最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第219號上 訴 人 鄭耀南訴訟代理人 沈政雄 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 藍弘仁 律師
施旻孝 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 李鴻源上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國101年11月22日臺北高等行政法院101年度訴字第779號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程，需用臺北市○○區○○段○○段351-4、352、356-1地號3筆土地（交通用地），以及同段199-6、351-3、356地號3筆土地（毗鄰地，住宅區）等6筆土地（下稱系爭6筆土地），面積0.0328公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人內政部以民國92年5月2日台內地字第0920060925號函（下稱內政部95年5月2日函）核准徵收，交由被上訴人臺北市政府以92年6月3日府地四字第09202091000號公告（下稱系爭公告），並以同日府地四字第09202091002號函知上訴人系爭公告及相關領取補償費等事項，被上訴人臺北市政府再以92年7月7日府地四字第09215678500號函通知上訴人於92年7月11日領取補償費，惟上訴人對於補償金額不服拒絕受領，被上訴人臺北市政府乃以92年保管字第0426號存入保管專戶，復經上訴人委託高培豐於96年3月5日領訖。嗣上訴人以本件徵收土地核准案已因被上訴人臺北市政府逾法定期限未發給部分補償費新臺幣（下同）26,956,624元，而失其效力為由，向被上訴人臺北市政府申請確認徵收失效，經交由被上訴人內政部土地徵收審議委員會第3次會議決議認該徵收土地案並無失效之情形，乃由被上訴人內政部以101年4月13日台內地字第1010162207號函復被上訴人臺北市政府，並經被上訴人臺北市政府以101年4月19日府地用字第10112041800號函復上訴人，上訴人不服，提起確認訴訟，㈠先位聲明：確認內政部92年5月2日函對於上訴人所有系爭6筆土地之核准徵收行政處分所形成之徵收法律關係，自92年7月18日起因徵收處分失效而不存在。㈡備位聲明：確認被上訴人臺北市政府以系爭公告核定上訴人徵收補償費41,876,389元中，臺北市政府與上訴人間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。被上訴人臺北市政府應給付上訴人26,956,624元及自92年8月25日起至清償日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。經原審法院判決駁回，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人備位聲明前段係確認系爭公告土地徵收核定上訴人徵收補償費41,876,389元中，被上訴人臺北市政府與上訴人間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在，有確認利益。上訴人之先位聲明確認徵收法律關係不存在，被上訴人為內政部，則上訴人與被上訴人臺北市政府間抵銷之法律關係存否，固然為其前提，但仍無從於先位聲明關於被上訴人內政部部分，僅作為攻擊防禦方法而令法院於理由中認定，是有獨立就該前提之法律關係存否，提起確認訴訟之必要。另備位聲明後段部分，係以如徵收未失效，則請求被上訴人臺北市政府應給付未給付之徵收補償費，此前提仍以被上訴人臺北市政府主張抵銷之法律關係存否為據，故併為請求確認。