最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第353號上 訴 人 賴朝宏訴訟代理人 許景鐿 律師被 上訴 人 臺中市政府地政局代 表 人 曾國鈞上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國101年11月28日臺中高等行政法院101年度訴字第347號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原為臺中市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之耕地三七五租約承租人（租約字號：墩廣字第2550號，出租人即所有權人廖漢洲）。系爭土地因位於水湳機場原址北側區段徵收範圍內，經臺中市政府以100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告徵收生效在案。嗣因上訴人不同意土地所有權人廖漢洲以系爭土地地價補償費之三分之一共新臺幣（下同）7,753,387元作為三七五租約因徵收消滅之補償，並拒絕受領，廖漢洲乃將上開金額提存於法院，並檢具相關書據向被上訴人申請發給抵價地，被上訴人於辦竣手續後，即以101年4月10日中市地權一字第1010011768號函（下稱原處分）逕為註銷系爭土地原耕地租約，並通知臺中市西屯區公所憑辦耕地租約之註銷登記事宜。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）系爭土地雖經臺中市政府100年4月7日公告徵收在案，但遲至100年12月13日前，徵收補償費尚未依法發給上訴人，徵收尚未發生效力，系爭土地所有權仍屬私人所有。出租人尚未提出相當於評議當年期土地公告現值加四成價額之三分之一金額，或相當於系爭土地市價三分之一之金額給予承租人上訴人，上訴人與出租人之租賃關係仍然存續。
（二）依101年1月4日修正前土地徵收條例第30條規定及內政部89年5月9日台（89）內地字第8906697號、89年10月25日
（89）台內地字第8970553號函釋，可知土地徵收係按照公告土地現值為徵收補償地價，但公告土地現值與市價多有相當差距，以致常發生抗爭阻擾情事，不僅妨礙公共建設之推展，且造成民怨。基於不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，使政府徵收民地給予合理補償，故明定徵收補償地價，必要時得加成之。基於目前各縣市公告土地現值與市價之差距各有不同，故另規定加成成數，由直轄市或縣（市）主管機關參照正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時，視其實際價格差距，予以合理評定。加成補償性質應屬補償地價之範圍，如擬加成補償，應由直轄市或縣（市）主管機關提供一般正常交易價格並估計徵收土地補償地價加成補償成數提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，不宜以辦理區段徵收財務等其他因素考量而決定是否加成。區段徵收除依上開第30條規定以現金補償土地所有權人外，其地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付，亦即以土地補償原地主，其領回抵價地之面積按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之，應已符合上開立法意旨，因此區段徵收土地是否加成或如何加成，應由直轄市或縣（市）主管機關及地價評議委員會依上開規定審酌其必要性辦理及評議。被上訴人援引系爭土地乃水湳機場原址區段徵收，因其財務計畫業經內政部核定，為利業務推展，不予加成補償之決定，已明顯牴觸前揭土地徵收條例第30條之立法意旨及主管機關解釋函令，自應予以撤銷。
（三）上訴人知悉徵收補償費公告後，已於100年5月9日異議，表示補償費偏低與市價相差甚遠，請改以全部發給抵價地，進而以101年3月23日宏字第0323號行政申請書、101年4月2日宏字第0402號行政陳情書陳明不得因區段徵收註銷三七五租約及如因區段徵收註銷三七五租約應依市價補償，可見上訴人自始不接受公告現值三分之一價額補償。
