最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第376號上 訴 人 福德祠代 表 人 歐文靜訴訟代理人 江雍正 律師
王進勝 律師吳建勛 律師被 上訴 人 高雄市政府民政局代 表 人 曾姿雯上列當事人間有關寺廟事務事件，上訴人對於中華民國102年2月27日高雄高等行政法院100年度訴字第254號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為高雄市登記有案之寺廟，設有信徒名冊並經被上訴人於民國70年10月13日核印在案，惟遲未訂定組織章程。
嗣高雄市小港區公所（下稱小港區公所）基於宗教輔導及協助立場，乃請戶政機關協助清查並檢送信徒名冊，請上訴人儘速參考信徒名冊通知信徒召開信徒大會，以利廟務之推展。上訴人爰分別於99年6月3日、6月17日及7月8日召開信徒大會，惟信徒即訴外人歐文青（上訴人代表人之弟）等人認為上訴人無開會真意，爰依內政部84年8月1日台內民字第8481201號函釋意旨進行連署，並於99年7月8日召開臨時信徒大會及於同年月10日召開信徒大會（下稱99年7月10日信徒大會）會議決議通過異動後信徒名冊及組織章程，進而將組織章程及異動後信徒名冊報由小港區公所轉陳被上訴人備查及核印，經被上訴人以99年11月9日高市民政三字第0990014443號函（下稱系爭函文）函復同意辦理，並副知上訴人。
上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第254號判決駁回，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、歐文靜為上訴人之管理人，系爭函文對象之代表人亦為歐文靜，其當事人即屬適格。歐文青自行召開之99年7月10日及100年3月19日信徒大會，經歐文靜提起確認信徒大會決議無效訴訟，業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）100年度訴字第1308號判決認定99年7月10日信徒大會所為決議有效成立，而100年3月19日信徒大會所為決議則確認不存在。縱被上訴人以100年3月28日高市四維民政宗字第1000005644號函同意變更管理人為歐文青，歐文靜以上訴人管理人身分提起本件訴訟，仍屬當事人適格。㈡、依辦理寺廟登記須知第10點、第11點、第13點及第15點第1項規定，本件主管機關就寺廟信徒名冊備查與否，涉及寺廟信徒名冊之確定、信徒大會之召開、得否訂定組織或管理章程等重要事項，是以被上訴人同意備查上訴人異動後信徒名冊之系爭函文，核屬行政處分。又寺廟信徒名冊經寺廟負責人造具、報請公告而無人異議或異議駁回，尚須經民政機關決定驗印「核發」信徒名冊，始能確認證明為寺廟之信徒名冊，實為「核定」之意旨。故訴外人歐文青等人連署於99年7月10日召開信徒大會通過信徒異動名冊及訂定組織章程後，經小港區公所轉請被上訴人核備，被上訴人並以系爭函文同意辦理上訴人異動後信徒名冊及組織章程，並驗印核發信徒名冊之行政行為，性質應屬行政處分，已非辦理寺廟登記須知所定之「備查」。㈢、上訴人前任管理人為訴外人劉春木，85年由歐文靜接任為管理人，然交接時並無信徒名冊，99年7月10日歐文青等人連署召集之信徒大會亦無訂定章程，上訴人自85年起迄98年6月間，均無信徒名冊及章程作為舉行信徒大會之依據致無從召開。98年初歐文靜先請求被上訴人輔導上訴人處理，經被上訴人函復稱依其保存資料顯示並無上訴人信徒名冊後，歐文靜遂於98年6月間2度召開信徒大會並作成會議紀錄確認信徒名單，制作信徒名冊，報請小港區公所轉請被上訴人予以核備，惟被上訴人均不同意，致上訴人遲無法依據新的信徒名冊召開信徒大會。詎被上訴人突於99年1月22日以高市民政三字第0990001014號函通知上訴人，稱被上訴人尋獲上訴人70年間所造報共計107人之信徒名冊，並要求上訴人應於3個月內依據該信徒名冊清查召開信徒大會。上訴人因廟產管理監督事宜，預訂於99年5月24日召開第1次信徒大會，然於開會通知單寄出後，管理人歐文靜突因身體因素緊急取消該次信徒會議；歐文靜康復後，時間尚未逾3個月期限，乃於99年6月3日召開第1次信徒大會，然出席者僅5人。