最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第282號上 訴 人 劉少林訴訟代理人 文 聞 律師
鄒志鴻 律師李柏杉 律師被 上訴 人 新竹縣政府環境保護局代 表 人 黃士漢上列當事人間涉訟輔助事件，上訴人對於中華民國101年11月15日臺北高等行政法院101年度訴字第1062號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人原係被上訴人所屬秘書，民國87年間處理被上訴人87年7月22日87環二字第10584號函等公文，涉犯貪污罪嫌，於88年間經臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）檢察官偵查起訴（新竹地檢署88年度偵字第4426號），歷多次判決有罪，經臺灣高等法院100年4月20日99年度重上更㈣字第206號刑事判決無罪，復經最高法院100年6月9日100年度台上字第3013號刑事判決駁回檢察官上訴，而告無罪確定在案。上訴人於101年2月13日向被上訴人申請包含偵查程序、第一審、第二審及第三審因公涉訟輔助費用計新臺幣（下同）612,500元，經被上訴人以101年3月27日環人字第1010004588號函（下稱原處分），認上訴人所為非依法執行職務而否准所請。上訴人不服，提起復審經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第1062號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）由臺灣高等法院99年重上更㈣字第206號判決上訴人無罪之理由足證，被上訴人87年7月22日87環二字第10584號函（下稱被上訴人87年7月22日函），是上訴人基於被上訴人之立場，督促業者注意環境保護之函文，而非棄土同意書，又以被上訴人之立場，為便民起見，只須合法並在職掌範圍內，對於民眾之申請函予以答覆，自屬合乎行政程序，是以，上訴人係於法定權限範圍內因公執行職務，自屬符合申請涉訟輔助規定之要件，至為明灼。（二）上訴人潤飾被上訴人87年7月22日函稿，係基於擔任秘書一職襄助局長局務之立場所為，且該函文本非棄土同意書，上訴人於當時簽請核可函文並未僭越職責、做出非業管之處置或回應，自係依法執行職務，當屬無疑。另被上訴人87年8月6日87環二字第11471號函稿（下稱被上訴人87年8月6日函）之內容，不過是確認87年7月22日函係被上訴人所發文而已，且從函文之內容觀之，並無任何複雜性或有待查證之問題。再者，就臺北縣政府工務局87年8月18日87北工建字第M5871號函（下稱臺北縣工務局87年8月18日函）之部分，魏子堅係於87年9月14日簽呈「擬：併案文存」，課長賴懷仁則於該函上批註意見：「本局並非廢土主管機關，是否去函北縣工務局澄清亦或文存辦理，請核示」。上訴人於簽稿上並未另加註意見，亦即表示同意課長之意見，並核稿呈局長批示。其後，局長批示之第一點指示「依本局要求不可汙染環境」，乃表明環保主管機關之立場，此為局長之職權，上訴人無法越俎代庖等語，為此，訴請將：「1. 復審決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人101年2月13日申請因公涉訟給付延聘律師輔助費用一案，作成准予給付上訴人612,500元之行政處分」。
三、被上訴人則以：（一）本件營建工程申報棄土之主管機關為新竹縣政府建設局而非被上訴人，該項業務既非屬被上訴人職務範圍內，依常理應將受理之相關公文移轉主管機關，且上訴人於78年9月間任關西鎮公所建設課長，85年11月至被上訴人機關擔任秘書，其對營建廢棄土流程及主管機關歸屬，應有明確之認識，無法諉為不知。況本案中，該備查函記載建照工程號碼及棄土數量等內容，形式上足以使人混淆該函即為有效文件，惟上訴人卻審慎用字予以修改、潤飾，此舉實有不當，是以被上訴人核認上訴人非依法執行職務，並無不合。又營建工程剩餘土石方之權責機關為各縣市主管建築機關，環保單位僅有被動配合主管建築機關會同查察之義務，似無主動發給棄土處理環保相關文件之必要，故上訴人所稱87年7月22日函係基於環保局立場督促業者注意環境保護之函文而非棄土同意書乙節，核無足採。