最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第350號上 訴 人 張緒中等15113人（如附表所示）共 同訴訟代理人 蔡進良 律師上 訴 人 宋永萱（即宋國發之繼承人）
宋永聖（即宋國發之繼承人）被 上訴 人 中華電信股份有限公司代 表 人 李炎松訴訟代理人 李成功 律師被 上訴 人 交通部代 表 人 葉匡時上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國101年8月30日臺北高等行政法院98年度訴更一字第110號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原分別任職於被上訴人中華電信股份有限公司（下稱被上訴人中華電信公司）及其所屬國際電信分公司、臺灣北區電信分公司、臺灣中區電信分公司、臺灣南區電信分公司、電信訓練所、電信研究所、數據通信分公司、行動通信分公司。被上訴人中華電信公司於民國94年8月12日民營化，於民營化前其以94年8月11日信人三字第0940001537號、第0000000000號函；該公司所屬國際電信分公司94年8月11日際勤字第0940000370號、第0000000000號函；該公司所屬臺灣北區電信分公司94年8月11日北人二字第0940001098號、北人一字第0940001106號函；該公司所屬臺灣中區電信分公司94年8月11日中二人字第0940000557號、第0000000000號函；該公司所屬臺灣南區電信分公司94年8月11日南二人字第0940000406號、第0000000000號函；該公司所屬電信訓練所94年8月11日訓人字第0940000053號、第0000000000號函；該公司所屬電信研究所94年8月11日研人二字第0940000113號、第0000000000號函；該公司所屬數據通信分公司94年8月11日數人一字第0940000216號、第0000000000號函；該公司所屬行動通信分公司94年8月11日行人二字第0940000343號、第0000000000號函（下稱系爭94年8月11日函，即原處分）分別通知上訴人，辦理渠等為被上訴人中華電信公司民營化後繼續留用人員，並依公營事業移轉民營條例規定辦理保留月退休金或核給年資結算金。上訴人不服，認上開函文違法而提起復審，經復審決定駁回，遂提起行政訴訟，請求撤銷原處分及復審決定，另訴請確認渠等與被上訴人交通部間之公務員任用關係存在。經原審法院97年10月29日97年度訴字第328號判決，就被上訴人交通部部分，駁回上訴人之訴；另以97年度訴字第328號裁定，就被上訴人中華電信公司部分，以起訴不合法裁定駁回上訴人之訴。上訴人不服，分別提起上訴及抗告，經本院於98年8月13日以98年度判字第907號判決及98年度裁字第1977號裁定，廢棄該判決及裁定，並發回原審法院更為審理。復經原審法院以98年度訴更一字第110號判決駁回上訴人之訴，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人於94年被上訴人中華電信公司民營化前，原係依交通事業人員任用條例任用，並經敘定資位在被上訴人中華電信公司服務之公務人員。被上訴人中華電信公司雖經釋股而民營化，然「釋股」為出售公有財產之私法行為，並非行使公權力，當然不能發生消滅公務員身分之效果，上訴人與被上訴人交通部間之公法上公務員任用關係，不因中華電信公司釋股民營化而消滅。而中華電信股份有限公司條例（下稱中華電信公司條例）制定係以保障轉調服務人員之原有身分，上訴人亦不因轉調而喪失公務員身分。㈡、被上訴人中華電信公司依據公營事業移轉民營條例第8條第3項規定，以系爭94年8月11日函辦理員工退休及年資結算之核定，係屬行政處分。而系爭94年8月11日函為被上訴人交通部本於職責推動公營事業民營化政策，委託被上訴人中華電信公司辦理，其作業包含結算公務員年資以終止公務員關係，性質顯屬公權力行為之行政委託（受委託行使公權力）。㈢、被上訴人中華電信公司系爭94年8月11日函所為關於釋股民營化及結算上訴人公務員年資（終止公務員關係）之行為，核屬行政委託，惟此項委託欠缺具體委託之法規依據，被上訴人交通部亦未將委託事項與法規公告並刊登政府公報或新聞紙，不生行政程序法第16條規定權限移轉之效果。