則規定，自92年間起至95年6月止，先後6次到系爭眷舍查訪，且均未獲會晤上訴人，惟被上訴人訪查人員歷次查訪後，除其中92年8月5日該次，訪查人員內部簽報訪查結果記載：「至配住南崁地區眷屬宿舍之退休人員．．．甲○○．．．等人宿舍門前雜草叢生，窗戶破損，似無居住使用情形．．．」等語外，其餘皆一律簽報「無人在家」及檢附訪查時拍攝之照片（被上訴人原審答辯狀第4至16頁），並未進一步訪問眷舍管區警政單位、鄰里長或鄰居等，暨將訪查結果通知借用人即上訴人陳述意見，據以認定上訴人是否確未「實際居住」在該眷舍，俾憑辦理終止借用，並責令搬遷。又被上訴人除未依前舉作業準則規定切實辦理系爭經管眷舍查考作業外，反先以上揭95年1月3日北童行字第0950000029號函上訴人表明系爭眷舍擬「辦理騰空標售」，請上訴人勾選切結書；俟行政院核准後，復以95年8月17日北童行字第0950001389號函知上訴人，請其務必於95年10月9日前完成搬遷，並斷水、斷電，及至被上訴人行政課蓋一次補助費具領清冊，以免逾期權益受損致無法獲得補助費；後再以95年11月23日北童行字第0950002037號函請上訴人檢具配住之系爭南崁眷屬宿舍用水、用電紀錄與村長開立居住證明書，俾利作為居住事實認定之參據；上訴人均依被上訴人函文所載內容配合履行等情，均如上述。則被上訴人若以查訪時上訴人不在家，且眷舍房屋及庭院外觀髒污、雜草叢生，認「似無人居住」情事，何以未依職權進一步調查、訪問、通知上訴人對查訪結果陳述意見，據以判斷系爭眷舍是否確實無居住之事實，予以終止借用、責令搬遷？倘上訴人已無居住系爭眷舍之事實，被上訴人何以復前後備文（前揭95年1月3日、95年8月17日、95年10月9日函）通知上訴人為上開行為，以利其層報辦理騰空標售暨給與借用人搬遷騰空補助？又上訴人已依被上訴人95年11月23日函提出村長開立之居住證明書，該證明書內載明：「查本村村民甲○○居住羊稠村屬實」、用途欄記載「兒童之家證明用」等語（見原審卷第20頁所附桃園縣蘆竹鄉羊稠村村辦公處證明書），查此村長證明書乃上訴人依被上訴人函文提出，就此有利於上訴人之證據，何以不採，被上訴人原處分未予究明，所為上訴人居住事實之認定是否無誤？原審對於上開各情，未予調查、斟酌判斷，尚有未洽。
３、上訴人係00年0月0日出生（原審卷第18頁），迄被上訴人95年8月17日函文限期搬遷時，已滿80歲，則上訴人於96年5月5日提出之訴願補正書內所陳「69年間曾患病手術並領有殘障手冊，自此之後時有病痛，由於子女皆定居臺北且就醫亦在臺北，故而時常往返臺北及南崁（按即系爭眷舍）二地．．」；本件起訴書自陳「原告（按即上訴人）為逾七十歲老人，兒女均成家無法與原告同居．．如令年逾七十歲之老人『長期獨居』，必有其生命及身體上之危險．．」等語，其所述「時常往返臺北及南崁（按即系爭眷舍）二地」、或「『長期獨居』，有其生命及身體上之危險」，反足以證明上訴人居住在「臺北及南崁眷舍」二處所，或間隔居住在系爭眷舍，是上訴人是否因病或年老而「連續30日以上未居住」、或「3個月內居住日數累計未達45日」於系爭眷舍，亦非無疑。原審採據上訴人上開陳述片段，據以認定上訴人並未實際居住於系爭眷舍，亦嫌速斷。
（六）綜上所述，原審判決核有違誤，上訴意旨求予廢棄，為有理由。因本件事實尚有未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法判決，以符法制，並昭折服。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
書記官 阮 思 瑩