最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第211號上 訴 人 郭長雄訴訟代理人 張慧明 律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國101年11月22日臺北高等行政法院100年度訴字第1966號判決，關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段194-1、195地號土地（權利範圍應有部分1/9，下合稱系爭土地），經被上訴人以民國99年10月18日府地用字第0000000000A號公告徵收作為辦理宜蘭市○市○○○○號道路（民權路）新闢工程用地，並一併徵收其上農作改良物（下稱系爭農作物），公告期間自99年10月19日起至99年11月19日止。上訴人於公告期間（99年11月8日、11月17日）依土地徵收條例第22條規定，就系爭土地上之農作物提出異議，經被上訴人99年12月7日辦理複查會勘，現場逐一清點地上物項目及數量，嗣被上訴人以99年12月20日府地用字第0990161321號函送會勘紀錄予上訴人，另以99年12月31日府地用字第0990191702號函送地上物補償費明細表予上訴人。上訴人針對公告地上物補償費明細表之土地改良物種類、構造物尺寸或面積、比照類科、數量、單價之計算結果不服，於100年1月4日向被上訴人提出異議書。案經被上訴人於100年6月3日提請宜蘭縣100年第4次地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）會議，決議：「一、本案依農業處重新計算結果照案通過。二、請農業處以內政部與各縣市訂定之農作改良物徵收補償查估基準為佐證，向地主說明本府第1次查估時訊息有誤，整型樹之基準應以離地1公尺幹莖（公分）計算始為正確。」被上訴人據以100年6月15日府地用字第1000089341號函（下稱原處分）復上訴人略以：「……案經本縣地價及標準地價評議委員會100年6月3日第4次會議復議結果，決議更正台端所有農作改良物總補償價額為新臺幣（下同）1,377,886元（詳查估明細表），……」上訴人不服提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應就本件農作改良物之徵收作成再行補償上訴人5,101,120元之處分。經原審法院判決：⒈訴願決定及原處分關於第2項部分均撤銷。⒉前開撤銷部分，被上訴人應就本件農作改良物之徵收作成再行補償上訴人20,573元之處分。並駁回上訴人其餘之訴。上訴人對於其不利部分提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依農作改良物徵收補償費查估基準（下稱內政部查估基準）第10點及宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償、遷移費查估基準（下稱宜縣查估基準）附表肆附註第7項之規定，本件上訴人所種植之系爭農作物應屬栽植情形特殊之農作物，被上訴人亦認同此節，不宜比照宜縣查估基準附表，方委託高源不動產估價師聯合事務所（下稱高源事務所）辦理專案查估，惟於99年11月30日查估時，上訴人對查估人員之專業性有所爭議，被上訴人即遽指上訴人拒絕查估，逕由非專業人員進行比照宜縣查估基準附表查估，已有不當。被上訴人實應與上訴人協商另覓確實具公信力之專業機構進行查估，並建請委由臺北市園藝花卉商業同業公會進行鑑價。又本件係屬精緻農業之高經濟農作物，與一般農作物所屬大類別可能相同，但細類相去甚遠，價值更有天壤之別，不宜比照宜縣查估基準辦理，依行政程序法第7條第2款之規定，系爭農作物應參考實際市價為查估，且原處分之查估表十分草率，有棵樹短少、單價誤載等情事，依司法院釋字第425號、第516號解釋意旨，被上訴人應為合理且相當之補償云云。
三、被上訴人則以：因系爭農作物栽植情形特殊，被上訴人依內政部查估基準第10點規定委託高源事務所辦理專案查估，上訴人拒絕查估並質疑估價師專業能力，經該事務所終止委託，嗣由被上訴人會同斯時上訴人之代理人李淑美於99年12月7日於現場逐一清點項目及數量，並將會勘紀錄及地上物補償費明細表函送上訴人。上訴人全盤否定當初經其同意，並現場逐一清點查估之所有內容，要求被上訴人再委託專業機構查估，或依當地情形核實查估，於法無據。又被上訴人將本件徵收補償費提地評會100年度第4次會議討論，經被上訴人所屬農業處蒐集內政部、花蓮縣、彰化縣、雲林縣及桃園縣等所訂定之農作改良物徵收補償費查估基準，其中整型樹之層型榕樹均以離地1公尺幹莖（公分）為基準，第1次複估之查估明細表內庭院樹、盆景樹及造型樹，因宜縣查估基準未訂定，均依內政部基準查估。上訴人原有之系爭農作物在內政部、宜縣查估基準皆未有規定下，被上訴人自得比照與內政部或其他各縣市政府所訂定之內容相同或相近，作為農作物徵收補償作業之依據，被上訴人所為之勘估補償有其合理性與公平性。