又公營事業移轉民營條例第8條第3項規定雖明文由原業主就民營後繼續留用人員原有年資辦理結算，然公營事業移轉民營條例僅是公營移轉民營之一般性規定，若有個別針對公營事業人員身分保障之法律，如中華電信公司條例，自應遵守。因此難認被上訴人中華電信公司單依前開公營事業移轉民營條例規定當然取得終止上訴人公務員身分之權限。㈣、立法院於審查被上訴人中華電信公司93年度預算時，曾決議：「為保障中華電信公司員工工作權，維護其基本權益與勞動條件，在中華電信公司就員工權益相關事項未與中華電信公司工會達成協議或簽訂團體協約前，政府應立即暫停中華電信公司任何釋股工作……」，上開決議內容，核屬預算法第52條第1項主決議性質之「條件」，與法定預算不可分離，具有法定預算（措施性法律）效力，對於被上訴人交通部執行被上訴人中華電信公司釋股作業預算當有一定之法拘束力。㈤、中華電信公司條例第12條第1項前段就上訴人公務員身分保障已有特別規定，上訴人係基於該條例立法時給與公務員身分保障，始轉任該公司服務，此等信賴應受保障。縱認公營事業移轉民營條例應優先適用而無法採取存續保障，基於上訴人對中華電信公司條例身分保障規定之信賴，參照司法院釋字第605號解釋意旨，亦應採取適當補救措施，如訂定過渡條款，或採認現職公務員而容許調任其他行政機關，始為合法。㈥、依中華電信公司條例第12條第1項及公營事業移轉民營條例第8條第3項規定可知，兩者就中華電信公司員工身分關係權益事項顯有衝突，前者規定被上訴人中華電信公司設立前已具交通事業人員任用條例所定資位人員者，仍適用該條例；後者則對所有繼續留任人員採民營化當日強制移轉並辦理年資結算或離職效果。惟基於中華電信公司條例制定在後、被上訴人中華電信公司僅為眾多公營事業中一類；另就規範目的而言，僅以公營事業移轉民營條例相關規定，即逕對上訴人等強制結算公務員年資，使中華電信公司條例保障公務員身分之規定成為具文顯屬可議等由，中華電信公司條例第12條應為公營事業移轉民營條例第8條第3項之特別規定，依特別法優於普通法原則而予以適用等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，確認被上訴人交通部與上訴人間存有公務員任用關係。
三、被上訴人中華電信公司則以：㈠、鍾德平等758人（詳如原審附表附註欄所示及賴順傳、謝坤榮、林鐵益、陳義宗、劉莉莉等5人，以下同）以外之人部分：1、中華電信公司條例有關於公務員身分之規定，僅有第11條第1項明定該公司董事長、監察人及代表公股之董事，具公務員身分；至於同法第12條第1項有關「仍適用交通事業人員任用條例」及第2項有關「得選擇改依前條第2項不適用公務員有關法令之規定」等法律用語，則完全未論及公務員身分事項，依明示其一排除其他，適用交通事業人員任用條例之資位人員，並非當然仍具公務員身分。2、公務人員保障法第9條規定旨在公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。上訴人在內之現職或已離職（含退休）之所有從業人員，既經中華電信公司條例轉調被上訴人中華電信公司，被上訴人中華電信公司為依公司法設立登記之私法人，非公務人員保障法第3條第1項之法定機關，則被上訴人中華電信公司除前開具公務員身分者外，其餘從業人員，不再具有公務人員之身分。是以上訴人喪失公務人員身分係依據法律而發生，實為公務人員保障法第9條規定所許。3、被上訴人中華電信公司性質已為私法人，並非行政機關，其作成涉及辦理年資結算事項之系爭94年8月11日函，係依據公營事業移轉民營條例第8條第3項本於原事業主地位而作成之私文書，要非公權力委託之行政處分。而被上訴人中華電信公司所代辦之釋股事宜，僅係出售公有財產，基於主管機關被上訴人交通部作成民營決定後，依交通部94年4月26日交郵密字第0940080294號函辦理民營化作業，與委託行使公權力無關。至於司法院釋字第305號解釋後段所謂「仍為公法關係」，乃指與其指派或任用機關之關係，非謂與該公營事業間具公法上職務關係，故上訴人以非行政處分為標的，提起撤銷之訴，自非合法。縱認上訴人提起本件撤銷訴訟程序合法，然系爭94年8月11日函乃被上訴人中華電信公司依公營事業移轉民營條例第8條第3項及勞工退休金條例第11條第4項規定，於法有據，無逾越權限或濫用權力等問題。4、有關民營化事項，中華電信公司條例固具有公營事業移轉民營條例特別法之性質，但中華電信公司條例第12條第1項所定仍適用交通事業人員任用條例之人員，除第12條之1以外，別無其他特別規定，足認該法第12條第1項所定之資位人員，除法律另有規定外，仍應完全適用公營事業移轉民營條例之規定辦理，絕非如上訴人所稱中華電信公司條例屬全部排除適用公營事業移轉民營條例之特別法。