㈡80年6月10日351-4、352、356-1地號土地（交通用地）聯合開發契約及80年12月30日199-6、351-3、356地號土地（毗鄰地）聯合開發契約（下合稱系爭聯合開發契約）第12條第3項後段規定無效，被上訴人臺北市政府與上訴人間扣抵（即抵銷）補償費26,956,624元之法律關係不存在：系爭聯合開發契約第12條第3項規定，徵收土地之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7月1日）政府舉辦公共工程徵收補償標準計算之土地補償費時，其超出部分應返還被上訴人臺北市政府，並於發放補償費時扣抵。該約定上訴人返還補償費之給付義務，依行政程序法第137條第3項規定，未載明給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，已非適法。且大眾捷運系統已興建營運，並報請核准徵收系爭6筆土地，上訴人之返還補償費給付義務，僅被上訴人臺北市政府圖以增加市庫收入，與大眾捷運系統工程之職務執行，並無關聯。又系爭土地於92年間核准徵收，因上開約款而使上訴人實際領取金額相當於78年間捷運工程用地之補償標準，被上訴人臺北市政府以距徵收時12年前之土地價值，即可取得土地所有權，期間所生土地漲價之利益，全歸由被上訴人臺北市政府享有，上訴人卻於解約後非僅土地被徵收，且負有返還補償費給付義務，顯不相當。況毗鄰地部分，即同段199-6、351-3、356地號等3筆土地，於80年12月30日另行簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約，既非屬捷運工程用地，亦未報請徵收，卻同樣就其超出78年間捷運工程用地之補償標準部分，課予上訴人返還補償費義務，顯非公平合理。是相較於原78年徵收土地所有權人，系爭聯合開發契約第12條第3項規定對上訴人顯非公平，依行政程序法第137條第1項、第3項規定，應屬無效。㈢系爭聯合開發契約為定型化之行政契約，該契約第12條第3項後段規定，只課私有土地所有權人即上訴人一方以違約義務，並未課公有土地所有權人之被上訴人臺北市政府以相同義務，顯失公平。且縱上訴人有系爭聯合開發契約第12條第3項之違約情事，未於期限內塗銷假扣押登記，但對於聯合開發契約之後續進程及執行，並無影響，因被上訴人臺北市政府於解約後，仍可藉徵收之手段取得土地所有權。即認上訴人未塗銷假扣押登記之違約事由有可歸責，但扣抵徵收補償費26,956,624元，亦顯然過重而不合常理。是以，依行政程序法第141條第1項、第149條規定準用民法第247條之1規定，系爭聯合開發契約第12條第3項約定應屬無效。㈣被上訴人臺北市政府計有26,956,624元補償費未繳存土地徵收補償費保管專戶，依行為時土地徵收條例（下稱土地徵收條例）第26條第3項規定，屬未補償完竣，即應認為本件徵收處分失效。㈤依被上訴人內政部82年11月19日台（82）內地字第8214108號函釋（下稱內政部82年11月19日函釋）意旨，課予土地所有權人應將因跨越年度所增加之土地補償費返還，即屬增加法律所無之義務，依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效而不應適用，又89年2月2日公布之土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第20條第3項但書為列舉之規定，並無得由該管市縣政府逕行扣抵補償費之明文，則被上訴人臺北市政府逕予扣抵補償費，並無所據。㈥被上訴人臺北市政府主張扣抵26,956,624元之債權，既因系爭聯合開發契約第12條第3項後段規定無效而不存在，上訴人自得請求判命被上訴人應給付上訴人未受領之補償費26,956,624元，並依臺灣銀行存款牌告利率計算給付利息。㈦土地徵收條例第26條第1項15年請求領取補償費之規定，為行政程序法第131條規定有關公法上請求權時效之特別規定，是自不因被上訴人臺北市政府未將本件扣抵之補償費繳存保管專戶，反認為僅有5年請求權時效，上訴人備位聲明之給付請求權時效為15年無誤云云。