又被上訴人於100年4月6日辦理第2次複估，針對查估明細表內各樹種之庭院樹、盆景樹及造型樹測量其離地1公尺幹莖（未滿1公尺者測量其基徑），並依照整型樹之層型榕樹的級距按價補償，複估後補償金額共1,377,886元，與第1次查估（即徵收公告之數額1,362,476元）相比多15,410元，與第1次複估（共1,353,929元）相比多23,957元，經地評會決議照案通過。另上訴人提出之植物單價參考價格，皆出於網路拍賣網站，與實際園藝市場之交易價格有落差，上訴人雖依作物尺寸，調整單價，惟調整單價依據標準為何，容有疑義。再者，上訴人主張數量短少部分，被上訴人已更正為原查估數量及補足差額，以解本紛爭等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人不服本件被上訴人第1次查估（即徵收公告補償數額）1,362,476元及第1次複估補償金額1,353,929元中地上農作物種類、尺寸或面積、比照類科、數量及單價之計算結果，經地評會100年3月18日100年第2次會議決議請被上訴人所屬農業處查明內政部及其他縣市是否均以離地1公尺幹莖（公分）認定層型榕樹，據以佐證宜蘭縣層型榕數高度係指幹莖，並依上開查明結果重新換算層型榕樹之補償費（按離地1公尺之幹莖〈公分〉計算）。是被上訴人依內政部查估基準及花蓮縣、彰化縣、雲林縣、桃園縣訂定之查估基準，整型樹之榕樹均以離地1公尺幹莖（公分）為基準；至於第1次複估明細內庭院樹、盆景樹及造型樹（喬木或觀賞花木等如修剪培養基部供盆景造型使用者，而第1次查估皆以層型歸類）則因宜縣查估基準未訂定，而依據內政部查估基準查估；另被上訴人所屬農業處於100年4月6日辦理複估（第2次複估），針對宜縣查估基準明細表內各樹種之庭院樹、盆景樹及造型樹測量其離地1公尺之幹莖（公分，未滿1公尺者測量其基徑），並依照整型樹之層型榕樹的級距按價補償，複估後補償1,377,886元，經被上訴人於100年6月3日提請地評會100年度第4次會議決議依被上訴人所屬農業處重新計算結果照案通過，被上訴人據以作成原處分，於法尚無違誤。㈡內政部查估基準附表叁（觀賞花木部分）附註7、宜縣查估基準附表肆（觀賞花木部分）附註第7項均規定表內未列之觀賞花木，得比照表內相同類科之觀賞花木勘估補償，關於此部分，上訴人並未釋明本件農作物有何內政部查估基準第10點所稱「認定之困難」，或宜縣查估基準附表肆（觀賞花木部分）附註第7項後段所稱「不宜比照」之情形，則被上訴人將上訴人種植表內未列之觀賞花木，比照內政部查估基準、宜縣查估基準表內相同類科之觀賞花木勘估補償，難認有何違誤。次以被上訴人雖曾於99年11月30日委託高源事務所進行查估，惟此應係預慮本件可能會有認定困難、不宜比照之情形所為，然上訴人在確認系爭土地範圍後，不願配合清點其複查檢附之「重新查估資料」，復質疑高源事務所之專業能力，拒絕該事務所辦理複估作業，致高源事務所終止委託，則被上訴人欲進行專案查估而未果，復依徵收補償應儘速處理之原則，參酌本件並無「認定困難」或「不宜比照」之情形，且在相關查估基準並無「應」行專案查估之規定下，依內政部查估基準、宜縣查估基準比照表內相同類科之觀賞花木勘估補償，洵屬合法有據，上訴人自不能以本件未進行專案查估，進而否定系爭徵收補償之合理性。㈢綜合內政部查估基準第10點前、後段、附表叁（觀賞花木部分）附註7及宜縣查估基準肆（觀賞花木部分）附註第7項之規定，本件縱有上訴人所稱特殊栽植之情形，惟其並無釋明農作物有何「認定困難」及「不宜比照」之情形，是被上訴人適用「表內未列之觀賞花木，得比照表內相同類科之觀賞花木勘估補償」規定進行比照，此亦係符合內政部查估基準第10點前段「依當地之情形核實查估，辦理補償」之要件，且上開規定並未明文應依市價補償，上訴人主張此項規定即係依市價進行補償等情，尚乏依據。上訴人另就原審判決附表編號1、11、12、1
6、18、20、21、23、24、31、33、34、62、63、69、70、7
6、106、107、123、130、140、141、151至153、170至171、173、182至184、193、195、221至225、234、243、246、
247、252、257至260、284、285、290、295至298、300至30
2、307、320至322、331至333、336至339、360至362、375、387、388所示農作物部分，以類科不同、品種不同、類別不同、價格相差甚大等為由，主張應依附表「上訴人所提合理單價」欄位所示價格為補償；惟上訴人除應就上開農作物被上訴人有何未依宜縣查估基準附表比照之情形為釋明外，更應就上開農作物應依宜縣查估基準所示何作物進行比對為具體說明，其逕主張應以各該農作物網路單價為徵收補償之標準等情，自與相關規定未合。至於上訴人就原審判決附表
13、36、37、48、52、53、61、68、81、82、84、85、91至
93、95、96、98、100至103、115至117、120、125至128、1