且由公營事業移轉民營條例第8條第4項、第8項、第9條及第10條第1項規定以觀，該條例已就移轉民營所涉與公務人員有關之事項加以特別規範，該條例亦係公務人員保障法第9條所稱「非依法律不得剝奪……」之法律，上訴人適用公營事業移轉民營條例之結果，縱有公務人員身分或其他權益之變動或喪失，亦屬法律規範之當然效果。㈡、鍾德平等758人部分：鍾德平等758人業已依中華電信公司條例第12條第2項規定，於87年至90年間選擇不適用公務員有關法令之規定，渠等與被上訴人中華電信公司間，已確定僅私法契約關係，渠等與被上訴人中華電信公司涉訟自非公法上爭議，行政法院並無審判權，得逕依行政訴訟法第107條第1項第1款規定裁定駁回等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、被上訴人交通部則以：㈠、鍾德平等758人以外之人部分：1、上訴人屬被上訴人交通部電信總局及其所屬機構現職人員轉調被上訴人中華電信公司者，依中華電信公司條例第12條及司法院釋字第305號解釋意旨，關於員工薪給、福利、考成、退休、資遣及撫卹之事務，與被上訴人中華電信公司間具公法上職務關係，故被上訴人中華電信公司依據公營事業移轉民營條例第8條第3項規定作成系爭94年8月11日函，核定上訴人符合退休要件者之退休、未符合退休條件者辦理年資結算，屬行政機關單方就公法上具體事件對外所為直接發生法律效果之行政處分。且被上訴人中華電信公司作成系爭94年8月11日函辦理員工權益事項，係依據公營事業移轉民營條例第2條及第8條第3項之規定，其權限係依法行政，非須經由被上訴人交通部委託行使公權力。2、民營公司性質上不存在公務人員，公營事業移轉民營條例為解決原公營事業所屬人員移轉民營後之公務員身分問題，爰於該條例第8條第2項規定，公營事業轉為民營型態之日，不願隨同移轉或未隨同移轉者，應辦理離職；隨同移轉而繼續留用之人員，依同條第3項規定，則由原事業主於移轉日就其原有年資辦理結算，亦不能保有公務員身分。被上訴人中華電信公司原為公營交通事業機構，經奉於94年8月12日移轉民營，該公司依據上開規定於民營化前對上訴人所為之退休、年資結算等行政處分已執行完畢，且上訴人均已具領結算金或辦理保留月退休金，爰本件上訴人依法已無可回復之利益，其提起確認訴訟係欠缺權利保護必要。㈡、鍾德平等758人部分：渠等確定已分別選擇不適用公務員有關法令之規定，不再依交通事業人員任用條例任用，已非屬依法任用之資位人員，自非公務人員保障法第102條第3款規定之準用對象，無法依公務人員保障法規定提起救濟等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、上訴人為原交通部電信總局及其所屬機構之現職人員，依司法院釋字第270號解釋理由書、交通事業人員任用條例第10條及公務人員任用法第33條規定，交通事業人員為特種任用程序公務員。另於85年2月5日修正電信法後，電信總局人員之任用，由適用交通事業人員任用條例改為公務人員任用法。又依85年2月5日公布之中華電信公司條例第10條、第12條規定可知，原電信總局及其所屬機構具交通事業人員任用條例所定資位之現職人員，得於85年2月5日電信總局組織變更時，可選擇留任電信總局、所屬電信監理站、轉任其他行政機關，或轉調中華電信公司；選擇轉調中華電信公司者，其因仍適用交通事業人員任用條例，故其公務員身分依法仍受保障並未消滅，是以上訴人依中華電信公司條例第10條第1項規定，轉調被上訴人中華電信公司服務，並分別任職於中華電信公司及其所屬機構，於民營化前，如未依中華電信公司條例第12條第2項規定，於該條例施行日起5年內，選擇改依該公司人事規章辦理而不適用公務員有關法令之規定者，即仍屬司法院釋字第305號解釋所稱依其他法律（即交通事業人員任用條例）任用而在公司服務之人員，故其與任用機關被上訴人交通部間，仍為公法關係並具公務員身分，應可確認。