三、被上訴人內政部則以：上訴人認內政部92年5月2日函核准之徵收處分應為失效，前經被上訴人內政部土地徵收審議小組第3次會議決議「應無徵收失效」，其理由略以：本案既經被上訴人臺北市政府已依規定踐行公告及通知領款程序，並依土地徵收條例第30條規定，按照徵收當期（92年1月1日）之公告土地現值計算並加計2成加成補償費計算徵收補償費，同時於公告期滿15日內辦理發價（92年7月11日）及後續存入保管專戶程序，並經上訴人領訖補償費在案，因此，應無行為時土地徵收條例第20條第3項所定徵收失效之情事。
本案徵收補償費依系爭聯合開發契約規定於後續行使扣抵權乙事，應屬徵收完成生效後之另案，與本案上訴人主張徵收失效無涉。又上訴人主張內政部82年11月19日函釋及系爭聯合開發契約內容違反行政程序法第158條第1項第2款及第137條第1項、第142條第1項第4款規定乙事：按內政部82年11月19日函釋係就土地徵收法律關係所生「土地徵收補償費給付請求權」與行政契約所生「補償費返還請求權」得否適用民法有關抵銷之規定所為之解釋，性質上並非法規命令，自無行政程序法第158條第1項第2款法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者無效之適用。另本案土地聯合開發契約書係屬上訴人與被上訴人臺北市政府締結之行政契約，其內容是否有違反行政程序法規定，亦與本案徵收有無失效無涉，而應由雙方另循其他法令途徑解決等語，資為抗辯。
四、被上訴人臺北市政府則以：㈠上訴人備位聲明前段「確認被上訴人臺北市政府以系爭公告土地徵收核定上訴人徵收補償費41,876,389元中，被上訴人臺北市政府與上訴人間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。」部分，法院自會於先位聲明之判決理由中認定，無獨立為此項確認聲明之必要，無即受確認判決之法律上利益，且已為其備位聲明後段一般給付訴訟所包含，有違行政訴訟法第6條第3項確認訴訟之補充性原則，依法應予駁回。㈡行政程序法第137條第1項及第3項乃針對行政機關與人民締結互負給付義務之「雙務契約」所為規定，系爭約款之補償費返還請求權並非行政程序法第137條所指「給付」，僅屬違反契約之效力規定，不應單獨割裂適用之，上訴人主張系爭聯合開發契約第12條第3項後段約定違反上開規定，顯屬誤解。又本件扣抵之金額分別保留於捷運第二期特別預算準備金及土地聯合開發基金內，後續仍將作為進行捷運相關設施及聯合開發用途使用，是系爭補償費返還請求權與本件聯合開發契約及大眾捷運系統建設均有關聯。且為使遭解除契約之地主與當初未簽訂聯合開發契約而遭徵收土地所有權人為相同之處理，不致造成違反契約者，反較78年被徵收土地者領取較多之地價補償價款，故另約定被上訴人之補償費返還請求權，系爭聯合開發契約第12條第3項後段與本件聯合開發案自有合理正當之關連。況被上訴人就系爭6筆土地係按照92年1月1日當期之公告土地現值計算並加計2成補償費，並無以低價徵收補償之情形，上訴人所以無法全額取得補償費，乃因可歸責於上訴人之事由，上訴人無視其自身違約之事實而任意指摘，已屬乏據。另按本院99年度判字第1259號判決意旨，可知一併徵收同段199-6、351-3及356地號等3筆毗鄰地仍為興辦捷運系統所必要，上訴人主張該等土地與捷運系統工程用地無合理關聯，已無依據。是上訴人主張系爭聯合開發契約第12條第3項後段約定無效，實無理由。㈢行政契約無效之情形，並未全盤接收民法有關無效之規定，而應依其性質加以限縮，民法第247條之1所規範之定型化契約乃係現代經濟活動之產物，多存在於工商企業者與消費大眾間，與行政契約乃行政行為，具有公定力及公益性之本質不盡相符，故應非行政程序法第141條第1項準用之範圍，故上訴人主張系爭聯合開發契約違反民法第247條之1規定，實屬無據。另定型化契約之條款，因違反誠信原則，顯失公平而無效者，應以契約當事人之一方訂約時，處於無從選擇締約對象或無拒絕締約餘地之情況，而簽訂顯然不利於己之約定者，始足當之（最高法院100年度台上字第1635號民事判決要旨參照）。本件上訴人如不參與聯合開發，仍可選擇接受徵收，並無處於無從拒絕締約之情況，自無準用民法規定而被評價為無效之可能。