最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第220號上 訴 人 黃順子訴訟代理人 吳純怡 律師被 上訴 人 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 簡松樹
參 加 人 林羅阿惠上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國102年1月3日臺北高等行政法院100年度訴字第1798號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地面積0.2623公頃（下稱系爭耕地，租約字號：五中字第000號），民國97年12月31日租約期滿，上訴人（即出租人）於98年2月16日以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕，訴外人林建宏（即原承租人）亦於98年1月5日申請續訂租約。案經被上訴人核定上訴人無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第1款、第2款情形，惟有第3款情形，依同條第4項規定，交付被上訴人耕地租佃委員會調處，嗣作成：「准由承租人繼續耕作，續訂租約6年，租期自民國98年1月1日起至民國103年12月31日止」之決議。上訴人因不服續訂租約之處分，循序提起訴願及行政訴訟，案經臺北高等行政法院99年度訴字第974號判決（下稱前案判決）訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應依該判決之法律見解另為處分。訴外人林建宏於原審法院上開判決前死亡，其配偶即參加人申請繼承該租約承租權，上訴人嗣提出聲明異議，經被上訴人耕地租佃委員會調解不成立，再由宜蘭縣政府耕地租佃委員會調處，作成「對造人（承租人）得依法提出租約變更之申請，惟僅得用以確認後續管轄公所另為適法行政處分通知之承租人，並視該行政處分之結果併案辦理租約續訂抑或租約終止之登記」之決議主文。爰此，被上訴人耕地租佃委員會重開調處並作成：「出租人收回自耕之申請駁回，准由承租人續訂租約6年，租期自民國98年1月1日起至民國103年12月31日止」之決議。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人就系爭耕地應作出准予上訴人收回之行政處分。經原審法院判決駁回，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依司法院釋字第580號解釋意旨，減租條例第19條對於出租人收回耕地之限制，既係對出租人財產權及締約自由之限制，自不得違反法律保留原則及比例原則。本件被上訴人於前案判決廢棄發回後，重行作成原處分，雖未全數適用內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒之「私有耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）審核標準，惟將上訴人及承租人雙方家庭收支及互負扶養義務之子女、非法定扶養義務人之子媳均一併列計收入，而認雙方家庭收入均高於生活費用支出，以「出租人所有收益足以維持一家生活」為由駁回上訴人請求，僅重視形式公平，而未考量雙方實際生活狀況，逕將未同住之子女併列一家，甚至將民法第1115條規定扶養義務人第6順位之子媳，亦列入家庭人口併計，並未說明為何僅列計子媳而不列計女婿之依據，實未體現前案判決及上開解釋之精神，有違法律保留原則及比例原則。上訴人與子女、媳婦間並無同居共財關係，被上訴人將實際收入僅有新臺幣（下同）105,400元之上訴人長子江恩生、實際並無收入之次子黃惠生與次媳張麗燻，以96年度最低基本薪資虛擬渠等3人之年度收入，不僅與被上訴人所謂實質審查之原意相違，且對上訴人收回系爭耕地之限制要件，較減租條例第19條第1項第2款之規定及工作手冊之認定標準更為嚴苛，顯違司法院釋字第580號解釋意旨及法律保留原則。被上訴人另援引社會救助法第5條之3規定作為其審認「是否屬有工作能力而須合計其所得」之標準，惟社會救助法有其照顧經濟弱者及資源合理分配之扶助目的，與減租條例實係限制出租人之財產權、締約自由權及扶植自耕農政策之立法原意不同，實不宜比附援引。再者，原處分將上訴人顯然無法處分之系爭耕地公告土地現值算入財產中，亦有不當。另上訴人540,000元之貸款，係為支付已故配偶之醫療費用，逐年續訂借貸契約以維持生計，並非用於投資營利，此觀諸上訴人蘇澳地區農會帳戶之交易明細，貸款所得金額幾用於日常雜項花費即明，且上訴人96年度及97年度國稅局財產所得資料中亦無投資營利之所得，綜合觀察，上訴人確有難以維持生活之情事。又承租人自承其取自系爭耕地之收入僅有6,000元，然其財產狀況足供一家生活，此筆收入之有無與其家庭生活之維持毫無關連性，被上訴人亦認承租人不致失其家庭生活依據，然被上訴人仍據此作成承租人續訂租約之行政處分，使其藉由耕地三七五租約而享有類似物權法之法律地位，實不符社會正義。再者，被上訴人將未同住但有扶養義務之子女亦列入計算，莫非要上訴人先訴請其子女扶養而執行無效果後，才能向被上訴人聲請收回「上訴人自己」所有之土地，此種限制顯已違反法律保留原則及比例原則云云。