（四）系爭土地毗鄰地地主蕭秀鑾於96年9月20日以郵局存證信函通知將以每坪97,500元出售三七五租約土地，徵詢上訴人欲否行使優先承買權；地主黃譓升於99年1月11日以郵局存證信函通知將以每坪115,000元出售三七五租約土地，徵詢上訴人欲否行使優先承買權；祭祀公業廖廷興管理人廖學志於99年7月6日以每坪163,500元計算，出售鄰近土地予莊清原等案例，顯示被上訴人以系爭土地公告現值三分之一之價格，作為地主因主張抵價地而應補償徵收土地予承租人之補償費，既偏離市場行情，亦牴觸司法院釋字第462號及第579號解釋所示徵收相當合理補償之見解。
（五）被上訴人應受內政部函釋之拘束，在不損及土地所有權人之權益及徵收民地給予合理補償前提下評議，其竟捨此不為，濫用評議以致欠缺合法性與行政行為，違反行政程序法第4條規定。再依司法院釋字第579號解釋意旨及100年12月13日修正後土地徵收條例第30條、第39條第1項之規定，可知徵收補償乃採「相當補償原則」。至於平均地權條例第63條第1項之法規範條件為「因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者」，而系爭土地係因實施區段徵收，兩者差異甚大，不能違法套用。又依據土地徵收條例施行細則第45條規定，被上訴人明知出租人與上訴人就補償費之金額經協調不成立，而徵收係以土地所有權人領取補償費為發生效力之前提要件，被上訴人逕為註銷三七五租約登記即屬違法，且欠缺程序正當性。
（六）被上訴人不以相當於公告土地現值加四成之總價額三分之一之金額命出租人補償上訴人，已屬違法處分。又未依司法院釋字第469號解釋意旨，並參酌新修正之土地徵收條例第30條立法意旨，以市價補償，更為行政怠惰，亦不符土地徵收條例第41條第1項及臺中市耕地租約登記自治條例第3條規定等法規授權之目的等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人拒絕受領系爭土地原所有權人以徵收地價補償費之三分之一作為終止耕地三七五租約之補償，分別於101年3月23日及同年4月2日以書面提出異議，但已逾土地徵收條例第22條第1項所規定之異議期限（即100年5月9日前），即無依土地徵收條例第22條規定提請臺中市地價及標準地價評議委員會復議之適用，是本件上訴人訴求顯未合法，原處分並無違誤。
（二）臺中市政府歷年辦理土地區段徵收開發，就地價補償加成補償成數，均依修正前土地徵收條例第30條第2項規定，比照一般正常交易價格提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。又內政部101年1月12日臺內地字第1000255968號函略以：「……土地徵收條例修正條文第30條未經行政院公布施行，目前土地徵收補償地價仍按現行土地徵收條例第30條依公告土地現值加成補償之規定辦理，尚不生溯及既往之情事。」系爭土地於100年4月7日公告徵收，並無修正後條文之適用，復依地價評議委員會評議結果本案區段徵收土地不予加成補償，上訴人訴求補償費應加四成為無理由。
（三）系爭土地之出租人廖漢洲既依法將應給付予上訴人之補償費提存於法院，被上訴人憑以作成原處分，並依臺中市耕地租約登記自治條例第3條規定通知土地所在地區公所逕為註銷系爭土地所登記之耕地三七五租約，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）依土地徵收條例第36條前段之規定，私有土地經徵收生效後，其所有權即歸國家原始取得，原設定之他項權利因而消滅。是私有土地經徵收生效後，原設定之他項權利，包括耕地三七五租約之租賃權在內，即當然發生消滅之法律效果，國家或其他需地機關即得據以塗銷各他項權利之設定登記。
（二）再依平均地權條例第55條之1及第63條之規定，區段徵收之土地以抵價地抵付補償地價者，其原有租賃關係及他項權利亦準用市地重劃有關規定處理，而出租之私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。本件系爭土地既經區段徵收生效在案，則被上訴人原始取得該土地後，自得據以註銷上訴人原設定耕地三七五租約登記。況且系爭土地既經區段徵收並以抵價地抵付補償地價，則原設定之三七五租約亦已不能達到其目的，自得準用平均地權條例第63條之規定逕行註銷。
（三）再者，依平均地權條例第11條第1項規定徵收之出租耕地，應由土地所有人以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償耕地承租人，該支付補償耕地承租人之地價者為土地所有人，故原土地所有權人始為土地徵收補償費之受領人，出租人已否履行其補償承租人義務，核不影響國家機關已核發予土地所有權人之效力。是故上訴人以出租人廖漢洲所為之給付過低，進而主張被上訴人尚未核發徵收補償費，故徵收處分不生效云云，難認有據，委無足取。