㈣被上訴人臺北市政府以92年7月7日府地四字第09215678500號函通知上訴人於同年月11日領取補償費，則依行政程序法第131條及本院99年度判字第1325號判決意旨，上訴人可請求之時為92年7月11日，距上訴人起訴請求之日（101年5月23日）已超過5年，縱認上訴人尚具公法上請求權，亦因時效完成而當然消滅。㈤上訴人已將土地徵收補償核定款項14,788,584元全額領訖，並無土地徵收條例第26條第1項規定之情事。且該條所定之15年，其規範者乃在於被徵收土地所有人因受領遲延、拒絕受領或不能受領補償費，直轄市或縣市主管機關代為保管之時間，與本件上訴人主張請求給付徵收補償費之公法上請求權消滅時效，要屬二事等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人先位聲明所請求確認者為內政部92年5月2日函對於上訴人所有系爭6筆土地核准徵收之行政處分所形成之徵收法律關係，自92年7月18日起因徵收處分失效而不存在，其訴訟主體為被上訴人內政部，與其備位聲明前段所請求確認者被上訴人臺北市政府系爭公告土地徵收核定上訴人徵收補償費41,876,389元中，被上訴人臺北市政府與上訴人間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在，其訴訟主體為被上訴人臺北市政府，兩者之訴訟主體既有所不同，雖兩者具有密切關係，仍難謂上訴人備位聲明前段無確認利益。惟本件上訴人既已於其備位聲明後段請求「被上訴人臺北市政府應給付上訴人26,956,624元及自92年8月25日起至清償日止按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。」該項請求係屬一般給付訴訟，性質上即已涵括其備位聲明前段是否有理由之判斷，本於行政訴訟法第6條第3項規定確認訴訟之補充性原則，上訴人自不得再行提起該項確認訴訟，故上訴人備位聲明前段之請求，其起訴不合法，原應以裁定駁回之，以較裁定程序為慎重之判決程序予以駁回之。㈡本件系爭2件聯合開發契約係分別訂立於80年6月10日及同年12月30日，斯時行政程序法尚未訂頒施行，然非不得以行政程序法之有關規定視為法理加以適用，但並非不分時空背景及法制條件鉅細靡遺加以適用，且觀行政程序法第141條第2項規定，行政契約僅於違反行政程序法第135條但書及第138條規定時，其法律效果始為無效，是即或如上訴人所主張，系爭聯合開發契約第12條第3項約款有違反行政程序法第137條第1項第1款、第2款及同條第3項之情事，該約款規定亦不因而無效。又系爭聯合開發契約第12條第3項係約定乙方即上訴人等所提供之土地於完成該契約第8條第3項所有權移轉登記前如有發生任何預告登記（第8條第1項之預告登記除外）、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等情事，應於10日內通知被上訴人臺北市政府，如未於發生後10日內通知被上訴人臺北市政府，或未能於被上訴人臺北市政府所訂期限內塗銷登記時，被上訴人臺北市政府即得徵收上訴人等提供土地之全部或一部，並解除該契約。其徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7月1日）政府舉辦公共工程徵收補償標準之土地補償費時，其超出部分應返還被上訴人臺北市政府，並由該管市縣地政機關於發放補償金時代為扣抵，上訴人等不得異議或主張任何權利，顯係就上訴人有該條項所訂之違約情事時，徵收補償費應如何予以調整之事項有所約定，並非約定兩造間互負給付之義務，即非行政程序法第137條所規範之情形，自無該條相關規定之適用。又本件補償費扣抵金額26,956,624元，既經被上訴人臺北市政府分別保留於捷運第二期特別預算準備金及土地聯合開發基金內，將作為後續進行捷運相關設施及聯合開發用途使用，自與系爭聯合開發契約及大眾捷運系統建設之施行有所關聯。再參照司法院釋字第348號解釋文及其解釋理由書，是知行政契約之約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束。