三、被上訴人則以：本件原承租人林建宏（已死亡，由配偶即參加人申請繼承承租權）除配偶外尚有2子3女，計原承租人配偶及子女、媳婦共9人，有工作能力者計有6人，合計家庭總收入計3,798,995元。按96年度臺灣省、臺北市及高雄市公告最低生活費之計算標準，承租人林建宏一家最低生活費共計1,155,900元。另承租人一家所有財產，計有土地現值6,940,336元、房屋現值1,191,600元、投資1,962,710元及車輛1部。出租人則有2子1女，計出租人本人及子女、媳婦共6人，有工作能力者5人，合計家庭總收入計1,521,095元。按96年度臺灣省、臺北市及高雄市公告最低生活費之計算標準，出租人一家最低生活費共計813,576元。另出租人一家所有財產，計有土地現值14,683,510元（含系爭耕地8,283,434元）、房屋現值1,391,300元、投資528,980元及車輛5部。
是本件出、承租人雙方均為老弱而無工作能力，倘以工作手冊規定之標準予以審核，雙方均有「所有收益不足以維持一家生活情形」，惟若依前案判決意旨為實質調查，將互負扶養義務之子女家屬一併列計，則雙方家庭收入均高於生活費用支出，且從不動產、利息收入、投資等整體觀之，實難認其生活陷於窘迫，而有「出租人所有收益不足以維持一家生活」、「承租人失其家庭生活依據」之情形。再者，按社會救助法第5條所定家庭應計算人口範圍，包含一親等之直系血親等互負扶養義務者，有關家庭人口之計算，即使不同住一戶，互負扶養義務之子女家屬亦應一併計入。況本件上訴人之子媳即使不列入家庭人口計算，亦不影響審核結果，即出租人仍有「收益足以維持一家生活」不得收回耕地之情形。至上訴人向蘇澳地區農會之借貸，不論用途為何，其於本次租約97年12月31日期滿後所為之借款，其性質僅係家庭收支之參考，應得不予採計。且依蘇澳地區農會帳戶明細之所示上訴人日常生活支出，以其子女所有之財產，顯非無法負擔，況上訴人尚領取每個月7,000元之老農生活津貼。又上訴人家庭存款利息尚有10餘萬元，推算存款本金近800萬元，卻無法償還僅540,000元之借款，而指稱其收益不足以維持一家生活，實難認有理由。另系爭耕地土地面積僅0.2623公頃，年總收入（未扣除成本）僅4萬餘元，反觀出、承租人雙方家庭收入及所有土地、房屋、等不動產狀況，雙方是否缺乏該耕地即無法維持生活，即不再具有實質意義。故上訴人依減租條例第19條第1項第2款，以所有收益不足以維持一家生活為由申請收回系爭耕地，自難認為有理由云云，資為抗辯。
四、參加人則以：被上訴人依前案判決實質審認之指示，將上訴人之子女、媳婦列入併計，係參考民法第1084條、第1114條規定，認為父母有收益不足以維持一家生活之需，依社會倫常，子女等負有扶養義務。至上訴人非97年度之貸款用途為何，並無法證明。且上訴人家庭存款利息有10餘萬元，以其本金對照目前僅有之50餘萬元借款，上訴人主張其無法維持生活，實難認有理由。上訴人雖主張其借款之部分係用於日常花費，惟上訴人每月領有老農津貼，子女亦可負擔其生活支出，上訴人上開主張，與常情有違云云。
五、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠耕地三七五租約是「地主有地」而「承租人有力」的資源共享，國家透過「強制租耕」的規制讓權利配置（地主擁有所有權享有租金收益、佃農擁有承租權享有農耕收益）發揮經濟上的較高效率，對社會的整體利益是正向的，隨著經濟發展出租人（地主）及承租人（佃農）都將走向小康。然只有規制導向出租人及承租人成為小康，出租人還是無法收回耕地，承租人才會繼續努力於耕地之投入，如此對社會的整體利益才是正向的鼓勵。若系爭耕地所在位置，已脫離農業區或農耕社會，則減租條例第19條第1項規定面臨「出租人、承租人均小康」時，是否還值得保護承租人對耕地持續性的貢獻或投入，還是應該側重於貫徹所有權的維護，就值得三思。經查，系爭耕地地目為「田」，顯見土地所在位置仍是農業區或農耕社會，當出租人小康（所有收益足以維持一家生活），而承租人也小康（即使無耕地，承租人也不致於失其家庭生活依據）之下，減租條例第19條第1項之規定不保護出租人，自無違於立法目的。上訴人稱此種限制顯已違反法律保留原則及比例原則，將對上訴人財產權造成過度侵害，實不符社會正義之要求云云，不足採信。㈡減租條例第19條第1項之規定係以家或家庭為概念，民法第1122條規範「家」之意義，關於「家庭」雖無明確性規範，但卻有「特殊境遇家庭」用語（參見民法第805條之1），為社會救助之一環，足見法規範秩序是以社會和諧有序為考量，減租條例第19條第1項規定當以如此標準實現。