（四）上訴人雖復主張被上訴人所作成之徵收補償處分因未加成補償係屬違法，且被上訴人准系爭土地所有權人廖漢洲申請抵價地亦屬違法，故被上訴人註銷三七五租約登記即屬違法云云，然不同之行政處分各於其生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上權利義務關係，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。非屬行政爭訟對象之行政處分，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，縱使構成本案行政處分基礎之另一行政處分有違法而應予撤銷之情事，在該行政處分未經法定程序予以撤銷前，行政法院仍不能逕行否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項之規定可明。本件上訴人係不服原處分而爭訟，其訴請撤銷之標的顯非被上訴人前作成之徵收補償處分或准予被徵收人廖漢洲申請發給抵價地之處分，原審法院即無從就上開非屬本件訴訟標的之處分審查其適法性，該二處分既已生存續力，原審法院及兩造俱應受其拘束，不能否定其效力。易言之，上訴人就本件訴訟自難以上開二處分具有違法應予撤銷之事由，資為原處分違法之論據。
（五）綜上所述，上訴人上開主張各節，均非可取。被上訴人於辦竣系爭土地徵收生效後，即原始取得其所有權，該土地原設定之耕地三七五租約租賃權已歸於消滅，被上訴人作成原處分註銷原設定之耕地三七五租約登記，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：
（一）按當事人因準備言詞辯論之必要，應以書狀記載其所用之攻擊或防禦方法，及對於他造之聲明並攻擊或防禦方法之陳述，提出於法院，並以繕本或影本直接通知他造。他造就曾否受領前項書狀繕本或影本有爭議時，由提出書狀之當事人釋明之；為行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第265條所明文。其目的在使對造知悉提出書狀之當事人所用之攻擊或防禦方法，及對於他造之聲明並攻擊或防禦方法之陳述，以便提出相應之攻擊或防禦方法。上訴意旨主張其在原審已表示並未收受被上訴人答辯書狀繕本，原審未做任何程序處理，判決自有違法乙節。經查，上訴人固於原審提出101年11月19日聲請暨準備書狀為上開主張，然此爭議，被上訴人已於同年月21日言詞辯論期日提出交寄掛號函件執據予以釋明；再上訴人原審委任之訴訟代理人於101年11月12日即已赴原審法院閱覽本件訴訟事件全部卷宗，並在原審法院律師專用閱卷聲請書給閱聲請人簽章欄處簽名無訛（見原審卷第103頁）。據此，亦堪認其已藉由閱覽訴訟卷宗而知悉被上訴人原審答辯狀內容，不至妨礙上訴人針對該書狀內容提出相應之攻擊或防禦方法，自合於上開規定及其立法意旨，上訴人主張原判決訴訟程序有瑕疵，尚無可採。
（二）次按「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」行政訴訟法第41條雖有明文。然所謂訴訟標的對於第三人及當事人必須合一確定，係指為訴訟標的之法律關係為數人所共有，不能分割，其訴訟之實施必須由全體成員共同參與始為合法，法院也必須對全體成員為相同之判決者而言。本件係上訴人不服被上訴人逕為註銷上訴人與第三人（出租人）廖漢洲就系爭土地原耕地租約，並通知臺中市西屯區公所憑辦耕地租約之註銷登記事宜之處分；揆其法律關係顯無為上訴人及第三人廖漢州所共有而不能分割情形，是上訴人對原處分所提撤銷訴訟，自無因原審未依行政訴訟法第41條規定命出租人廖漢洲獨立參加訴訟致有違法情事。上訴意旨以原審未適用行政訴訟法第41條規定，命出租人廖漢洲參加訴訟，程序違法云云，核屬其主觀意見，並無可採。另行政訴訟法第42條第1項規定行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加。可知，此法條規定之目的，係在保護第三人之權利或法律上利益，自以當事人以外之第三人，因該訴訟之結果，其自己之權利或法律上利益將受損害者，該第三人始得以利害關係人之身分聲請獨立參加訴訟，或由法院依職權裁定命該第三人參加訴訟，至訴訟當事人之原、被告應無聲請法院裁定命第三人獨立參加訴訟之權源。