歐文靜再度於99年6月17日召開第2次信徒大會，僅有9人參加，上訴人遂於99年7月8日第3次召開信徒大會，僅有29人參加亦未過半。是以上訴人召開3次信徒大會，其開會通知單之送達係以被上訴人提供之107名信徒名冊為據，上訴人之送達並包含該信徒名冊上已死亡及尚生存之信徒，已死亡信徒因不可能參與，自於信徒大會不生任何影響；縱將信徒名冊上已死亡信徒37名予以扣除，以尚生存之70名信徒作為應到人數，該3次信徒大會實際出席人數仍均無達過半之法定人數而流會，故該3次信徒大會之召開程序並無任何違法之處。又根據內政部84年8月1日台內民字第8481201號函釋（下稱內政部84年8月1日函釋）規定，歐文青等信徒得自行召開信徒大會之要件，必須「寺廟負責人於3個月內仍未召開者，連署人得逕行推選召集人，報請主管機關備查後召開」，然而上訴人在歐文青等人於99年7月10日自行召開信徒大會前，既已合法召開3次信徒大會，歐文青等人自不得自行召開信徒大會，其自行召開之信徒大會及所作成之決議當屬無效，被上訴人卻將前揭違法召開、作成之信徒大會決議予以核印，已屬違法等語，求為判決訴願決定及原處分（即系爭函文）均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠、上訴人於100年第1次信徒大會通過管理人及監事選舉案之會議紀錄，業經小港區公所100年3月22日高市小區民字第1000004595號函同意備查，並經被上訴人以100年3月28日高市四維民政宗字第1000005644號函同意於管理人及監事名冊核印，爰上訴人代表人已變更為「歐文青」，非「歐文靜」，是其提起本訴訟，當事人不適格。㈡、系爭函文係被上訴人依辦理寺廟登記須知第15點第2項規定，就小港區公所報請辦理後續異動後信徒名冊及組織章程核印等行政作業程序所為之說明，本身非有創設、形成、變更權利義務內容具法效意思之法律行為，亦無確認效果，性質僅為被上訴人辦理相關案件之理由說明，並非就法定權責事項本於監督機關職權而對上訴人之請求有所准駁。況信徒大會之召開屬寺廟事務，基於寺廟自治原則，主管機關就召開與否及會議決議內容並無決定權。職是被上訴人所為函復內容，既不生任何法律上之效果，尚非行政處分。㈢、上訴人為高雄市登記有案之寺廟，設有信徒名冊並經被上訴人以70年10月13日70高市民政三字第5430號函核印在案，惟未訂定組織章程。上訴人因前後任負責人交接時未移交信徒名冊等資料致寺廟長期未召開信徒大會並引發紛爭，小港區公所基於宗教輔導及協助立場，乃請戶政機關協助清查上訴人信徒名冊，並以99年3月2日高市小區民字第0990003110號函檢送清查後之信徒名冊，請上訴人儘速參考信徒名冊，以雙掛號郵件寄發開會通知單通知信徒召開信徒大會，以利廟務之推展。雖上訴人分別於99年6月3月、6月17日及7月8日召開會議，惟開會通知單送達時間距離開會日期過短，部分信徒未收到開會通知，開會通知程序實有瑕疵，且連署信徒（歐文青等人）認為廟方通知開會對象、開會時間及會議進行程序等處理方式，係以開會之假象實無開會之真意，爰依內政部84年8月1日函釋規定，自行連署於99年7月8日召開臨時信徒大會及99年7月10日召開信徒大會，該會議紀錄經小港區公所99年8月5日高市小區民字第0990012484號函予以備查，並轉陳異動後信徒名冊及組織章程報請被上訴人核辦，經被上訴人以系爭函文同意福德祠組織章程及異動後信徒名冊核印案等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、依辦理寺廟登記須知第8點、第10點、第13點、第15點、第17點、第19點及司法院釋字第423號解釋意旨可知，募建寺廟信徒之組成及其訂立之組織章程，固均屬宗教組織自主權之範疇，惟因寺廟應將其確定之信徒名冊及組織章程送請主管機關備查，而主管機關不論備查與否，均將影響寺廟得否為變更登記，難謂非行政處分，是系爭函文乃被上訴人針對福德祠信徒名冊及組織章程予以備查及核印，具有行政處分之性質。然此之備查與否，僅係主管機關為防止弊端之公益目的所為，並無改變募建寺廟組織自主性，其內部組織成員認定、推選之管理人是否合法及信徒大會決議效力等事項，仍屬私權爭執而應由民事法院確定其法律關係，故主管機關之備查僅止於形式審查之監督，行政法院之審查密度亦僅止於此。