㈡、被上訴人中華電信公司對於民營化後繼續留用之人員，係以公營事業移轉民營條例為法律依據，作成系爭94年8月11日函，通知上訴人結算年資及核定退休，進而發生變更上訴人身分之法律效果，即終止上訴人與被上訴人中華電信公司依交通事業人員任用條例之公務員身分關係，足認被上訴人中華電信公司系爭94年8月11日函文業已具備行政處分之效力。㈢、依預算法第52條規定可知，立法院就法定預算之附加條件期限或附帶決定，僅得就該年度所審議之預算為之，每1年度實施1次即失其效力。被上訴人交通部推動被上訴人中華電信公司民營化作業，釋股預算已分別於88年5月28日、90年1月3日經立法院第4屆第1會期第13次會議、第4屆第4會期第28次會議通過，故被上訴人中華電信公司民營化釋股計畫，實質已依預算進行推動。上訴人所述立法院審議93年度預算時所為停止被上訴人中華電信公司釋股預算執行之決議，並非對90年度釋股預算所為，被上訴人交通部主張此項決議逾越預算審議權之範圍，非屬預算法第52條所定之條件或期限，不具法律上之拘束力，尚屬可採。㈣、公營組織私法化乃國家通案性終止公營事業中具公務人員身分關係之事由，公營事業中具有公務員身分仍隨同移轉民營之從業人員，公營事業移轉民營條例第8條第3項辦理年資結清規定，即為終止其公法上職務關係之法律依據；且該條項規定於該條例80年6月19日修正全文時即已存在，於89年11月29日再為修正後沿用迄今，而中華電信公司條例於85年2月5日制定公布。是以被上訴人中華電信公司民營化後本有公營事業移轉民營條例之適用，並非因中華電信公司條例施行後，因公營事業移轉民營條例第8條之制定或修正致既存之法律地位或權益變動，故嚴格而言，本件並非屬行政法規廢止或變更，涉及人民既有權益影響應予信賴利益保護之情形。且公務人員保障法第9條固規定公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪之，然依其反面解釋，公務人員之身分係得以法律剝奪之。是上訴人主張原處分違反信賴保護原則及司法院釋字第575號解釋意旨，尚難採憑。㈤、由中華電信公司條例第12條規定內容與立法理由觀之，主要係處理該條例施行前交通部電信總局及其所屬機構現職人員轉調後身分問題，而非屬移轉民營之相關規定。另勞工退休金條例第11條第4項亦有明文，被上訴人中華電信公司員工得依民營化前原適用之退休法令領取退休金，僅限移轉民營前之年資，足見公營事業移轉民營條例第8條關於結算年資之規定，於無其他法律特別規定之情形下，係通案性適用於移轉民營之公營事業，上訴人主張中華電信公司條例第12條規定係屬公營事業移轉民營條例之特別規定難認有據。㈥、關於鍾德平等758人部分：依被上訴人中華電信公司96年2月13日信人三字第0960000212號函所附「原資位人員於公司化5年內改從業人員之名冊」及相關函文資料，名冊中僅有鍾德平等753人（詳如原審附表附註欄所示）之資料，並無賴順傳（原審附表1編號5046，以下附表1均指原審附表1）、謝坤榮（附表1編號6637）、林鐵益（附表1編號7901、7902）、陳義宗（附表1編號9674）、劉莉莉（附表1編號11986）等5人選擇不適用公務員有關函令資料可佐，是該5人於民營化前仍屬資位人員，情形同於其他民營化前未選擇不適用公務員法令之其他上訴人，故渠等於民營化後公務員身分亦已消滅，同前所述。㈦、鍾德平等753人於87年至90年間，已依中華電信公司條例第12條第2項規定選擇不適用公務員有關法令，是渠等既已依上開規定選擇不適用公務員有關法令，即不再依交通事業人員任用條例之資位人員任用，應屬依意願選擇終止公務員身分關係，故上訴人鍾德平等753人於被上訴人中華電信公司民營化前已非屬依法任用之資位人員，從而，被上訴人中華電信公司系爭94年8月11日函文，非使其喪失公務員身分之行政處分，難認有損害其等權利或法律上之利益，是渠等主張仍屬依法任用人員，訴請撤銷復審決定與原處分，及訴請確認渠等與被上訴人交通部間公務員任用關係存在，均無理由。㈧、鍾德平等753人以外之人部分為同意或視為同意民營化後隨同移轉之留用人員，被上訴人中華電信公司以系爭94年8月11日函就其依公營事業移轉民營條例第8條第2項規定結算年資；或就民營化前年資核定退休，而依法發生消滅上訴人依交通事業人員任用條例任用之公務員身分。故上訴人訴請撤銷復審決定及被上訴人中華電信公司之原處分，併確認渠等與被上訴人交通部間公務員任用關係存在，均無理由，應予駁回等語，因將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：