原判決已就上訴人請求裁定命廖漢洲獨立參加訴訟部分，敘明行政訴訟法第42條規定，僅第三人得為聲請，或法院得依職權裁定命其參加，訴訟當事人則無聲請裁定之權能，且經審酌上訴人所為主張及證據，尚無裁定命廖漢洲參加本件訴訟必要，免其受無謂訟累等情甚詳，核與上開規定及說明並無不合。至上訴意旨所引原審法院101年度訴字第190號事件，雖依行政訴訟法第42條第1項規定職權裁定命該案耕地所有權人（即出租人）獨立參加訴訟；但該案除註銷租約登記處分之爭議外，尚有該案被告否准該案原告申請以三七五租約田地參與配地或徵收條例公告現值加四成之處分適法與否之爭執，與本件情形非同，無從比附援引。
（三）第按實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地，行為時平均地權條例（以下稱平均地權條例）第55條第1項及行為時土地徵收條例（以下稱土地徵收條例）第40條第1項均有明文。又區段徵收，除以抵價地補償外，應按徵收當期之公告土地現值補償被徵收人地價。必要時比照一般正常交易價格加成補償之，平均地權條例第10條、第54條第1項前段及土地徵收條例第30條、第39條第1項亦有規定。再「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除……外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」「區段徵收之土地以抵價地抵付補償地價者，其原有租賃關係及他項權利準用市地重劃有關規定處理。」「（第1項）出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約，並通知當事人。（第2項）依前項規定註銷租約者，承租人得依左列規定請求或領取補償：一、重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值三分之一之補償。二、……」復為平均地權條例第11條第1項、第55條之1、第63條所明文。又「本條例第63條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，指左列情形而言：一、重劃後未受分配土地者。二、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」「依本條例第63條第1項規定註銷耕地租約者，如承租人依同條第2項第1款規定向出租人請求補償發生爭議時，得申請直轄市或縣（市）主管機關協調，協調不成，由承租人向法院訴請出租人給付。」則為同條例施行細則第89條、第90條所規定。可知，區段徵收之土地以抵價地抵付補償地價者，其原有租賃關係應準用市地重劃規定處理。上訴人主張平均地權條例第63條係規範實施市地重劃情形，本件為實施區段徵收，指摘原判決違法套用云云，顯有誤解。另臺中市為辦理耕地租約登記，依耕地三七五減租條例第6條第2項規定制定有臺中市耕地租約登記自治條例，其第2條、第3條第3項規定「「本自治條例之主管機關為臺中市政府地政局（以下簡稱地政局）。」「地政局依平均地權條例第63條第1項等有關規定逕為註銷耕地租約時，除通知當事人外，並應通知耕地所在地區公所辦理耕地租約之註銷。
（四）查系爭土地原由上訴人與第三人廖漢洲訂立三七五租約，由上訴人從事農作使用，嗣因屬水湳機場原址北側區段徵收範圍，經臺中市政府以100年4月7日府授地區二字第1000060087號公告徵收在案，廖漢洲已向徵收機關申給抵價地，並依上揭平均地權條例第11條第1項、第55條之1、第63條第1項、第2項第1款規定，補償上訴人7,753,387元（計算式：系爭土地徵收公告當期即100年之公告現值每平方公尺14,000元×面積1661.44平方公尺×1/3＝7,753,387元），因上訴人拒領，廖漢洲乃將該款提存於臺灣臺中地方法院；被上訴人遂依臺中市耕地租約登記自制條例第3條規定，逕為註銷耕地租約並通知臺中市西屯區公所憑辦耕地租約之註銷登記事宜等情，乃原審依調查證據之辯論結果，依法確定之事實。參土地法第135條前段及土地徵收條例第21條規定，被徵收土地之所有權人，對於土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。