社會救助法第5條所稱之家庭，包括本人、配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親、認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人；而排除如未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬、或未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。而工作手冊關於出、承租人家庭生活收支之計算是以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」為基礎，即以戶籍內為規範，無法真實反應民法上「家及家庭」的真意，而有參酌社會救助法之空間。是收入部份，參酌社會救助法第5條之1所稱家庭總收入，包括工作收入、動產及不動產之收益及其他收入（前述以外非屬社會救助給付之收入），而非以綜合所得總額為準。工作收入部分，已就業者依實際工作收入並提供薪資證明核算，無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。而有工作能力（16歲以上未滿65歲之人，但身心障礙致不能工作者不在此限）未就業者，依基本工資核算。而家庭財產，包括動產及不動產，此部分雖非收入，但財產之調整與調度當然會影響生活之維持，自應予以考量。㈢依上開標準，就上訴人96年度綜合所得稅各類所得資料，及財產歸戶資料清單查核，上訴人有2子1女，計出租人本人及子女、媳婦共6人，有工作能力者計有5人，合計薪資所得1,263,028元、利息所得111,003元、營利所得82,064元、其他所得65,000元，家庭總收入計1,521,095元，一家所有財產，計有土地現值14,683,510元（含系爭耕地8,283,434元）、房屋現值1,391,300元、投資528,980元及車輛5部。扣除長媳（薪資所得390,160元、利息所得28,156元、營利所得70,019元）、次媳（薪資所得198,720元、利息所得75,947元），其家庭總收入應為758,093元。而財產部份扣除長媳（土地1,128,960元、房屋417,700元、投資348,620元、車輛2部）、次媳（土地2,185,266元、房屋254,000元），仍有土地現值11,369,284元（含系爭耕地8,283,434元）、房屋現值719,300元、投資180,360元及車輛3部。而按96年度臺灣省公告最低生活費之計算標準，上訴人一家最低生活費（扣除長媳、次媳）共計520,896元。承上合計，並無不足以維持一家生活之情況，且上訴人家庭尚有土地現值3,085,850元（扣除系爭耕地8,283,434元之土地現值）、房屋現值719,300元、投資180,360元及車輛3部之財產足以調整因應，上訴人所稱所有收益不足以維持一家生活云云，自無足採。是以，上訴人不符合減租條例第19條第1項第2款之規定，自無法收回耕地，被上訴人之處分自無違誤。雖承租人亦無「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情狀，然系爭土地的地目是田，當出租人並無「不能維持一家生活」之情狀，且承租人亦無「失其家庭生活依據」之情狀，依減租條例第19條第1項之立法目的，仍無法規制讓承租人收回土地，故上訴人所稱，當無理由。㈣上訴人於蘇澳地區農會之借款，經查結餘情形截至101年3月22日止，上訴人尚有2筆借款共計440,000元未還。而上訴人扣除系爭耕地8,283,434元外，尚有1筆土地（公告現值為1,674,000元）及1幢房屋（申報現值為249,500元），足見財務調度不影響出租人並無「不能維持一家生活」之認定，故上訴人就借款之主張，亦無足憑等詞，為其判斷之基礎。
六、上訴意旨略謂：㈠按司法院釋字第580號解釋意旨，減租條例第19條對於出租人收回耕地之限制，係對出租人財產權及締約自由之限制，自不得違反法律保留原則及比例原則。原審判決認只有規制導向出租人及承租人成為小康，出租人還是無法收回耕地，承租人才會繼續努力於耕地之投入，如此對社會的整體利益才是正向的鼓勵云云，固非無見。然其前提需系爭耕地之農作收入已係承租人之主要收入來源，則出租人或有犧牲其財產權及締約自由權之必要。且現今農民大部分已不再以農業活動收入為其財務基礎，承租人亦通常著眼於耕地在市場上之交換價值，期待透過法律之保障分得部分價值，而不願意終止租約。況本件原承租人已於前案訴訟中死亡，其繼承人並未實際從事農作，渠薪資所得、現金存款及利息收入均與系爭耕地收入無關，原審判決認當出租人小康，而承租人也小康之下，減租條例第19條第1項之規定不保護出租人，自無違立法目的云云，顯過於簡化個案狀況，在法益權衡上有所偏失，亦與司法院釋字第580號解釋及前案判決意旨相違，容有法規適用不當及前後兩案判決理由矛盾之處。㈡若出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據者，實無理由在出租人生活發生困難之情況下，強制續訂租約，等於令出租人長期喪失對系爭耕地之處分權。