50、158、167、186、192、194、197、201、202、214、217、218、239、244、268、269、281、282、306、309、310、
315、319、323、324、329、330、340至344、350、356、35
7、367至370、376至379所示農作物部分，則以該等農作物係造型樹、盆景樹、庭院樹有其特殊性為理由，主張應依附表「上訴人所提合理單價」欄位所示價格為補償；惟此部分之農作物均為宜縣查估基準肆（觀賞花木部分）附註第7項規定，且無論內政部查估基準及宜縣查估基準，均未就造型樹、盆景樹、庭院樹有其特殊性進而為不同單價之規定，則被上訴人依宜縣查估基準規定之單價計算補償價額，洵屬有據，上訴人此部分之主張亦乏依據。另上訴人就如原審判決附表編號65、67、149、172、177、181、185、253、266、
271、272、298、394至397所示農作物部分，係以單價誤載、棵數短載為由，主張被上訴人應予補正；經被上訴人查核後，已更正載明如附表「被告原核定單價」欄位所示價格，是訴願決定及原處分就此部分當有違誤，被上訴人自應依上開更正後之價格，作成再予補償上訴人20,573元之處分；另上訴人逾上開部分之請求（如附表編號253、298所示農作物，上訴人主張應予補償之價額超出宜縣查估基準規定部分）則與規定相違，自無可採。㈣地評會之評議過程除有違法或不當之情事外，地評會所作成之評定，法院皆應尊重。地評會就本件系爭農作物補償價款之評定皆係依法定程序，除如原審判決附表編號65、67、149、172、177、181、185、253、266、271、272、298、394至397所示農作物因單價誤載、棵數短載，以致徵收補償價額有所短少，應予補正外，其餘農作物並無違法之處。上訴人既未能舉證證明地評會有何違反法定秩序、基於錯誤之事實、未能一般有效之價值判斷原則或夾雜與事件無關之考慮因素等情形，僅以系爭農作物未獲得較高之補償指摘被上訴人就補償價格之評估不合法等情，自無足採等由，為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決。
五、上訴意旨復執前詞，並謂：被上訴人100年8月4日之訴願答辯書，自陳本案栽植情形特殊，故委託辦理專案查估；另參地評會100年度第2次會議紀錄，被上訴人原認為上訴人種植以園藝造景作物為主，與宜縣查估基準相差懸殊，方依內政部查估基準第10點委託專業機構查估，綜上可知，上訴人之園藝植栽實不宜比照宜縣查估基準，原審判決逕為否認本案有「不宜比照」之情形，有違內政部查估基準第10點及宜縣查估基準附表肆（觀賞花木部分）附註第7項後段之規定。又被上訴人委託高源事務所辦理本件專案查估，上訴人質疑陳碧源估價師之專業性，當時雙方發生激烈爭執，陳碧源身為地評會委員，實難期望其對於上訴人之主張會公平審視，依地價及標準地價評議委員會組織規程第8點之規定，就本件徵收補償案之評議，陳碧源應自行迴避，然其仍參與地評會100年度第2次及第4次會議，其合法性及正當性顯有疑問。再者，被上訴人查估系爭農作物之價額，諸多與實際價值相去甚遠，以羅漢松盆景樹為例，市價25,000元，被上訴人查估之單價僅為550元，相差45倍；進言之，榕樹係屬低價值植栽，羅漢松、針柏、雀舌黃揚、黑松等均為高價值植栽，就羅漢松而言，幹莖15公分以上未滿20公分，未整型者，單價5,500元，其有整型者，因宜縣查估基準無整型的羅漢松乙項，被上訴人參照整型的層型榕樹為補償，故單價為3,850元，換言之，整型羅漢松反而比一般未整型羅漢松便宜1,650元，其荒謬之處，不言可喻，然地評會竟予以認可，顯然違反地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第6條第1項之規定，縱無違法亦屬實質不當。是無論就程序面或實體面，地評會100年度第4次會議均有其違法及不當之處，原審判決僅以本案經地評會決議認可，任由其侵害人民權益，顯有違誤。又退萬步言，縱依宜縣查估基準附表肆（觀賞花木部分）附註第7項前段之規定，亦需比照表內「相同類科」之觀賞花木勘估補償，惟就原審判決附表編號1、11、12、16、18、20、21、23、24、31、33、34、62、63、69、70、76、106、107、123、130、140、141、151至153、170至171、173、182至184、193、195、221至225、234、243、246、247、252、257至260、284、285、290、295至298、300至302、307、320至322、331至333、336至339、360至36