㈠、依公務人員任用法第33條規定，交通事業人員之任用係另以法律定之，即交通事業人員任用條例；依該條例第2條、第3條、第10條規定：「本條例所稱交通事業人員，指隸屬交通部之事業機構從業人員。」、「交通事業人員採資位職務分立制，資位受有保障，同類職務，可以調任。」、「本條例未規定事項，適用公務人員任用法之規定。」又85年2月5日修正前電信法第10條規定：「交通部為經營電信事業，設立電信總局；其組織另以法律定之。」電信總局組織條例第18條第1項規定：「本局及所屬各級機構人員之任用，適用交通事業人員任用條例，其資位職務如附表之規定。」修正後於電信法第3條、第30條分別規定：「（第1項）電信事業之主管機關為交通部。（第2項）交通部為監督、輔導電信事業並辦理電信監理，設電信總局；其組織另以法律定之。」、「交通部為經營電信事業，設國營中華電信股份有限公司；其設置管理另以法律定之。」並於同日修正公布電信總局組織條例第14條、第15條規定：「第5條至第9條所定各職稱列有官等職等人員，其職務所適用之職系，依公務人員任用法第8條之規定，就有關職系選用之。」、「本條例修正施行前之本局及所屬機構現職人員，其具公務人員任用資格者，得依個人意願，報請交通部依業務需要及工作專業核定其留任。前項留任人員之官等職等，依有關法令辦理轉任。」是於85年2月5日之後，電信總局人員之任用，由適用交通事業人員任用條例改為公務人員任用法；電信總局亦由交通部所屬電信事業之經營者改為監督、輔導電信事業之行政機關，而另成立國營中華電信公司經營電信事業。
㈡、次依85年2月5日公布之中華電信公司條例第10條、第12條規定：「（第1項）本條例施行前之交通部電信總局及其所屬機構現職人員，除具有公務員任用資格者，得依個人意願報請交通部依業務需要及工作專長核定其留任電信總局或電信監理站或輔導由其他行政機關接受轉任者外，均『轉調』本公司。……（第2項）前項轉調本公司人員，除自願離職外，不因電信總局改制而予以資遣或裁員。（第3項）第1項轉調本公司人員，其服務年資、薪資、退休、資遣、撫卹、其他福利及勞動條件等，應予維持。」、「（第1項）本條例施行前之交通部電信總局及其所屬機構現職人員轉調本公司者，其已具交通事業人員任用條例所定資位人員，仍適用交通事業人員任用條例，其薪給、福利、考成、退休、資遣及撫卹等事項，依交通部所屬交通（電信）事業人員有關規定；其未具交通事業人員任用條例所定資位人員，除聘用人員外，仍適用原有關法令之規定，繼續任原職至離職或退休為止。（第2項）前項人員在本條例施行日起5年內，得選擇改依前條第2項不適用公務員有關法令之規定；並不得再變更。惟其服務年資、薪資、退休、資遣及撫卹、其他福利及勞動條件等，均不得低於具原身分人員。」可知，原電信總局及其所屬機構具交通事業人員任用條例所定資位之現職人員，得於85年2月5日電信總局組織變更時，選擇留任電信總局、所屬電信監理站、轉任其他行政機關，或轉調中華電信公司；選擇轉調該公司者，其原依交通事業人員任用條例任用之公務員身分且受保障，並未消滅。
㈢、復依公務人員保障法第9條前段規定：「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。」由其反面解釋，公務人員之身分係得以法律剝奪之。又「公營事業經事業主管機關審視情勢，認已無公營之必要者，得報由行政院核定後，移轉民營。」、「（第1項）公營事業轉為民營型態之日，從業人員願隨同移轉者，應隨同移轉。但其事業改組或轉讓時，新舊雇主另有約定者，從其約定。（第2項）公營事業轉為民營型態之日，從業人員不願隨同移轉者或因前項但書約定未隨同移轉者，應辦理離職。（第3項）移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依前項規定辦理。……（第4項）前項被資遣人員，如符合退休條件者，另按退休規定辦理；依第2項辦理離職及依前項資遣者，有損失公保養老給付或勞保老年給付者，補償其權益損失；移轉民營時留用人員，如因改投勞保致損失公保原投保年資時，應比照補償之；其他原有權益如受減損時，亦應予以補償。（第5項）前項補償辦法，由事業主管機關擬訂，報請行政院核定之。（第6項）依本條所加發之6個月薪給及補償各項損失之費用，應由政府負擔。（第7項）依第2項辦理離職人員及第3項被資遣人員，再至其他公營事業任職時，不再適用6個月加發薪給、1個月預告工資及權益損失補償之規定；計算年資結算及離職給與時，前後公營事業每滿1年給予兩個基數之工作年資，合計不得高於15年。（第8項）原公營事業移轉民營後繼續留用人員，義務役年資併計補發……」、「公營事業轉為民營型態之日，原依公務人員退休法令規定撥繳之退休撫卹基金費用及孳息，由基金管理機關進行收支結算；其有剩餘者，撥交該事業，其有不足者，由該事業發還基金。」