（二）本案係由魏子堅擬具內容不實之87年7月22日函稿，並經由上訴人數次修改其內容，以共同完成具有棄土同意備查函實質內容之擬稿，魏子堅並於87年7月21日，趁課長賴懷仁出差之際，自行起意盜用職務代理人即技士陳麗珠職章，上訴人旋修改函稿後，交由局長簡宗昌批示，隨後即以副本寄送臺北縣政府。臺北縣工務局收受前述函文後，以87年8月1日87北工建字第M5619號函（下稱臺北縣工務局87年8月1日函）向被上訴人查證，魏子堅、上訴人為圖掩飾，承前犯意聯絡，再由魏子堅行擬具被上訴人87年8月6日函稿，魏子堅並自行起意，以同上手法盜用技士陳麗珠職章後呈閱，經上訴人核閱，並依職權蓋用被上訴人局長簡宗昌之「新竹縣環境保護局局長簡宗昌（甲）」職章後，發函予臺北縣工務局。另臺北縣政府工務局以87年8月18日向被上訴人照會時，該函主旨明確載明略以：「為貴縣轄○○○鎮○○段○○○○號等27筆土地農地改良土方回填工程收受本局核發86樹建字第1332號建照棄土4,300立方公尺……乙案，本局業已依貴局87年8月6日87環二字第11471號核准放樣申報，請查照。」魏子堅於收文簽具擬辦意見時，竟擬併案文存，課長賴懷仁於其上簽註「本局並非廢土主管機關，是否去函北縣工務局澄清亦或文存辦理，請核示」等字樣轉呈上訴人，卻未見上訴人支持賴懷仁之意見，僅蓋章後即轉呈局長核示。承前所述，上訴人時任被上訴人秘書乙職，且曾於78年9月至85年間擔任關西鎮公所建設課課長，對於營建廢棄土流程及主管機關業務歸屬，應有明確之認知，惟其未能善盡職責、發揮專業知能，致混淆視聽之舉任憑發生，實令人難以理解等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）訴外人魏子堅於86年起至87年10月15日，係被上訴人第二課之約聘人員。訴外人魏志平於87年5月間得知訴外人廖振明能取得被上訴人之環保備查函充作臺北縣之棄土同意書，遂與廖振明合作，由魏志平負責與新竹縣地區之地主協商承包回填土方工程，廖振明則向訴外人鍾錦能借用勇博公司牌照提出申請，於87年7月13日由廖振明以該公司名義發函予被上訴人，主旨載明「有關本公司承○○○鎮○○段○○○○號等27筆土地之『農地改良計劃』回填土整地工程，計劃內回填土方二十二萬八千六百零五立方公尺擬由臺北縣政府工務局核發：(86)樹建字第一三三二號土方四千三百立方公尺，(86)中建字第七五一號土方六萬五千五百立方公尺，(86)中建字第一八二一號土方一萬二千九百立方公尺，(87)重建字第二二八號土方十萬零九千五百立方公尺，(86)重建字第七四七號土方二萬五千三百立方公尺，(86)重建字第七四０號土方六千三百立方公尺等六建照工程剩餘土方共二十二萬三千八百立方公尺提供回填使用乙案，懇請貴局惠予同意列管備查」等字句，魏子堅於收文後，因認被上訴人之祕書劉少林即本件上訴人曾於87年7月間某日，經由上訴人之舊識姜彰昇與上述業者廖振明、魏志平在新竹縣竹北市御歡樓飲宴結識，應可經由被上訴人直接核發公文予臺北縣工務局之方式以免遭發現，魏子堅隨即擬具87年7月22日函稿，該函主旨為：「有關貴公司承攬本縣○○鎮○○○段129等27筆地號土方回填工程，以供恢復土地原狀乙案，請確實依說明段辦理，復請查照。」函文中說明欄第2點詳載：「前述剩餘土方回填工程，所需剩餘土方擬由臺北縣工務局核發六建照工程（如附件），剩餘土方共計二十二萬三千八百立方公尺，本局同意備查」，並以上述勇博公司87年7月13日報備函作為附件，惟被上訴人第二課課長賴懷仁認無須發此種記載建號及棄土數量之備查函而拒簽，詎魏子堅竟於87年7月21日趁賴懷仁出差，盜蓋技士陳麗珠職章後，再呈祕書劉少林即本件上訴人批核，上訴人於主旨欄修改「報備」、「地號」、「土地農地改良」並刪除「以供恢復土地原狀」，另於說明欄將「剩餘土方」改為「回填土方」、「同意」改為「知悉」、「供恢復土地原狀乙節，仍請依相關規定辦理」改為「若涉及其它相關規定者，仍請依相關規定辦理」等文字，再呈局長簡宗昌批示發文，正本予勇博公司，副本予臺北縣政府。臺北縣工務局接獲前函後，未察其非有效之棄土同意書，以臺北縣工務局87年8月1日函復被上訴人：「為貴縣轄○○○鎮○○○段○○○號等27筆土地農地改良土方回填工程收受本局核發八六樹建字第1332號建照等六件工程棄土223800乙宗，請惠予查核登錄，復請查照。」