最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第229號上 訴 人 黃志芳訴訟代理人 洪堯欽 律師
許耀云 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 周佩芳
林艾蓉上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國101年12月13日臺北高等行政法院101年度訴字第1423號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原任職外交部部長（屬政務職務），於民國（下同）97年5月6日退職，經被上訴人97年5月23日部退二字第0972946846號函核定上訴人84年6月30日以前之公務人員保險（下稱公保）年資所計給之養老給付得辦理優惠存款。嗣因上訴人違法失職，經公務員懲戒委員會議決作成撤職之懲戒處分，並自98年7月23日執行，被上訴人於101年4月9日以部退二字第10135860492號書函（下稱原處分）核定上訴人自98年7月23日起喪失辦理優惠存款權利，並應繳回自該日以後溢領之優惠存款利息。上訴人不服，提起訴願，經考試院101年8月6日101考臺訴決字第160號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）優惠存款制度之法令發展沿革為：於公務人員退休法第32條第5項修正施行前，係退休公務人員一次退休金優惠存款辦法（下稱原優存辦法）、退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱原優存要點）、退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法（下稱原退職酬勞金優存辦法）、行政院64年4月24日台64人政肆字第07906號函（下稱行政院64年4月24日函），使退職政務人員得比照退休公務人員，以公保養老給付辦理優惠存款，被上訴人嗣以96年3月20日部退二字第0962747573號函（下稱被上訴人96年3月20日函）重申此旨；於公務人員退休法第32條第5項修正後，則為公務人員退休法第32條第5項及其授權訂定之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱優存辦法），配合新法施行，原優存辦法、原優存要點、原退職酬勞金優存辦法等行政命令，則分別於100年、99年間廢止。其中有關退職政務人員之部分，新法修正前係原退職酬勞金優存辦法、行政院64年4月24日函、被上訴人96年3月20日函，新法修正則為公務人員退休法第32條第5項及優存辦法第14條。上開優惠存款相關法令均係被上訴人依其職權或法律授權所訂定，依司法院釋字第443號解釋意旨，均合乎法律保留原則，被上訴人亦依循該等法令辦理優惠存款業務迄今。至於規範政務人員退職事宜之政務人員退職撫卹條例（下稱政務人員退撫條例）及其施行細則，僅有辦理離職儲金而無辦理優惠存款之相關規定。惟被上訴人捨上開優惠存款「法令」明文不用，進而類推適用與優惠存款無關之政務人員退撫條例第8條規定作成原處分，其違法情況甚明。
（二）參諸原優存辦法、原優存要點、原退職酬勞金優存辦法、行政院64年4月24日函、被上訴人96年3月20日函等行政命令，均未規定退休公務人員或退職政務人員「因案撤職」，即喪失辦理優惠存款權利；修正後之公務人員退休法第32條第6項及優存辦法第13條規定，以有公務人員退休法第23條及第24條列舉之各款情形為限，始喪失辦理優惠存款權利，「因案撤職」顯非法定失權事由之一。又政務人員退撫條例施行細則第11條規定，退職政務人員如有政務人員退撫條例第12條所列情形之一者，應停止辦理優惠存款，「因案撤職」亦非該條所列失權事由之一。惟被上訴人無視公務人員退休法第32條第6項、優存辦法第13條、政務人員退撫條例施行細則第11條等法定失權規定，自行創設「因案撤職」此一法令所無之事由作出原處分，藉此剝奪上訴人辦理優惠存款之權利，明顯違反依法行政及法律保留原則，應予撤銷。
（三）上訴人辦理系爭優惠存款之公保養老給付，係以擔任公務人員之保險年資所計給，相關權利之得喪，應依公務人員退休法第32條第6項及優存辦法第13條規定決之，無適用或類推適用政務人員退撫條例規定之餘地：上訴人本係公務人員，後出任政務官並依政務人員退撫條例辦理退職，惟辦理系爭優惠存款之公保養老給付，係以上訴人84年6月30日以前擔任公務人員之保險年資所計給，與上訴人後來擔任政務官之保險年資無關。且公保養老給付之法源依據為公教人員保險法，而非政務人員退撫條例，公保養老給付之金額，係將公教人員之保險年資，乘上退保當月之保險俸給金額後計算而得，保險俸給金額，係依公教人員之本俸或年功俸為計算，至於俸給是基於公務人員或政務人員之身分而得，在所不問，此參公教人員保險法第8條及第14條規定可知。