歐文靜對歐文青召開之99年7月10日及100年3月19日信徒大會提起確認信徒大會決議無效之民事訴訟，案經高雄地院100年度訴字第1308號判決確認福德祠於99年7月10日由信徒歐文青召開之信徒大會所作成之決議（即訂定組織章程）應屬合法有效，惟100年3月19日信徒大會所為決議（即推選歐文青為新任管理人）不存在，是本件由歐文靜代表上訴人提起本件行政訴訟，無當事人不適格問題。㈡、上訴人為信眾募資成立之寺廟，惟歷經管理人劉春木及85年4月24日變更管理人為歐文靜以來，遲未召開信徒大會訂定章程。訴外人即信徒歐文青等人於99年3月1日經信徒37人連署，請求上訴人代表人召開信徒大會；此外，被上訴人亦以99年1月22日高市民政三字第0990001014號函檢送上訴人70年核定在案信徒名冊，請上訴人辦理清查信徒並召開信徒大會，上訴人分別於同年6月3日、6月17日及7月8日召開3次信徒大會，惟被上訴人形式審查認為上訴人有故意未向全體信徒通知且以延遲制作開會通知使信徒不及與會而流會之手法，達拒絕召開信徒大會之目的，並非無據。是以本件上訴人信徒據此事由依據內政部84年8月1日函釋規定，於上訴人未於3個月內召開信徒大會之情事發生後，於99年6月5日推選歐文青為召集人，於99年7月10日召開信徒大會，通過訂定章程及將除名後信徒名冊送小港區公所轉請被上訴人核印等情，被上訴人乃據以為形式審查，核認符合內政部84年8月1日函釋可由上訴人5分之1以上信徒連署召集信徒大會之規定，以系爭函文就小港區公所99年8月5日函報上開由歐文青召開之信徒大會決議之組織章程及異動後信徒名冊同意辦理核印，並無違誤。
㈢、關於歐文青召集之上開信徒大會決議合法與否及所送信徒名冊信徒資格存在與否，應屬私權爭執由民事法院為斷，上訴人已提起民事訴訟經高雄地院100年度訴字第1308號判決確認該會議決議有效，並另確認歐文青於100年3月19日召開信徒大會推選歐文青為新任管理人之決議不存在，該案兩造均不服，均提起上訴。至於本件之備查，被上訴人既僅止於形式審查，行政法院之審查密度亦僅止於此，故本件審查要件既與民事判決審認之法律關係不同，上訴人聲請本件應於民事法院判決確定前停止訴訟程序云云，即非可採等語，因將訴願決定及原處分（即系爭函文）均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：
㈠、按「募建寺廟應於核發寺廟登記表及寺廟登記證，並將寺廟土地及建物所有權移轉為寺廟所有後90日內，造報信徒名冊或執事名冊。」「寺廟負責人應造具第9點第1款、第2款信徒之信徒名冊，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府備查。」「第11點所定信徒名冊公告期間屆滿，無人異議或異議駁回者，寺廟負責人應將含公告照片之公告情形，具文報請鄉（鎮、市、區）公所查明函轉直轄市、縣（市）政府，直轄市、縣（市）政府或其授權之鄉（鎮、市、區）公所應即備查該信徒名冊，並於信徒名冊加蓋印信後發還寺廟。」「寺廟負責人於確定信徒名冊或執事名冊後，應召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程。寺廟負責人應檢附前項會議紀錄及組織或管理章程，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府備查，並於組織或管理章程加蓋印信後發還寺廟。」「寺廟負責人應依組織或管理章程規定，召開信徒大會或執事會或信徒代表大會，選舉第一屆組織代表。」「寺廟依本須知完成登記程序後，寺廟負責人得依財團法人相關法令規定，申請許可設立為財團法人制之寺廟。」辦理寺廟登記須知第8點、第10點、第13點、第15點、第17點及第19點所規定。本件福德祠係屬募建而來之寺廟，應有上開辦理寺廟登記須知之適用。
㈡、次按「寺廟負責人拒不召開信徒大會，依下列方式辦理：一、寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會，於章程明定其負責人拒不召開信徒大會應如何處理者，應依章程規定辦理。二、寺廟訂有章程，依章程設置信徒大會，於章程未明定其負責人拒不召開信徒大會應如何處理者，得由該寺廟全體信徒5分之1以上連署請求負責人召開，寺廟負責人於3個月內仍未召開者，連署人得逕行推選召集人，報請主管機關備查後召開。三、寺廟未訂定章程，而備有信徒名冊者，其負責人拒不召開信徒大會時，得比照前款規定辦理。四、寺廟訂有章程，章程明定其他內涵組織以取代信徒大會者，其內涵組織會議之召開，應依章程規定辦理，前揭規定不適用之。」為內政部84年8月1日函釋在案，查該函釋係內政部基於主管機關之職權，就寺廟信徒大會之召開方式所為之解釋，核與相關規定並未牴觸，自得予以援用。
