最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第283號上 訴 人 東森電視事業股份有限公司代 表 人 施維德訴訟代理人 林聖鈞 律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年11月22日臺北高等行政法院101年度訴字第970號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人係衛星廣播電視事業，經營東森幼幼台、東森新聞台、東森財經新聞台、東森電影台、東森洋片台、東森綜合台、東森戲劇台等7頻道；其中東森戲劇台頻道（執照號碼：0000000000）營運計畫中節目內容以華語戲劇、大陸劇、港劇、青春偶像劇為主，被上訴人認定上訴人於該頻道播出韓國節目比率明顯偏高，與民國94年換照時獲被上訴人許可之營運計畫內容不符，涉嫌違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第13條第1項規定。被上訴人依衛廣法第38條第2款規定，以100年9月30日通傳營字第10000428420號裁處書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並應依被上訴人100年8月17日通傳營字第10041048130號函辦理（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第970號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於94年度申請換照時，獲被上訴人許可之「東森戲劇台營運計畫書」（下稱營運計畫書）雖於（本國節目及非本國節目比例）中載及：「未來六年將本國節目與非本國節目比例設定為:(A)短程1-2年：60 ％（本國）與40％（非本國）節目比例。(B)中程3-4年：70％（本國）與30％（非本國）節目比例。(C)長程5-6年：希望能達到80％（本國）與20％（非本國）節目比例為最高目標。」惟此係上訴人之「願景」說明，而非具體節目規劃，更非為上訴人之承諾達成事項，又因衛星電視頻道之經營競爭激烈且市場瞬息萬變，上訴人就本國節目及非本國節目之製播比例，須隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整，縱東森戲劇台之實際營運無法達到原所希望達成之最高目標，然此僅係上訴人期望之願景無法實現，並非可謂上訴人擅自為營運計畫之變更。（二）被上訴人是依其99年4月16日通傳播字第09948014850號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱系爭處理要點）裁罰上訴人。惟按原處分書理由及法令依據所載：「本案受處分人本次違法等級列為『普通』等級，且2年內未具相同違法事證」，則依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（表二：電視事業適用）」之「事業2年內受裁處次數（含警告）」之評分規定，上訴人於此項目評分應為「0分」，詎料被上訴人竟總採計「22分」，顯有違誤。前述「22分」之總積分，觀被上訴人分別採計10分及12分之理由，其實均係基於被上訴人所認定之同一原因事實，即被上訴人認定「東森戲劇台之節目播出比例與營運計畫不符，涉嫌未經申准，擅自變更營運計畫，違反衛廣法第13條第1項之規定」，然而，縱使假設本件上訴人有違反衛廣法第13條第1項規定之情事，被上訴人既基於同一原因事實將上訴人列為「普通級」，採計10分，怎可復又據同一原因事實，就「其他判斷因素」再加計12分，此顯屬重複採計，已嚴重違反一事不二罰之行政原則。（三）上訴人於96年及98年間，所為之2年定期評鑑時，已申請變更營運計畫，被上訴人亦就該實際播映節目內容是否符合營運計畫內容為實質審查，並均評鑑為「合格」，且未曾指摘上訴人營運情形有與營運計畫內容不符之情事，亦未就東森戲劇台之本國與非本國節目比例未達成94年營運計畫所設目標乙節，要求上訴人改正，因此被上訴人事後以原處分認上訴人東森戲劇台之節目比例不符營運計畫，有嚴重違反行政自我拘束原則。（四）被上訴人在100年度前未曾決議本國與外國節目規劃之比例，自不能認上訴人有「變更」營運計畫。又目前僅廣播電視法及有線廣播電視法，有針對本國自製節目最低比例之限制，至於衛廣法則無此規範，可見立法者並無意對於衛星廣播電視頻道業者為本國自製節目最低比例之限制，故被上訴人以東森戲劇台播出韓國節目比率偏高為由開罰，實乏法律或法律授權之法規命令之依據等語，為此，訴請將訴願決定、原處分關於罰鍰60萬元部分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）由衛廣法第6條第1項、同條第4項、第8條及第13條之規定可知，「營運計畫」係衛廣法第6條申請衛星廣播電視事業經營所應具備之文件，而「節目」係同法第8條所規定之營運計畫中「應記載事項」之一，且依同法第13條規定，除第7條第3款內容有變更無須經許可外，營運計畫內容，於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。