本件被上訴人臺北市政府之所以取得可自上訴人所得領取之補償費中扣抵26,956,624元之權利，乃係本於系爭聯合開發契約第12條第3項之行政契約之約定而來，自屬合法有據，上訴人主張上開約定無效云云，洵無可採。又不論毗鄰地即同段199-6、351-3、356地號等3筆土地是否為大眾捷運系統工程用地，曾否報請徵收，被上訴人臺北市政府依照兩造所簽訂之系爭聯合開發契約第12條第3項約定為解約，並徵收扣抵超出之補償費，自屬合法有據。復參諸本院99年度判字第1259號判決意旨，亦肯認上開毗鄰地有一併徵收之必要，亦徵上訴人辯稱本件毗鄰土地部分，被上訴人臺北市政府為相同處理，不符公平合理原則云云，洵無可取。㈢行政契約無效之情形，並未全盤接收民法有關無效之規定，而應依其性質加以限縮，而民法第247條之1所規範之定型化契約乃係現代經濟活動之產物，多存在於工商企業者與消費大眾間，與行政契約乃行政行為，具有公定力及公益性之本質不盡相符，故應非行政程序法第141條第1項準用之範圍。且系爭聯合開發契約第12條第3項之所以僅對上訴人為片面約定，係因被上訴人臺北市政府係以主管機關之身分與上訴人簽訂系爭聯合開發契約，而非以公地主之身分與上訴人等簽訂系爭契約，另觀之該約定，其得以經由徵收取得系爭土地所有權，並依法發放徵收補償費者，僅有具公權力行使權限之政府機關，上訴人依法無上揭權限，自無法於契約條款中對被上訴人臺北市政府為相同約定，此為依契約之性質所致，顯非被上訴人臺北市政府故於契約中對上訴人為不利約定。又被上訴人臺北市政府之所以於系爭聯合開發契約第12條第3項為該約定，係著眼為使捷運建設及聯合開發順利進行不致延宕，並確保其他參與開發地主與投資人之權益，遂於系爭聯合開發契約第12條第3項後段定明相關地主應於發生前開事由後10日內通知被上訴人，並應於被上訴人所訂期限內塗銷登記，若無法塗銷，其得徵收土地並解除契約。且為維護公平，使經解除契約之土地地主與當初未簽訂聯合開發契約而經徵收之土地所有權人權益相同，不致造成簽訂聯合開發契約嗣又違約者，反較78年經徵收者領取較多之地價補償價款，始另約定超出部分之補償費得請求返還，其目的具公益性，且符合比例原則及公平合理之法律意旨。即或被上訴人臺北市政府於上訴人有違約情形時，可以解除契約並辦理徵收以取得土地，但仍需依土地徵收條例規定之相關程序辦理，頗費時日，上訴人稱對於後續聯合開發契約之進程及執行並無影響云云，顯非可採。再者，本件上訴人於與被上訴人臺北市政府簽訂系爭2件聯合開發契約時，契約條文僅有15條，且契約文字並無過小難於辨識等一般民法第247條之1條文所欲規範之情形，顯無不知契約條款之情事，又上訴人如不同意契約條款之內容，即或不能透過磋商改變，亦得拒絕簽訂，而選擇土地徵收方式，是參照最高法院96年度台上字第168號及100年度台上字第1635號判決意旨，系爭聯合開發契約第12條第3項約定自無違反民法第247條之1之情事可言。又上訴人之所以遭被上訴人臺北市政府扣抵徵收補償費26,956,624元，係因上訴人違約所致，具有可歸責性，如前所述系爭聯合開發契約第12條第3項約定意旨，並非課上訴人以違約之違約金，自不生所約定之違約金是否過高之問題，上訴人以此質疑系爭聯合開發契約第12條第3項約定，依行政程序法第141條第1項、第149條規定準用民法第247條之1規定，應為無效云云，委無足取。㈣內政部82年11月19日函釋係就土地徵收法律關係所生土地徵收補償費給付請求權與行政契約所生補償費返還請求權得否適用民法有關抵銷之規定所為之法規釋示之行政規則，其性質並非法規命令，自無行政程序法第158條第1項第2款所定法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者無效之情事，上訴人辯稱該函釋應屬無效而不應適用云云，顯有誤解。又被上訴人臺北市政府本即得依系爭聯合開發契約限制上訴人權利之行使，自與行為時土地徵收條例第20條第3項但書是否有該管市縣政府得逕行扣抵補償費之明文無關，上訴人陳稱法無得逕行扣抵補償費之明文，被上訴人臺北市政府逕予扣抵補償費，並無所據，洵非可採。