可知，土地徵收在於為需地機關取得其必需之土地所有權，從而使與徵收不能兩立之原土地所有權及土地上其他一切權利，概歸消滅；即土地徵收所取得之權利為原始取得，徵收完成後，所有附著於被徵收土地之一切權利，不以土地所有權為限，尚包括其他相關權利在內，均歸於消滅。系爭土地既經區段徵收公告確定，並經所有權人廖漢洲向徵收機關申給抵價地，及依規定將上訴人拒領之上開補償費辦理提存完畢，揆諸上開平均地權條例及其施行細則相關規定，系爭土地徵收前附著之耕地租賃權，即因徵收完成歸於消滅；則原判決維持被上訴人逕行註銷耕地租約並通知臺中市西屯區公所憑辦耕地租約之註銷登記事宜之處分，經核其認事用法及說理均無不合，亦已詳述其得心證之理由及法律上意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明，尚無不合。
（五）復按上揭平均地權條例第63條所以規定承租人得向出租人請求補償，蓋因耕地經實施市○○○○區段徵收後不能達到原租賃目的，租賃關係歸於消滅，承租人喪失租賃權，出租人則獲分配土地，致使承租人受有租賃權之損失。為平衡雙方之權利義務關係，乃規定由出租人給予補償。其規定之作用在於調整雙方原有之私權利義務關係，基此調整而生之權利義務關係，自屬私法上之關係，縱經主管機關協調不成，仍應由承租人向（民事）法院訴請出租人給付；此參上開平均地權條例施行細則第90條及土地徵收條例施行細則第45條規定可明。此與被上訴人因原始取得系爭土地所有權後，得依法逕行註銷該土地原附著之耕地租賃權租約，實屬二事。上訴意旨以被上訴人明知上訴人與出租人間耕地三七五租約關係，因補償費金額經協調後仍無共識，非因徵收而當然終止，卻仍為本件逕行註銷租約之處分，自有違法且欠缺程序正當性云云，核屬個人法律上歧異見解，無足採取。
（六）又土地徵收條例乃後於平均地權條例（43年間制定），在89年間制定，依其第1條第2項、第3項規定「（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」則就本件區段徵收程序與補償標準之規定，土地徵收條例固為平均地權條例之特別法；然上揭平均地權條例第63條第1項關於直轄市或縣（市）政府得逕為註銷區段徵收土地原附屬租約規定，土地徵收條例並無規範，依上揭土地徵收條例第1條第2項後段規定，原判決維持被上訴人依平均地權條例第63條規定，逕為註銷系爭租約之處分，自無不合。土地徵收條例第41條規定：「（第1項）土地所有權人申請發給抵價地之原有土地上訂有耕地租約或……者，……直轄市或縣(市)主管機關應通知申請人限期自行清理，並依規定期限提出證明文件。（第2項）申請人未依前項規定辦理者，直轄市或縣(市)主管機關應核定不發給抵價地。……」然被上訴人於第三人廖漢洲申請核給抵價地時，業已通知廖漢洲補提補償承租人之證明文件，並經廖漢洲提出通知上訴人領取補償費之存證信函、被上訴人協調會會議紀錄及補償費提存法院之提存書後，始核給抵價地並為本件註銷租約處分等情，乃原審依法確認之事實，顯與上開規定無違，且與被上訴人因原始取得被徵收土地後逕為註銷租約之處分無涉，原判決因認核給抵價地處分之適法性，不在本案審酌範圍，並無不合。另土地徵收條例施行細則第45條，乃主管機關為利徵收程序之完成，得應被徵收土地所有權人與耕地租約承租人請求，就補償事宜居間協調之規定，協調結果如符合該條各款情形，主管機關得自應領補償地價代扣清償及註銷租約或塗銷他項權利；若協調不成立，則無該條後段之適用，乃屬當然。本件被上訴人雖曾為上訴人與第三人廖漢洲間耕地租約補償事宜召開協調會議，但未成立，為原審確認之事實，且經上訴人主張在卷，則上訴意旨執該規定，指摘原處分及原判決違法，亦有誤解。
（七）另本件區段徵收補償費應否加成補償，要屬徵收補償處分有無違法爭議，與本件註銷租約原處分之適法性亦屬無涉。上訴意旨指摘原審未就本件徵收補償處分、准予發給抵價地之處分未予調查，僅論以不能逕行否定其效力，亦有違法云云，並無可採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可取。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 7 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 蕭 忠 仁法官 侯 東 昇法官 陳 國 成法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 6 月 7 日
書記官 邱 彰 德