故被保險人退保時之身分為公務人員或政務人員，不影響其得請領公保養老給付之資格及金額之計算，應適用公務人員退休法第32條第6項及優存辦法第13條規定，並無適用或類推適用政務人員退撫條例第8條規定之餘地。（四）公保養老給付得辦理優惠存款，此一權利不受撤職處分影響，現行法令並無撤職即停止辦理或追繳優惠存款之規定；公提儲金本金存入機關帳戶時所生孳息，為公提儲金之一部分，受撤職處分者，喪失請領本金及孳息之權利。惟此孳息並非優惠存款，蓋公提儲金並無優惠存款之適用。故政務人員辦理優惠存款之失權事由，既由政務人員退撫條例施行細則第11條明定，公保養老給付與公提儲金之性質迥然不同，且依改制前行政法院60年判字第417號判例意旨，公法領域亦禁止無類推適用，自不得類推適用政務人員退撫條例第8條規定。何況因案撤職者，仍得請領公保養老給付並以之辦理優惠存款，主權利並未喪失，從權利自亦得存，與公提儲金本息一併喪失之規定截然不同。（五）一般公務人員及政務人員均得依公教人員保險法請領「公保養老給付」，其性質為保險金，依公教人員保險法第14條第1項規定及被上訴人89年7月10日89退一字第1914088號書函解釋，上開人員即使受公務員懲戒法第9條之撤職處分，亦不受影響其請領「公保養老給付」之權利；而以之辦理之優惠存款，依公務人員退休法第32條第6項、優存辦法第13條及政務人員退撫條例施行細則第11條規定，同樣不受影響等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人係僅領受離職儲金並辦理公保養老給付優惠存款之退職特任政務人員，爰其於退職並辦理公保養老給付優惠存款期間受撤職之懲戒處分後，其已領受公提儲金本息部分，因於申請、領受時並無因案撤職情事，加上政務人員退撫條例第8條規定並未有溯及追繳之明文，是其已領受之公提儲金本息乃毋須追繳；惟其辦理公保養老給付優惠存款所領受優惠存款利息，因屬繼續性之公法上金錢給付，於領受期間受撤職之懲戒處分後，自屬政務人員退撫條例第8條第2款所定喪失領受權利情形，應自撤職懲戒處分執行之日起，喪失辦理優惠存款權利。故原處分核定上訴人應自98年7月23日起喪失辦理優惠存款權利，並應依規定繳回自是日以後溢領之優惠存款利息，並無違誤。（二）由於退休（職）公（政）務人員優惠存款為政府政策性之補助措施，屬於給付行政措施；該項補助措施於100年1月1日修正施行之公務人員退休法賦予其法源依據前，係由被上訴人本於權責，經審酌政府財務負擔、各類人員待遇類型等因素，考量整體國家資源合理分配之公益衡平原則，並兼顧退休（職）公（政）務人員之實質權益保障，訂定發布相關行政規則作為辦理依據，其內容並非限制人民之自由權利，相關規範亦符合相關憲法原則，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）在93年1月1日政務人員退撫條例施行前，係指原政務人員退職酬勞金給與條例（下稱原給與條例）第11條所定各款喪失領受退職酬勞金情形；在政務人員退撫條例施行後（政務人員退職給與制度，由原給與一次或月退職酬勞金，改採離職儲金制，給與公、自提儲金本息，是公提儲金本息具退職酬勞金之性質），除請領退職酬勞金者仍依原給與條例規定辦理外，係指政務人員退撫條例第8條所定各款喪失請領公提儲金本息情形。退職政務人員所領取之公提儲金與優惠存款利息同由政府編列預算支應，二者均係為照顧政務人員退職生活而建制，而政務人員其行為影響國家整體施政較諸一般公務人員猶鉅，且須負政治責任，其身分究與一般公務人員有別，有關其權利義務之得喪變更，於特別法政務人員退撫條例有相關規定時，即應優先適用，不受優存辦法之限制。茲政務人員退撫條例第8條既規定政務人員因案撤職者，即喪失申請、領受公提儲金本息之權利，則關於優惠存款部分，自應類推適用政務人員退撫條例第8條規定，於因案撤職時，喪失辦理優惠存款之權利。否則在政務人員因案撤職之情形，一方面法律已剝奪其領受公提儲金本息之權利，另方面又繼續讓其辦理優惠存款，享受同為政府編列預算支應之福利，顯非立法本旨。（二）上訴人於97年5月6日退職，經被上訴人核定得辦理優惠存款之處分，其法源依據係依被上訴人96年3月20日函，比照原優存要點辦理。惟以該要點並無停止辦理優惠存款規定，被上訴人本於權責，基於「優惠存款制度與退休（職）金均是政府為照顧公（政）務人員退休（職）生活而建制，有關應喪失請領權利情事自應相同」之原理，予以核處。上訴人於98年7月23日受撤職懲戒處分之執行後，經被上訴人核酌其確有政務人員退撫條例第8條第2款所定應喪失公提儲金本息請領權利之情形，而應停止其辦理優惠存款，是被上訴人該項核處並無違誤，上訴人指稱退職政務人員停止辦理優惠存款，係以有公務人員退休法第23條及第24條所定各款情形為限，洵屬誤解。（三）政務人員退撫條例第12條及其施行細則第11條規定，係規範退職政務人員如有褫奪公權尚未復權或再任情形，應停止領受月退職酬勞金及辦理優惠存款；於褫奪公權經復權或再任原因消滅後，可恢復領受權利並繼續發給。至於退職政務人員如有因案撤職情事，係屬政務人員退撫條例第8條第2款之情形。