㈤被上訴人臺北市政府依系爭聯合開發契約第12條第3項約定，於上訴人有違約情事時，既已依法行使扣抵26,956,624元徵收補償費之權限，自無庸再將經其扣抵之款項繳存保管專戶保管，上訴人主張被上訴人臺北市政府未將26,956,624元補償款繳存專戶保管，即與行為時土地徵收條例第20條第3項規定有違，徵收處分應即失效云云，自無可採等由，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨復執前詞，並謂：㈠依行政程序法第142條第4款之規定，行政契約之締結，其屬雙務契約而未符合同法第137條之規定者，即屬無效，非僅違反行政程序法第135條但書及第138條規定之情形。原審判決逕謂行政契約僅於違反行政程序法第135條但書及第138條規定時，其法律效果始為無效，顯有不適用法規之違背法令。系爭聯合開發契約，由上訴人提供土地，被上訴人辦理評選聯合開發基地、徵求聯合開發投資人、興建聯合開發大樓等，開發完成後雙方各取得一定比例之土地及建物之產權，具有雙務契約之性質，自應依行政程序法第137條規定之法理加以檢視。原審判決認系爭聯合開發契約第12條第3項約款，非行政程序法第137條所規範之情形云云，實未自系爭聯合開發契約之整體加以判斷，自有不適用行政程序法第137條之違背法令。本件倘非上訴人與被上訴人臺北市政府間有互負給付義務之約定，何來被上訴人臺北市政府「發放補償金時代為扣抵應返還之補償費」可言，然原審判決認為系爭聯合開發契約第12條第3項約款並非約定兩造間互負給付義務，即有違誤。原審判決關於系爭聯合開發契約第12條第3項約定之內容，僅就行政程序法第137條第1項第1款、第2款有所論斷，而就有無不符合同條第1項第3款之情形以及與此有關之上訴人主張，均未敘明不可採之理由，即謂該約款並非無效，自有判決理由不備之情形。㈡依學者見解，行政機關以行政契約方式約定干預或限制人民自由權利之事項，並非無需法律之依據，行政契約之內容亦非無法律保留原則之適用；且上訴人應將依法核定所應領取土地徵收補償費之部分予以返還，即屬限制或干預地主之財產權，於大眾捷運法或大眾捷運土地聯合開發辦法，甚或土地徵收條例，均無依據，原審判決認為行政契約之約定得作為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束，以該約定係上訴人自願而不構成侵害，而認與法律保留原則無違，顯屬適用法律保留原則不當之違背法令。再者，原審判決援引司法院釋字第348號解釋意旨，然觀諸該號解釋之解釋文及解釋理由，均未言及行政契約無法律保留原則之適用，更未創設自願不構成侵害之法理，原審判決援引該號解釋意旨，作為行政契約不受法律保留原則之拘束，自願不構成侵害法理之依據，已有不當。㈢所謂「公定力」，係指行政處分一經成立，即推定其為適法、有效而言，於行政契約並不存有「公定力」之本質；又行政契約縱具有「公益性」之本質，但非謂即得使人民負擔不合理之給付義務，此由行政程序法第137條規定之立法理由，及司法院釋字第348號解釋意旨，行政契約條款應「為達成行政目的所必要、未逾越合理之範圍」可知，此一精神與民法第247條之1規定相符，故是否準用民法第247條之1規定，與契約是否具有公益性，實無相干。原審判決以行政契約具有「公定力」及「公益性」之本質為由，認為民法第247條之1規定，不在行政契約之準用範圍，亦有不當。㈣依系爭聯合開發契約第12條第3項約定之結果，上訴人僅係返回至78年徵收當期地主所領取補償費之標準，無從如同78年當期土地被徵收之地主般，得受有14年間徵收補償費之利息收益或另購土地漲價之利益，並非公平合理，原審判決僅認該約定符合比例原則及公平合理之法律意旨，卻就上訴人未能就78年間土地被徵收之其他地主相同受有領取徵收補償費之期間利息或土地漲價利益，反受有更不利益，何以無違比例原則及公平合理之法律意旨，未敘明理由，自有判決理由不備之違背法令。