2、375、387、388所示農作物部分，上訴人已具體指出被上訴人比照者，均非表內「相同類科」之觀賞花木，包括：將灌木類之紫檀比照喬木類之菩提樹、灌木類之珊瑚油桐比照草花類之萬年青、灌木類之七弦竹比照草花類之萬年青、灌木類之李氏櫻桃比照喬木類之桃花、灌木類之狀元紅比照草花類之萬年青、灌木類之南天竹比照草花類之萬年青，應屬明顯錯誤。上訴人既已主張系爭農作物不宜比照宜縣查估基準附表，原審判決竟又認為上訴人須指出應比照附表內何種作物為正確，豈非要上訴人為前後矛盾之主張，況原審法院在審理過程中並未闡明上訴人須提出如此主張。縱使上訴人未主張應如何更正錯誤之比照項目，原審法院亦應如同其他單價誤載或誤算之情形，責成被上訴人更正其錯誤比照之項目，然原審判決仍令錯誤比照之情形存在，顯違反宜縣查估基準附表肆（觀賞花木部分）附註第7項前段之規定，由此亦可知，地評會並未就本件查估內容為實質審核，其判斷乃基於錯誤事實，不足採納云云。
六、本院按：㈠行為時土地徵收條例第31條第3項規定：「……農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」內政部依上揭規定訂定內政部查估基準，依該基準第7點、第10點、第11點及附表叁（觀賞花木部分）附註7分別規定：「農作改良物之數量，除本基準另有規定外，以實地查估為準。但單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償。……」「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其有認定之困難或產生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請地價及標準地價評議委員會評定之。委託之查估費用由需用土地人負擔。」「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。」「表內未列之觀賞花木，得比照表內相同類科之觀賞花木勘估補償。」另宜縣查估基準係基於宜蘭地區特殊環境，因地制宜所訂定，無違土地徵收條例及內政部查估基準之相關規定，自得援用。㈡依行為時之地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。㈢經查，原審法院業就原判決附表編號1、11、12、16、18、20、21、23、24、31、33、34、62、63、69、70、76、106、107、123、130、140、141、151至153、170至171、173、182至184、193、195、221至225、
234、243、246、247、252、257至260、284、285、290、295至298、300至302、307、320至322、331至333、336至339、360至362、375、387、388所示農作物部分，被上訴人依宜縣查估基準附表肆（觀賞花木部分）附註第7項規定：「表內未列之觀賞花，得比照表內相同類科之觀賞花木勘估補償；惟遇有栽植情形或類別特殊之花木（藥材）不宜比照者，得專案查估予以增減並簽請縣長核定後辦理補償。」之規定，以生長型態比照適宜種類之觀賞花木勘估補償；另就原判決附表13、36、37、48、52、53、61、68、81、82、84、
85、91至93、95、96、98、100至103、115至117、120、125至128、150、158、167、186、192、194、197、201、202、
214、217、218、239、244、268、269、281、282、306、30
9、310、315、319、323、324、329、330、340至344、350、356、357、367至370、376至379所示農作物部分，雖為造型樹或盆景樹或庭院樹，然無論內政部查估基準及宜縣查估基準，均未就造型樹、盆景樹、庭院樹有其特殊性進而為不同單價之規定，被上訴人遂依宜縣查估基準規定之單價計算補償價額。至於上揭各種造型樹、盆景樹、庭院樹，測量其離地1公尺之幹莖（未滿1公尺者，測量其基徑），並依照整型樹之層型榕樹之級距按價補償，而認被上訴人所為之勘估補償於法洵屬有據等情，業於判決理由內敘述甚詳。上訴人主張被上訴人計算羅漢松之補償價額，幹莖15公分以上未滿20公分，未整型者，單價5,500元；整型者，參照整型之層型榕樹為補償，單價為3,850元，則整型羅漢松反較未整型羅漢松便宜1,650元，其荒謬不言可喻，縱無違法亦屬不當云云。惟查，依宜縣查估基準附表肆（喬木類部分）所載關於羅漢松之估價，胸莖15公分以上未滿20公分，單價5,500元，而同查估基準附表肆（整型樹部分）所載關於層型榕樹之高度15公分以上未滿20公分，單價3,850元。足見前者之估價以樹之胸莖為準，後者則以樹之高度為據，基準既有不同，自難據以比較，從而，上訴人上揭主張即非可採。此外，上訴人又未能舉證證明被上訴人之地評會針對此部分之複估有何有無夾雜與事件無關之考慮因素等，依上揭說明，原審法院尊重其判斷尚無不合。至於上訴人其餘主張，均經其於原審主張而為原審法院所不採，上訴人就原審詳述不採之事由再為爭執，仍不足採。㈣綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
書記官 葛 雅 慎