；「本條例第8條第3項、第4項及第8項所稱留用人員，指事業全部或一部轉為民營型態後，在該民營事業繼續工作之從業人員。」、「本條例第8條第3項、第7項及第8項所稱結算，指結清年資，辦理給付。辦理結算後之從業人員，其年資重新起算。」公營事業移轉民營條例第5條、第8條暨其施行細則第15條、第16條定有明文。是公營事業經事業主管機關認已無公營之必要，得報由行政院核定，移轉為民營，則該移轉為民營後之事業，已非國家為達成給付行政之手段，其業務自無再由具依法任用資格之公務員執行之，是就公務人員之退撫基金應予結算。而由公營事業轉為民營型態之日，不分是否具有公務人員任用資格之從業人員，如非離職即應隨同移轉繼續留用，繼續留用人員且於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，結算後其年資重新起算；如因改投勞保致損失公保原投保年資或如有其他原有權益受減損時，均應予補償等規定亦可見，公營組織之私法化乃國家通案性終止公營事業中具公務人員身分關係之事由。故就公營事業中具有公務員身分仍隨同移轉民營之從業人員而言，上開條例第8條第3項辦理年資結清規定，即為終止其公法上職務關係之法律依據。上訴意旨主張公營事業移轉民營條例第8條第3項規定與公務人員關係之消滅無涉，不得作為終止公務員身分關係之法律依據，原判決適用法規不當云云，為其主觀歧異法律見解，尚非可採。
㈣、再按被上訴人中華電信公司受國際電信事業自由化之潮流影響，被上訴人交通部為配合電信業務自由化之政策，健全電信市場環境，提高電信事業競爭能力，認應予被上訴人中華電信公司較大經營自主權及具有彈性調整之組織體制與安定合理之人事制度，俾與國內外電信業者公平競爭，提升經營績效，始於85年2月5日制定公布中華電信公司條例。該條例第11條第1項、第2項規定：「本公司董事長、監察人及代表公股之董事，具公務員身分；總經理及其餘董事，得不具公務員身分。本公司副總經理以下之從業人員，除第12條及第13條規定外，依本公司人事規章辦理，不適用公務員有關法令之規定。」。被上訴人中華電信公司依前開條例設立後，為企業經營以利延攬人才，故於第1項明定該公司總經理得不具公務員身分；且為靈活運用人力，第2項明定該公司新進從業人員，不適用公務員有關法令之規定，期能有助於該公司企業化之經營。惟就原任職交通部電信總局及其所屬機構現職人員轉調該公司，且已具交通事業人員任用條例所定資位人員，依同條例第12條第1項之規定，仍適用交通事業人員任用條例，為逐漸減少該公司具交通事業人員資位者，中華電信公司條例第12條第2項規定：「前項人員在本條例施行日起5年內，得選擇改依前條第2項不適用公務員有關法令之規定；並不得再變更。惟其服務年資、薪資、退休、資遣及撫卹、其他福利及勞動條件等，均不得低於具原身分人員。」，藉使具資位之轉調人員得選擇改任為不適用公務員有關法令之人員。
㈤、查被上訴人交通部依85年2月5日修正公布之電信法第3條規定，設置國營中華電信公司，上訴人依85年7月1日施行之中華電信公司條例第10條規定，自電信總局及其所屬機構轉調至被上訴人中華電信公司服務，上訴人與其任用機關交通部間為公法關係；嗣國營中華電信公司至94年8月12日因政府持股比例已低於50%，自是時起移轉為民營型態，且經被上訴人交通部報行政院核可在案；而被上訴人中華電信公司（公營事業）於94年8月12日轉為民營公司前，即以94年7月13日信人一字第0940001322號函行文所屬單位，轉告預定民營化基準日為94年8月12日，確認員工隨同移轉民營後公司或離（職）退（休）意願，內容已說明於該公司94年8月12日移轉民營時，現具資位人員隨同移轉繼續留用者，已不再適用交通事業人員任用條例等規定如前所述；而上訴人鍾德平等719人（詳如附表附註欄所示）以外之其餘上訴人為同意或視為同意民營化後隨同移轉之留用人員，且經被上訴人中華電信公司依公營事業移轉民營條例第8條第3項規定，以原處分辦理彼等原有年資結算，並已具領結算金完畢或辦理留用期間停止領受月退休金等情，乃原審合法確定之事實。揆之上開規定及說明，上訴人鍾德平等719人以外之其餘上訴人原公務員任用關即已消滅。另上訴人鍾德平等719人，於87年至90年間，已依中華電信公司條例第12條第2項規定，選擇不適用公務員有關法令，屬依意願選擇終止公務員身分關係，故上訴人鍾德平等719人於被上訴人中華電信公司民營化前已非屬依法任用之資位人員。