且本件毗鄰地部分，既非於78年間屬於捷運工程用地，且締約時，亦非屬於應實施聯合開發計畫之範圍，並未辦理徵收，而於92年間始辦理徵收，系爭聯合開發契約第12條第3項約定以被上訴人臺北市政府仍可主張扣抵超過78年間徵收補償標準之部分，何以無違公平合理之意旨，原審判決未詳明理由，僅謂不論該土地是否為大眾捷運系統工程用地，曾否報請徵收，自屬合法有據，亦有判決理由不備之違法。㈤系爭聯合開發契約，係由被上訴人臺北市政府一方預定之契約，上訴人並無磋商改變之餘地。本件上訴人參與聯合開發而遭解約，竟獲致較78年間以土地徵收方式地主更為不利益之結果，此無非使上訴人必須忍受拒絕締結聯合開發契約所致土地所有權被剝奪之更大不利益，已與土地徵收應為最後手段原則之意旨相悖，且上訴人實質上已無拒絕締結聯合開發契約之餘地，原審判決逕認無民法第247條之1規定之情形，亦有適用法規不當之違背法令云云。
七、本院按：㈠被上訴人臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站需要，報經被上訴人內政部以79年5月9日台（79）內地字第801742號函核准徵收上訴人所有系爭交通用地3筆土地，嗣因上訴人選擇參加大眾捷運系統新店線萬隆站（交6、交7）聯合開發，於80年6月10日與被上訴人臺北市政府簽訂新店線萬隆站（交6、交7）開發契約書，臺北市政府乃報經內政部以83年1月27日台內地字第8301772號函同意撤銷徵收上開交通用地3筆。另上訴人於80年12月30日同意提供其所有系爭住宅區土地3筆土地參與聯合開發，並與臺北市政府簽訂開發契約在案。嗣因臺北市古亭地政事務所依臺灣臺北地方法院民事執行處90年6月22日北院文90民執全宙字第2030號函辦理上訴人系爭土地假扣押限制登記（債權人為泛亞銀行股份有限公司），臺北市政府依開發契約第12條第3項：「乙方（即上訴人）提供土地於完成第8條第3項所有權移轉登記前如有任何預告登記（第8條第1項之預告登記除外）、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後10日內通知甲方，或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方（即被上訴人臺北市政府）得徵收乙方提供土地之全部或一部，並解除本契約。其徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7月1日）政府舉辦公共工程徵收補償標準之土地補償費時，其超出部分應返還甲方，並由該管市縣地政機關於發放補償金時代為扣抵，乙方不得異議或主張任何權利」之約定，以90年7月27日府捷五字第9007149500號函限期上訴人於2個月內辦理塗銷該假扣押登記，其後並多次催辦上述事項，上訴人仍未於期限內完成塗銷假扣押登記，臺北市政府乃依開發契約第12條之約定，報經內政部以92年5月2日台內地字第0920060925號函核准徵收上訴人所有系爭土地，並經臺北市政府92年6月3日府地四字第09202091000號公告徵收，於92年8月25日將徵收補償費41,876,389元中，扣除26,956,624元後，餘額14,788,584元於92年8月25日存入「臺北市土地徵收補償費保管專戶」，且上訴人於96年3月5日領取上開款項等情，為兩造於原審所不爭之事實。㈡土地徵收條例第20條第1項及第3項前段規定：「（第1項）徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但有第22條第4項之情形者，不在此限。……（第3項）需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」同條例第26條第3項規定：