故此，第8條第4款之申請節目供應者「營運計畫」內之「節目規劃」係屬「法定應記載事項」，為法律構成要件之一，且亦為衛廣法第13條第1項營運計畫內容之一部分。（二）上訴人雖稱營運計畫書「二、營運計畫內容……節目企畫及製作……本國節目與非本國節目比例：……(C)長程5-6年：希望能達到80％（本國）與20％（非本國）節目比例為最高目標。」係「願景說明，而非具體節目規劃」；惟依該營運計畫之其他內容可知，上訴人係以朝自製節目為主之發展方向為擘畫，並於本國節目與非本國節目比例部分設定未來6年本國與非本國節目之比例，為逐年提高播出本國節目之比例，當屬其營運計畫之一部分，縱退萬步言之，如上訴人所聲稱長程5-6年本國節目80％、非本國節目20％比例係希望能達到之最高目標；然該頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90％，顯與其所規劃之發展方向背道而馳，足見此已非執行率與期望值之落差，係明顯與換照時獲被上訴人許可之營運計畫內容不符，卻未申請變更，已涉違反衛廣法第13條第1項規定。（三）上訴人於98年10月30日所提之東森戲劇台頻道評鑑資料，係在每2年之評鑑程序中，針對96年8月至98年8月（共2年）期間之營運計畫執行情形提出說明，其中「頻道節目編排策略」、「東森戲劇台收視概況」呈現之節目排播、平均收視點數，並非營運計畫變更之申請，被上訴人亦未依衛廣法第13條予以許可，自無上訴人言之被上訴人有違反行政自我拘束原則。另被上訴人係基於該頻道播出內容與營運計畫及換照資料不符等情事，明顯違反衛廣法第13條第1項規定，依同法第38條第2款處以罰鍰，並未違反法律保留原則。（四）被上訴人除基於本案係事業營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計12分。」加計積分，並無重複評價採計積分，亦未違反一事不二罰之原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）由衛廣法第8條第4款規定「節目」係屬「法定」「應記載之營運計畫」內容可知，衛廣法第13條第1項所指之「營運計畫內容」即包括業者於申請換照時之節目，因此上訴人提出東森戲劇台94年3月4日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容……節目企畫及製作……本國節目與非本國節目比例：……(C)長程5-6年：希望能達到80％（本國）與20％（非本國）節目比例為最高目標。」參照上開說明，核自屬衛廣法第13條第1項之「營運計畫內容」。（二）上訴人之上開營運計畫書中，於本國節目比例後，緊接載明「⑸具臺灣特色、國家形象、本土優質節目的製播（報導）比例：目前戲劇台播出較具臺灣特色、國家形象、本土優質節目的比例約佔50％，未來隨著自製戲劇的增加及金鐘系列的經營，未來1-2年將比例增加為60％、3-4年增加為70％、5-6年將能達到80％的比例目標……」。又該營運計畫內容，於節目企畫及製作項下之頻道節目規劃記載，略以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語，足證上訴人營運計畫，係以朝自製節目為主之發展方向為擘劃，並設定期間（6年）逐年提高播出本國節目至一定比例；核屬上訴人製播節目規劃重要部分。因此依上開上訴人提出營運計畫內容可知，「於5-6年（按即98年8月至100年8月）將能達到80％的比例目標」等語，顯非僅上訴人主張之願景等語，應足證明。（三）上訴人之東森戲劇台頻道第6年後期（即100年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國（外國）節目平均即高達90％，核與上訴人提出之系爭營運計畫一部分，即上訴人規劃之發展方向（即上訴人營運計畫第65頁所載(C)長程5-6年：希望能達到80％【本國】與20％【非本國】節目比例為最高目標）已經完全背離。
（四）上訴人雖主張被上訴人在100年度前未曾決議本國與外國節目規劃之比例，自不能認上訴人有「變更」營運計畫云云。然本件「長程5-6年：希望能達到80％（本國）與20％（非本國）節目比例為最高目標。」屬衛廣法第13條第1項之營運計畫，而上訴人東森戲劇台頻道，第6年後期即100年1月至6月，播出非本國（韓國）節目高達90％，足證上訴人已變更營運計畫，均詳如上述，從而衛廣法及其施行細則，有無規範本國節目與外國節目比例，核與本件違章事實無關。另本案乃係肇因於上訴人變更營運計畫，未經申請被上訴人許可而違章，與上訴人之東森戲劇台播出韓國（外國）節目與本國節目間之比例問題無涉，從而上訴人主張原處分以東森戲劇台播出韓國節目比率偏高為由開罰，並無法律或法律授權之法規命令依據，違反法律保留原則云云，自有誤會。