本件被上訴人係參酌政務人員退撫條例第8條第2款而為原處分，上訴人指稱因案撤職事由非屬政務人員退撫條例第12條所定各款情形之一，不應停止其優惠存款，亦屬誤解。（四）公保養老給付之優惠存款並非公務人員保險法第3條之法定給付項目，優惠存款辦理依據、條件及金額計算等，亦與公保養老給付不盡相同；是政務人員得否依公務人員保險法第14條規定請領公保養老給付，與其得否辦理優惠存款，係屬二事。又上訴人公保養老給付優惠存款之辦理，原係依被上訴人96年3月20日函，於其任政務人員依法退職時，比照原優存要點規定辦理優惠存款，並以退職前參加公保之保險俸額（即特任政務人員之月俸額）核算得儲存之金額，上訴人係於擔任外交部部長時，於97年5月6日退職，並非依一般公務人員退休規定辦理退休，亦不符優存辦法第2條或原優存要點第2點所定公務人員辦理優惠存款之條件，故上訴人指稱其優惠存款之辦理與任政務人員一職無關，亦不足採。（五）關於公法領域得否類推適用，實務上不乏肯定見解，如本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議，乃為適例。況改制前行政法院60年判字第417號判例業經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，並經司法院以91年12月13日(91)院台廳行一字第31707號函、91年12月23日(91)院台廳行一字第32470號函、92年1月3日(92)院台廳行一字第00267號函准予備查在案，上訴人主張原處分類推適用政務人員退撫條例第8條規定，明顯違法云云，即不可採，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定公保優存要點。
可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，而具有給付行政之性質。
（二）次按關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。為大法官於司法院釋字第443號解釋理由中所闡釋。依該號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要性之調整與分配。是關於公務人員及政務人員喪失享有優惠存款資格之規定與適用，主管機關應有較大形成空間；又因其對公益之影響較小，於不致形成行政機關之恣意下，就其是否違反法律保留原則之合法性審查，應以低密度為之，亦在此情形下，對於事務本質相同或類似之事項，除法律明定禁止類推適用之情形外，當許行政機關適用法律時，基於衡平原則，於有正當理由下，類推適用事務本質相同或類似之相關規範。
（三）再按「政務人員之退職、撫卹，依本條例之規定。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」為政務人員退職撫卹條例第1條所規定，而「退職政務人員一次退職酬勞金及公保養老給付辦理優惠存款，比照本辦法規定辦理。」則為依公務人員退休法第32條第5項規定授權訂定之優存辦法第14條第1項所規定。是政務人員退職所領公保養老給付辦理優惠存款，得直接比照優存辦法之規定辦理。又公務人員退休法第32條第1項、第5項、第6項規定：「（第1項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。……（第5項）第1項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。（第6項）支領一次退休金或養老給付，並依第1項規定辦理優惠存款人員，如有第23條及第24條規定應停止或喪失領受月退休金情事者，其優惠存款應同時停止辦理。未依規定停止辦理者，應由支給機關依法追繳其自應停止辦理日起溢領之金額。」同法第23條規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，停止領受月退休金之權利，至其原因消滅時恢復：一、褫奪公權，尚未復權。二、領受月退休金後再任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇或公費之專任公職。三、再任由政府捐助（贈）之財團法人、行政法人、公法人職務或政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，並具有下列條件之一者：