魏子堅為圖掩飾，再行擬具被上訴人87年8月6日函稿，主旨：「有關本縣○○鎮○○○段○○○號等27筆土地農地改良土方回填工程乙案，本局已以87年7月22日87環二字第10584號函備查在案（副本諒達）」等字句，並盜蓋技士陳麗珠職章後呈閱，上訴人核閱並依職權蓋用被上訴人局長簡宗昌之「新竹縣環境保護局局長簡宗昌（甲）」職章後，發函予臺北縣工務局，致使臺北縣工務局誤依該函核准營造廠商放樣之申請，該局並以87 年8月18日函復稱：「為貴縣轄○○○鎮○○○段○○○號等27筆土地農地改良土方回填工程收受本局核發八六樹建字第1332號建照棄土四三００，及八十六中建字第751號建照工程棄土六五五００乙案，本局業已依貴局87年8月6日八七環二字第11471號函核准放樣申報，請查照。」等情。（二）本件有關建築工程剩餘土石方之處理，依臺灣省政府87年2月5日頒布之「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場所設置管理要點」第13條至第17條之規定，其主管機關應為新竹縣政府建設局，被上訴人既非主管建築機關，該項業務自非屬被上訴人職權範圍，被上訴人並無任何受理剩餘土石方處理計畫備查或不予備查之權限。承前所述，對於勇博公司來函申請被上訴人同意列管備○○○鎮○○○段○○○號等27筆土地提供剩餘土方回填使用乙事，被上訴人並無任何受理備查或不予備查之權限，本件上訴人對此知之甚明，因而將魏子堅所擬87年7月22日函稿原使用之「同意備查」文字，修改成意義較含糊之「知悉備查」，仍予備查，但對該函稿貌似棄土證明之說明二及詳載建照字號及棄土數量之附件，並未加以更動。上訴人擔任被上訴人之祕書，依被上訴人80年4月20日秘書職務說明書，其工作項目包括：㈠承局長之命或依據「授權」「代行」制度協助局長處理局務。㈡環境保護局綜合性之業務處理。㈢綜核全局文稿及主持會議。㈣上級臨時交辦事項。對於逾越被上訴人權限之上開函稿，本件上訴人未能適時提供正確、適當之建議供首長裁決，以致局長簡宗昌誤為決行，自非執行博助局長處理局務之秘書依法所當為。（三）被上訴人87年7月22日函發文後，臺北縣工務局未察，果然誤認其為合法之棄土證明，乃以87年8月1日函復稱：「為貴縣轄○○○鎮○○○段○○○號等27筆土地…收受…六件工程棄土乙宗，請惠予查核登錄」，然被上訴人根本無收受棄土查核登錄之權，對於其他機關誤認被上訴人前函內容，基於行政一體原則，自應去函澄清，惟上訴人不思此途，竟代行局長職權逕以86年8月6日函復稱：「有關本縣○○鎮○○○段○○○號等27筆土地農地改良土方回填工程乙案，本局已以87年7月22日87環二字第10584號函備查在案（副本諒達）」強調前函已備查在案，致使臺北縣工務局誤依該函核准營造廠商放樣之申請（詳被上訴人87年8月18日函），是本件上訴人所為，自非依法執行秘書職務。另臺北縣工務局87年8月1日來函，係請求被上訴人就收受棄土查核登錄，並非只是確認87年7月22日函是否為被上訴人所發之函文，被上訴人既無查核登錄之權，上訴人代行局長職權核文，自應於函中詳加澄清，況被上訴人87年7月22日函，係逾越權限予以備查，業如前述，本函再予引用，亦非適法。綜上，本件上訴人係未依法執行職務而涉訟，顯不符合涉訟輔助之申請要件係須「依法執行職務」等詞，為其判斷之依據。
五、本院按：
(一)臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點（下稱設置管理要點）第13點：「建築工程剩餘土石方之處理計畫，應依臺灣省建築管理規則第27條第1項第6款之規定，納入施工計畫書，由起造人、承造人會同監造人於開工前申請該主管建築機關核備。」第14點：「（第1項）剩餘土石方處理計畫應載明下列各項：（一）起造人姓名、地址、承造廠商。（二）剩餘土石方數量、內容及處理作業時間。
（三）土石方資源堆置場之地點、使用權源及管理單位。（四）剩餘土石方運送時間、路線、處理作業方式及污染防治說明。（第2項）前項剩餘土石方處理計畫經核可後，由當地縣（市）主管建築機關發給運送憑證及處理紀錄表；並應報請處理地點之縣（市）主管建築機關備查。（第3項）第1項剩餘土石方處理計畫內容有變更者，仍應依本要點規定申請。」第17點：「建築工程剩餘土石方處理期間，縣（市）主管建築機關應視實際需要會同環保、水土保持及其他有關機關抽查剩餘土石方處理作業情形核對其處理紀錄及處理憑證。」