從而，原審以上訴人鍾德平等719人以外之其餘上訴人均係民營中華電信公司繼續留用之人員，已由被上訴人中華電信公司依公營事業移轉民營條例第8條之規定，以原處分就渠等民營化前年資進行結算或核定退休，而消滅渠等依交通事業人員任用條例之任用關係，則上訴人鍾德平等719人以外之其餘上訴人原公務員任用關係消滅。另上訴人鍾德平等719人於被上訴人中華電信公司民營化前已非屬依法任用之資位人員，難認原處分損害其權利或法律上之利益為由，渠等請求確認渠等與被上訴人交通部間公務員任用關係存在，難認有理由，駁回上訴人之訴，經核尚無不合。以及上訴人在原審主張「被上訴人中華電信公司辦理釋股及員工權益保障事項，不符行政程序法第16條行政委託之規定」、「被上訴人中華電信公司未與中華電信公司工會達成協議仍續行釋股並作成原處分，違反預算法第52條第1項立法院主決議之法定預算（措施性法律）」、「原處分違反信賴保護原則及司法院釋字第575號解釋意旨」、「中華電信公司條例第12條為特別規定，應優先於公營事業移轉民營條例第8條第3項之適用」如何不足採等情，均已論述綦詳，本院核其所之適用之法規與該案應適用之現行法規不相違背，與解釋判例亦無牴觸，並無上訴人主張之原判決有違背法令之情形。
㈥、上訴意旨另以上訴人因資位不同，任用機關（或機構）及程序並非均由被上訴人中華電信公司為之，被上訴人中華電信公司應依行政程序法第16條規定程序辦理始為合法，原判決牴觸制度性法律保留，有判決適用法規不當之違背法令情形。惟按行政程序法第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第1項委託所需費用，除另有約定外，由行政機關支付之。」在通常情形，委託民間團體或個人行使公權力自應遵守上述手續，若依法設立之團體或特定個人，直接以法律規定為依據而行使公權力者，則不在此限。是故，司法院釋字第382號解釋認為：「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位。」。又按「公營事業全部或一部移轉民營，依本條例之規定辦理。」「移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依前項規定辦理。但不發給6個月薪給及1個月預告工資。其於移轉之日起5年內資遣者，按從業人員移轉民營當時或資遣時之薪給標準，擇優核給資遣給與，並按移轉民營當時薪給標準加發6個月薪給及1個月預告工資。」公營事業移轉民營條例第2條及第8條第3項分別有明文規定。可知，公營事業移轉民營有關留用人員之年資結算，係由「原事業主」依法辦理。另公營事業移轉民營條例第8條第4項、第8項、第9條及第10條第1項等規定已完整就移轉民營之過程中，所涉及公務人員權益變動所受之損失或其他影響，多方考慮作成補償或結算之規範。查被上訴人中華電信公司依中華電信公司條例規定，對於原任職電信總局而轉調該公司之人員，須適用交通事業人員任用條例辦理該等員工之年資、敘薪、退休、資遣、撫卹等事項；且其於移轉民營時，尚須以原事業主之地位，就該公司適用交通事業人員任用條例，具有公務員身分之員工，進行年資結算、離職給予、退休核定等終止公務員身分關係之行為，均屬由法律在特定範圍內授與行使公權力，無違法律保留原則及行政程序法第16條規定，已經原判決詳為論斷，自屬有據，並無判決適用法規不當之違背法令情形。
㈦、又按「預算案亦有其特殊性而與法律案不同；法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出，此其一；法律案之提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議皆有其時限，此其二；除此之外，預算案法律案尚有一項本質上之區別，即法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每1年度實施1次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象又持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律（Massnahmegesetz）者，以有別於通常意義之法律。」「預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之憲法建制，對預算之審議及執行之監督，屬立法機關之權限與職責。