（一）任職於政府原始捐助（贈）或捐助（贈）經費累計達法院登記財產總額百分之二十以上之財團法人、行政法人、公法人或政府及其所屬營業基金、非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額百分之二十以上之事業職務。（二）擔任政府捐助（贈）成立財團法人、行政法人、公法人之政府代表或政府轉投資事業之公股代表。（三）任職政府直接或間接控制其人事、財務或業務之財團法人、行政法人、公法人、轉投資或再轉投資事業之事業職務或擔任政府代表、公股代表。」；同法第24條規定：「擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者，喪失領受月退休金之權利：一、死亡。二、褫奪公權終身。三、動員戡亂時期終止後，犯內亂罪、外患罪，經判刑確定。四、喪失中華民國國籍。」依上，退休政務人員所支領之養老給付如有公務人員退休法第23條、第24條規定之情形，其優惠存款應同時停止辦理，固屬當然；惟上開規定，並不意謂立法者有除此之外，禁止對原已取得優惠存款者，停止辦理優惠存款權利之意旨，則退休政務人員所支領之養老給付，除前開規定外，即尚存在因其他事由停止優惠存款資格之可能。
（四）末按「（第1項）本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。（第2項）前項人員退休、資遣之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」「（第1項）公務人員有下列情形之一者，銓敘部應不受理其退休申請案：一、留職停薪期間。二、停職期間。三、休職期間。四、動員戡亂時期終止後，涉嫌內亂罪、外患罪，尚未判刑確定、不起訴處分尚未確定，或緩起訴尚未期滿。五、其他法律有特別規定。（第2項）前項第2款至第5款人員，逾屆齡退休年齡，應於原因消滅後六個月內，以書面向原服務機關申請辦理退休。但有下列情形之一者，仍不得辦理退休：一、撤職或免職。…」分別為公務人員退休法第2條、第21條所規定。準此，得依公務人員退休法領取退休金者，係以依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之現職人員為限，如經撤職即喪失退休資格。又「政務人員退職時，給與離職儲金；…」「政務人員之離職儲金，由服務機關依其在職時俸給總額百分之十二之費率，按月撥繳百分之六十五作為公提儲金，政務人員繳付百分之三十五作為自提儲金，由服務機關自行在銀行或郵局開立專戶儲存孳息，並按人分戶列帳管理，於政務人員退職或死亡後，一次核發公、自提儲金本息。」「政務人員有下列情形之一者，喪失申請、領受公提儲金本息之權利：一、…二、因案撤職者。…」分別為政務人員退撫條例第3條、第4條第1項、第8條第2款所規定。依此，政務人員退職所取得之離職儲金，分公提與自提部分，因案撤職之政務人員，喪失申請領受原公提儲金本息之權利，即僅得領回其自提部分之儲金本息，其意旨核與前揭公務人員退休法規定之意旨相同。至政務人員退撫條例或政務人員退職所得比照適用之優存辦法，雖未有因案撤職者，其公保養老給付應停止辦理優惠存款之規定；然亦無禁止之規定，惟就公保養老給付辦理優惠存款之性質加以觀察，因政務人員退職養老給付辦理優惠存款之差額利息部分，與政務人員離職儲金中由服務機關按月撥繳之公提儲金本息部分，均係由政府編列預算支應，用以照顧政務人員退職生活而建制，而同具恩給性。是政務人員因案撤職時，法律明定剝奪其退職時所給予公提儲金本息之權利，在解釋上，應認立法者有對因案撤職之退職政務人員剝奪其退職時所取得屬恩給部分給付之意思，始合立法者對於公務人員及政務人員退休規定所示之一貫意旨。從而，與退職時所給予公提儲金本息之權利具同質性之政務人員退職養老給付辦理優惠存款之權利，於政務人員因案撤職時，自應為相同之處理，法律未為規定，應認係漏洞，且有填補之必要性，以免失衡。主管機關類推適用政務人員退撫條例第8條第2款之規定，對於因案撤職之退休政務人員停止其養老給付得辦理優惠存款之權利，自與法律保留原則無違，亦無不合比例原則之問題，且其結果對現有之法秩序並未造成破壞，於法自無不合。
（五）原審斟酌全辯論意旨及所調查證據之結果，認定上訴人原任職外交部部長（屬政務職務），於97年5月6日退職，經被上訴人核定上訴人84年6月30日以前之公保年資所計給之養老給付得辦理優惠存款。嗣因上訴人違法失職，經公務員懲戒委員會議決作成撤職之懲戒處分，並自98年7月23日執行之事實，此一事實，亦為上訴人所不爭，核無認定事實不符證據法則之違法，是原判決將訴願決定及原處分均予維持，揆諸前開規定及說明，核無違誤，亦無上訴人所指與行政程序法第4條、第7條、憲法第23條規定，及司法院釋字第619號、第658號解釋、本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨不合，或適用法律溯及既往之情事。上訴人執此以原判決有不適用法規及適用法規不當之當然違背法令，尚難認為有理由。
六、綜上所述，原判決認事用法核無違誤，並已就其認定事實之依據及得心證之理由，予以論述，對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，上訴人乃係以其法律上見解之歧異，指摘原判決有判決不適用法規及適用法規不當之當然違背法令，尚非可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 4 月 18 日
書記官 吳 玫 瑩