原審判決援用社會救助法第5條所稱之家庭作為本件減租條例第19條第1項第2款、第3款「家及家庭」之標準。惟社會救助法有其扶助目的，始應嚴格審查受扶助人之財產、所得與扶養之具體狀況，此與減租條例之立法目的不同，自不宜比附援引。又社會救助法第5條第3項第3款對於「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」已有排除其家庭人口計算範圍之規定，特殊境遇家庭扶助條例第4條之1第3項、第4項對於無工作收入之上開已結婚直系血親卑親屬，亦有排除規定，是均有視實際狀況為分別規定，非全數刻板適用，然原審判決未斟酌上訴人實際狀況，逕依社會救助法第5條之原則規定計算上訴人之家庭人口數，實有判決理由矛盾之處。尤其上訴人之子女並未同住，前案判決業已認定以上訴人1人之收支狀況核計，有收入無法維持一家生活之情事，然原處分反將實際未同住之上訴人子女、子媳列入家庭人口數，且由上訴人及其長子、次子96、97年度之所得清單可知，其生活確有入不敷出之情況，被上訴人甚以最低基本薪資「虛擬」上訴人長子、次子96年度之收入，實與司法院釋字第422號解釋意旨相違。況上訴人為負擔已故配偶之龐大醫療費用，逐年續訂借貸契約，至今仍有借款540,000元未清償，原審判決仍未斟酌，顯與前案判決實質審查之意旨相違，且對上訴人收回系爭耕地之限制要件，較減租條例第19條第1項第2款所規定之要件及工作手冊之認定標準更為嚴苛，實有違司法院釋字第580號解釋意旨及法律保留原則。
再者，上訴人上開主張若尚不足以證明其確有收入無法維持一家生活之情形，難道要上訴人先訴請其子女扶養而執行無效果，證明其實際生活之困窘後，方能向被上訴人申請收回「上訴人自身」所有之土地？此種要求顯違反法律保留原則及比例原則。綜上，原審判決顯有適用法規不當及判決理由矛盾之處。㈢上訴人所有不動產乃唯一自住房屋及其坐落土地，不過滿足上訴人住之基本需求，許多社會扶助標準均因體認受扶助者實際生活狀況之需要，對於自住房地價值之計算有所扣除，原審判決於上訴人之自住房地公告現值合併不過1,923,500元之情況下，已知上訴人自84年起即需長期借貸度日，卻仍認上訴人之日常調度無虞，其理由何在，實令人費解，容有判決不備理由及判決理由矛盾之處云云。
七、本院按：㈠「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第19條、第20條分別定有明文。又所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然。原審法院認工作手冊關於出、承租人家庭生活收支之計算以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」為基礎，即以同一戶籍內為規範，無法真實反應民法「家及家庭」的真意，固無不合，然又參酌社會救助法第5條所稱之家庭之定義，認減租條例第19條第1項第2款、第3款之「一家」、「家庭」之範圍，應包括本人、配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親、認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人等人，將同一戶籍但未共同生活之親屬，及未同一戶籍且未共同生活之一親等之直系血親，均認屬減租條例第19條第1項第2款、第3款之「一家」、「家庭」之計算範圍，依首揭說明，已逾民法第1122條所規定之「家」之定義。因此，於逾民法第1122條所規定之「家」定義之人部分，予以列計為減租條例第19條第1項第2款、第3款之「一家」、「家庭」之範圍，即屬無據。㈡經查，依卷附上訴人之戶籍謄本所載，上訴人係獨自一戶，無其他親屬與其同戶。又依被上訴人答辯狀附件19所載，上訴人之長子江恩生、長媳張伊慧設籍於宜蘭縣○○鄉○○村○○路○○○巷○弄○○號，次子黃惠生、次媳張麗燻設籍於臺北市○○區○○里○○○路○段○巷○○弄○○號，長女江夏華設籍於桃園縣○○市○○里○○路○段○○○巷○號6樓（見卷附被上訴人行政訴訟案件答辯狀附件第211頁），則上訴人於原審主張其子女未與其共同生活一事，似非全然無據，原審法院於判斷上訴人是否有減租條例第19條第1項第2款之情事時，原應依職權調查其子女是否有與上訴人共同生活而同居之事實，以判斷是否應將其子女之收支予以列計，原審就此遽未遑調查，即依社會救助法第5條所稱家庭之標準，扣除長媳張伊慧、次媳張麗燻之收支外，以上訴人本人及其子女共4人之收支核計，計算出上訴人96年之家庭總收入為758,093元，支出計520,896元，因而認定上訴人收益並無不足以維持一家生活之情形，自嫌速斷，上訴人主張原審判決此部分違誤，自屬有據。從而，上訴論旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由，因本件事實尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 19 日
書記官 葛 雅 慎