㈢、查本件上訴人歷經管理人劉春木及85年4月24日變更管理人為歐文靜以來，遲未召開信徒大會訂定章程，被上訴人以99年1月22日高市民政三字第0990001014號函檢送上訴人70年核定在案信徒名冊給小港區公所，副本送上訴人，請小港區公所輔導上訴人辦理清查信徒並召開信徒大會，小港區公所於99年3月至6月間多次函請上訴人儘速參考70年核定在案信徒名冊，依規定通知信徒召開信徒大會，以利廟務推展。訴外人即信徒歐文青等人於99年3月1日經信徒37人連署，請求上訴人代表人召開信徒大會。而上訴人於收受連署書後，歷經3個月之相當期間準備，卻以不合法通知之方式，致信徒大會因信徒不及與會而流會，被上訴人形式審查認為上訴人開會通知程序瑕疵，有故意使會議流會，達拒絕召開信徒大會之目的，即非無據。上訴人信徒據此事由，於99年6月5日推選歐文青為召集人，經報請小港區公所備查，於99年7月10日召開信徒大會。案經該次會議決議，略以上訴人70年核定在案信徒名冊計107人，亡故信徒42人，自動放棄信徒人數8人，應出席人數57人，實際出席人數38人，經全體無異議通過訂定章程及將除名後信徒名冊送小港區公所轉請被上訴人核印，被上訴人乃據以為形式審查，核認符合內政部84年8月1日函釋規定，以系爭函文就小港區公所99年8月5日函報上開由歐文青召開之信徒大會決議之組織章程及異動後信徒名冊同意辦理核印等情，乃原審經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依法認定之事實，核與卷證相符，亦無違證據法則，其認事用法並無違誤。原判決並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審所為「本件不符內政部84年8月1日函釋規定，歐文青等人不得自行召開信徒大會，其自行召開之信徒大會及所作成之決議當均屬無效。被上訴人卻將前揭違法召開、作成之信徒大會決議予以核印，並核備異動後信徒名冊與寺廟組織章程，係屬違法。」「本件應於民事法院判決確定前停止訴訟程序」等主張如何不足採，均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用法規不當等違背法令之情形。再按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無理由不備之情事。又原判決就寺廟將其確定之信徒名冊及組織章程送請主管機關備查，將影響寺廟日後得否為變更登記，是被上訴人以主管機關地位准否福德祠信徒名冊及組織章程之備查，具有行政處分之性質，已詳為論斷。至信徒大會決議有效與否及其推選之管理人是否合法，屬私權爭執，應由民事法院確定其法律關係之本質，故主管機關就所報事項所為之備查，並無確定所報事項本身法律關係存否之功能，主管機關於前述備查事項，僅止於形式審查之監督，核無理由矛盾之情事。上訴意旨指摘原判決一方面肯認被上訴人對福德祠信徒異動名冊及組織章程具有審查權限，另方面又以尊重「募建寺廟之自主性」為由而謂主管機關對於人民所報事項之審查僅止於形式上審查，似與行政機關依法應「核定」之事項之意旨有違背，顯有理由矛盾之違誤云云，委無可採。上訴人其餘主張3次信徒大會流會並無違法，亦無故意拒不召開信徒大會之情事，本件不符內政部84年8月1日函釋規定之要件云云，無非係上訴人重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘違誤，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決理由不備、理由矛盾及判決適用法規不當，殊無足採。綜上所述，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 6 月 20 日
書記官 王 史 民