「……（第3項）未受領之徵收補償費，依第1項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。」本件上訴人主張被上訴人臺北市政府計有26,956,624元補償費未繳存「土地徵收補償費保管專戶」，依土地徵收條例第26條第3項規定，屬未補償完竣，即應認為本件徵收處分失效云云。然查，上訴人因違反其與被上訴人臺北市政府訂定之上揭開發契約第12條第3項之約定，被上訴人臺北市政府乃依開發契約上該約定，報經內政部核准徵收上訴人所有系爭土地，於92年8月25日將徵收補償費41,876,389元中，扣除26,956,624元後，餘額14,788,584元於92年8月25日存入「臺北市土地徵收補償費保管專戶」，足見被上訴人臺北市政府未將26,956,624元補償費繳存「土地徵收補償費保管專戶」，係依雙方之約定所為，核與土地徵收條例第20條第3項前段所定未於公告期滿15日內將徵收補償費發給完竣，徵收案從此失其效力之情形有別，上訴人上開主張，不足採信。㈢又查，上訴人於撤銷徵收之另案中（即原審法院97年度訴更一字第3號案件），已主張系爭3筆毗鄰地土地，並非為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站（交6、7）工程所必須之土地，即非奉准興辦事業函，即行政院75年4月4日台75交6753號函許可興辦事業之範圍，被上訴人內政部核准徵收，違反大眾捷運法第6條及土地徵收條例第3條規定云云。然原審法院於該案（即97年度訴更一字第3號判決）中業已認定「本件依都市計畫委員會決議係以聯合開發方式將「交6」、「交7」交通用地與住宅區毗鄰地一併興建，並採聯合開發大樓與捷運設施共構之型式規劃設計。而本件聯合開發係採聯合開發大樓與捷運設施共構之型式規劃設計，共同坐落在包括10筆交通用地與15筆毗鄰地等合計25筆土地上，仍屬廣義之交通事業。更言之，本件系爭6筆土地，其中前3筆屬交通用地，後3筆屬住宅區（毗鄰地），因都市計畫委員會決議以聯合開發方式將「交6」、「交7」交通用地與住宅區毗鄰地一併興建，且係採共構型式設計，整體開發，結構一體，必須使用全部之基地範圍，而無法分割，自有一併徵收之必要，故系爭土地自有依大眾捷運法第6、7條規定一併徵收之必要」等情，並經本院99年度判字第1259號判決確定在案。基於爭點效，上訴人自不得於本案再主張系爭3筆毗鄰地非屬聯合開發計畫之範圍。㈣系爭3筆毗鄰地固於92年始辦理徵收，原應依土地徵收條例第30條第1項之規定，以照徵收當期之公告土地現值補償其地價，然上訴人與被上訴人臺北市政府既於80年12月30日簽訂上該開發契約，同意提供其所有系爭3筆毗鄰地參與聯合開發，並於該開發契約第12條第3項約定，有該項約定前段之情形時，被上訴人臺北市政府得徵收上訴人提供之系爭3筆毗鄰地，徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7月1日）政府舉辦公共工程徵收補償標準之土地補償費時，其超出部分應返還被上訴人臺北市政府，並於發放補償費時代為扣抵。此係依該開發契約之約定，於有可歸責於上訴人之事由而解除契約時所生之約定效果，並非本於雙務契約所生之給付義務，核與行政程序法第137條第1項各款規定不合。而系爭開發契約之所以為如上之約定，實係為維護公平，使經解除契約之土地所有權人與當初未簽訂聯合開發契約而經徵收之土地所有權人權益相同，不致造成簽訂聯合開發契約嗣後違約者，反較78年經徵收者領取較多之地價補償費等情，業經原審法院論述甚詳，上訴人主張原審法院僅就系爭聯合開發契約有無行政程序法第137條第1項第1、2款為論述，並未就其主張有同法條第1項第3款為敘明云云，仍不足採。㈤上訴人另主張相較於原78年度徵收土地所有權人所獲取利益較少，據以主張系爭聯合開發契約第12條第3項後段規定無效云云。惟查，原審法院業於判決理由內詳述之所以造成此等結果，係肇因於上訴人選擇參與聯合開發，卻因可歸責於上訴人事由，致違反契約約定，上訴人自應承擔相關後果，並無任何不公平之處等情，經核並無違誤，上訴人主張原審法院未就此部分敘明理由，有判決理由不備之違誤云云，顯非有據。至於上訴人其餘主張，係就其於原審主張而為原審法院所詳述不採之事由再為爭執，經核亦無足採。㈥綜上所述，原審法院駁回上訴人之訴（含先位及備位之訴），洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
書記官 葛 雅 慎