(二)原判決主要是以被上訴人並無任何受理剩餘土石方處理計畫備查或不予備查之權限，對於勇博公司來函申請被上訴人同意列管備○○○鎮○○○段○○○○號等27筆土地提供剩餘土方回填使用乙事，被上訴人並無任何受理備查或不予備查之權限，上訴人對此知之甚明，而將魏子堅所擬87年7月22日函稿原使用之「同意備查」文字，修改成意義較含糊之「知悉備查」，仍予備查，為不利於上訴人判決之主要依據。然依上開設置管理要點第14點剩餘土石方處理計畫應載明起造人姓名、地址、承造廠商；剩餘土石方數量、內容及處理作業時間；土石方資源堆置場之地點、使用權源及管理單位；剩餘土石方運送時間、路線、處理作業方式及污染防治說明。上訴人於原審主張其係發督促業者注意環境保護之函文而非棄土同意書，並引用當時任被上訴人局長簡宗昌於上訴人因本案所涉及刑事案件偵查中之證詞，略為被上訴人發87年7月22日函文係就環保局職責請他們注意環境保護的問題，及時任被上訴人課長賴懷仁之證詞，略為該函說明二是以環保主管單位立場要求業者在運、回填過程中不得違反環保法規的污染情形，並臺灣高等法院99年度重上更(四)字第206號判決上訴人無罪理由所載：「觀諸被告劉少林（即本件原告）（按即上訴人）於事實欄三所示之87環二字第10584號函，復於魏子堅之函稿將主旨欄修改為『報備』、『地號』、『土地農地改良』並刪除『以供恢復土地原狀』，另於說明欄將『剩餘土方』、『同意』改為『知悉』、『供恢復土地原狀乙節，仍請依相關規定辦理』改為『若涉及其它相關規定者，仍請依相關規定辦理』等情，均係依照新竹縣政府建設局87年5月27日87府建都字第54298號函（詳偵字第4426號卷第113頁）核准前開27筆土地農地改良購回土方之函文之用語而修改，況前述3件公文書復均未記載同意工程棄土進場等字語」，為其主張之依據。參諸依據原審卷（第154頁）所附勇博營造公司提出申請之「報備函」，並無上開設置管理要點第14點所規定之主要內容。何況上開設置管理要點第13點所稱受理建築工程所剩土石方處理計畫申請之「主管建築機關」，在本案係指當時臺北縣之主管建築機關，而非新竹縣之主管建築機關，難謂勇博營造公司係就剩餘土石方處理計畫申請備查，即不生被上訴人有無受理剩餘土石方處理計畫備查或不予備查之權限問題。再觀諸被上訴人87年7月22日函，主旨係載：「有關貴公司報備函承攬本縣○○鎮○○○段○○○○號等27筆土地農地改良土方回填工程案，請確實依說明段辦理，復請查照」，全函內容均未提及「剩餘土石方處理計畫」，上訴人上開主張非全屬無稽。是以上訴人發系爭被上訴人87年7月22日函，是否發環境保護之函文（被上訴人對此有引上開設置管理要點第17點為答辯）？如是，上訴人是否依法執行職務？成為本件待證事實。至被上訴人88年8月6日函係重申系爭被上訴人87年7月22日函。
此兩函文之用語，及被上訴人87年8月6日函未就臺北縣工務局87年8月1日函請被上訴人「查核登錄」一事為澄清，而發生誤導他人情事，則是上訴人即使屬依法執行職務，是否有故意或重大過失，因而不得請求輔助之另一問題。詎原判決對上訴人上開影響判決結果之重要攻擊防禦方法，未予採納及說明不採理由，判決不備理由，並影響判決結果。上訴意旨執以指摘，並求予廢棄原判決，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又勇博營造公司提出申請之「報備函」說明一載：「依據新竹縣政府86.12.3八六府建都字第131485號函及87.5.27.八七府建都字第54298號函辦理」，此兩函文內容為何？另被上訴人於原審主張本件營建工程申報棄土之主管機關為新竹縣政府建設局而非被上訴人，該項業務既非屬被上訴人職務範圍內，依常理應將受理之相關公文移轉主管機關等語。然依上開設置管理要點第13點所稱受理建築工程所剩土石方處理計畫申請之「主管建築機關」，在本案係指當時臺北縣之主管建築機關（即工務局），而非新竹縣之主管建築機關。被上訴人所稱「本件營建工程申報棄土」，所指為何？「主管機關為新竹縣政府建設局」，有何法令依據？原審法院更為審理時，均應予查明，以有助於查明本件之待證事實，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
書記官 莊 子 誼