預算案經立法院審議通過及公布為法定預算，形式與法律案相當，因其內容、規範對象及審議方式與法律案不同，本院釋字第391號解釋曾引用學術名詞稱之為措施性法律，其故在此。法定預算及行政法規之執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行政機關執行權限之法規，其所規定之構成要件具備，即產生一定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為；立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範（參照預算法第6條至第8條），其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督。」司法院釋字第391號及第520號解釋意旨參照。足見，預算案實際上為行政行為之一種，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性質，預算案係由行政院提出，故立法院通過之預算案，行政院未移請覆議經總統公布，成為法定預算後，行政院原則上自有執行之義務，法定預算皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比。依預算法第52條規定，立法院就法定預算之附加條件期限或附帶決定，僅得就該年度所審議之預算為之，每1年度實施1次即失其效力。又預算法規中有關執行歲出分配預算應分期逐級考核執行狀況並將考核報告送立法院備查（參照預算法第61條），執行預算時各機關、各政事及計畫或業務科目間經費流用之明文禁止（參照同法第62條），又各機關執行計畫預算未達全年度百分之90者，相關主管人員依規定議處（參照89年8月3日行政院修正發布之行政院暨所屬各機關計畫預算執行考核獎懲作業要點第4點第2款），凡此均屬監督執行預算之機制，貫徹財政紀律之要求。原判決已論明法定預算進入執行後，立法權參與空間即相當有限，依預算法第52條規定，立法院雖得就法定預算附加條件期限；或就預算案為附帶決定，惟其應係就該年度所審議之法定預算或預算案為之，被上訴人交通部於推動中華電信公司民營化作業，於88年8月10日即以交郵88字第07074號函為各單位之任務分配，其中由該部會計處負責關於釋股計畫及民營化政府應付員工權利補償金之預算編列事項，釋股預算已分別於88年5月28日、90年1月3日經立法院第4屆第1會期第13次會議、第4屆第4會期第28次會議通過，被上訴人中華電信公司民營化之釋股計畫，實質已依預算進行推動，上訴人主張立法院審議93年度預算時所為停止中華電信公司釋股預算執行之決議，並非對90年度釋股預算所為，故被上訴人交通部主張此項決議逾越預算審議權之範圍，非屬預算法第52條所定之條件或期限，不具法律上之拘束力，尚屬可採，並無違誤。上訴人主張原判決以逾越預算審議權之範圍為由，增加預算法第52條規定所無之限制，立法機關就非編製年度之預算不能行使預算法第52條規定之民主統制權，將造成立法機關無法對於連續性經費之執行進行實效性之監督漏洞，原判決有判決適用法規不當之違法云云，委無足取。
㈧、末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。原判決已就維持原處分及復審決定部分所持理由，及上訴人請求確認公務員任用關係為無理由部分，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無理由不備之情事。上訴人猶主張被上訴人中華電信公司應依行政程序法第16條規定程序辦理始為合法，原處分欠缺管轄權限；公營事業移轉民營條例第8條第3項等規定，不得作為終止公務員關係之依據，本件亦不符合該等規定；原判決以逾越預算審議權之範圍為由，增加預算法第52條第1項規定所無之限制云云，無非係上訴人重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決理由不備、理由矛盾及判決適用法規不當，或係執其一己之法律見解，再予爭執，殊無足採。綜上所述，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 忠 仁
法官 蕭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 6 月 6 日
書記官 王 史 民