（五）本件被上訴人就上訴人東森戲劇台頻道之違法情節，係依系爭處理要點所附之評量表（表二：電視事業適用）考量項目㈠違法情節或營運型態之第6項事業營運計畫變更未經主管機關許可等級，為「普通」，採計10分；考量項目㈡事業2年內受裁處次數（含警告），以上訴人2年內未具相同違法事證，採計0分；考量項目㈢其他判斷因素，被上訴人認定上訴人該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計12分，合計總分22分，再按被上訴人裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表（表三：違法等級及罰鍰額度），裁處上訴人罰鍰60萬元，核未違法。審視本件評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣法第13條第1項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未依規定申准」所採計之基礎等級，即一般典型之事業營運計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計最低10分之普通等級；故並未作違法「程度」之評價；又對具體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政罰法第18條第1項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。因此，被上訴人除基於本件上訴人之頻道業者營運計畫變更內容未依規定申准情形，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1項規定，於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計12分。」加計積分。從而並無上訴人指稱對「同一事實重複評價採計積分」問題，亦無上訴人主張之違反一事不二罰之原則情事等，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)衛星廣播電視法第8條：「申請節目供應者之營運計畫應載明下列事項︰一、預定供應之服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台之名稱。二、使用衛星之名稱、國籍、頻率、轉頻器、頻道數目及其信號涵蓋範圍。三、開播時程。四、節目規畫。
五、收費標準及計算方式。六、其他經主管機關指定之事項。」第13條第1項前段：「申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。」第38條第2款：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰……二、未依第13條第1項規定申准，擅自變更者。」原判決以上訴人營運計畫內容之「節目企畫及製作項」下之頻道節目規劃記載，略以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語，足證上訴人營運計畫，係以朝自製節目為主之發展方向為擘畫，並設定期間（6年）逐年提高播出本國節目至一定比例，屬上訴人製播節目規劃重要部分，和94年迄99年間上訴人東森戲劇台頻道外國節目比率及第6年後期（即100年1月至6月）播出韓國節目高達90％，並上訴人自承其係隨時因應市場狀況及觀眾喜好而調整韓國（外國）節目與本國節目之比例等事實，而認屬營運計畫變更，該當上開衛廣法第38條第2款之處罰要件，核其此部分之認事用法，並無不合。上訴人摘取營運計畫第㈣點「節目企劃及製作」(4)所載「本國節目與非本國節目比例」(C)長程5-6年：希望能達到80％本國節目與20％非本國節目為最高目標之片斷語句，主張此記載內容曾經被上訴人為審查後形成營運計畫，上訴人也確實信賴被上訴人審查的營運計畫，以「希望能達到80％本國節目與20％非本國節目為最高目標」之願景在執行，其雖在100年1至6月間外國節目播送比例為90％，但既未有變更營運計畫之行為，自無申請變更營運計畫之必要，原判決錯誤適用衛廣法第13條第1項規定，顯有適用法規不當之誤謬云云，並不足採。
(二)惟被上訴人於原審提出，並為原判決引為認定事實依據之原處分裁罰上訴人之違法行為評量表（原審卷第400頁以下）（被上訴人答辯狀所附卷宗第24頁以下），其「考量項目」欄中（三）「其他判斷因素」係載：「加10分（1-15分）事實：該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計10分」（原審卷第401頁），並非原判決所認定之「該頻道自100年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難程度加計12分」。原判決此部分認定事實與證據資料不符，違反證據法則，並影響判決結果。上訴意旨雖未指摘及此，然原判決既有可議，即無從維持，仍應認上訴有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又訴願卷附有另份行為評量表，與上開行為評量表內容不同，與本案有何關係，原審法院更為審理時應予查明，併予指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 5 月 9 日
書記官 莊 子 誼