最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第398號上 訴 人 金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋訴訟代理人 楊智全 律師被 上訴 人 賴宜銘訴訟代理人 王寶輝 律師上列當事人間解除職務事件，上訴人對於中華民國102年1月9日臺北高等行政法院101年度訴字第1186號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）民國（下同）95年度自有資本與風險資本之比率（下稱資本適足率）低於200％，違反保險法第143條之4第1項規定，且未於97年3月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經上訴人依保險法第149條第1項、保險業資本適足性管理辦法第6條規定，以97年4月17日金管保一字第09700054452號裁處書（下稱前處分）限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產及辦理保險法第146條之3第1項第2款及第3款規定之放款；並命國寶人壽於2個月內辦理增資事宜，逾期將再依保險法相關規定辦理。國寶人壽之母公司福座開發股份有限公司（下稱福座公司）積欠國寶人壽租賃保證金新臺幣（下同）4.5億元，乃提供位於臺北市北投區土地（下稱北投土地）設定抵押權予國寶人壽。上訴人限國寶人壽於3個月內收回債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1億元，上訴人遂裁處國寶人壽罰鍰60萬元。國寶人壽於第6屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，約定轉讓對福座公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮房地1批計487戶（下稱苗栗不動產），作為對福座公司債權之收回（下稱系爭交易），並完成簽約及辦理所有權移轉登記與提報上訴人。上訴人約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，於適法性疑慮尚未解除及上訴人未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。上訴人復通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178條規定利益迴避之瑕疵。國寶人壽於第6屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。上訴人就國寶人壽取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，是上訴人認系爭交易乃屬交易金額超過1億元之不動產投資，且交易當時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第147條之7第1項授權規定之「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法」（下稱管理辦法）第4條第1項第2款規定，亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不動產之限制，乃以100年11月11日金管保財字第10002517631號函（下稱原處分）依保險法第168條第4項（裁處書漏載第7款）規定處國寶人壽罰鍰90萬元，並依保險法第149條第2項第2款規定，解除獨立董事黃磊之職務及停止監察人焦仁和於1年內執行職務，依同條項第3款規定命國寶人壽解除行為時總經理即被上訴人職務及負責本案之法令遵循主管副總經理蔡良嘉職務。另限期國寶人壽於文到6個月內完成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額。被上訴人就原處分命國寶人壽解除其總經理職務部分不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起行政訴訟，經原審判決訴願決定及原處分關於命國寶人壽解除被上訴人總經理職務部分均撤銷，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）原處分係命國寶人壽解除行為時被上訴人總經理之職務，被上訴人雖非受處分之直接當事人，其處分之結果，被上訴人自受處分之日起5年內不得擔任保險業總經理之職務，而有利害關係，被上訴人自得對上訴人提起本件訴訟。（二）被上訴人擔任國寶人壽總經理期間，自97年6月26日起至99年12月10日，被上訴人於99年12月13日職務已調任為國寶人壽總稽核，上訴人於100年11月11日作成原處分時，被上訴人已非國寶人壽之總經理，則上訴人命國寶人壽解除被上訴人總經理職務之行政處分，乃對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111條第3款規定，應屬無效之行政處分。且原處分作成時，被上訴人已非國寶人壽總經理，要無對於國寶人壽經營有何等影響之可能，即令國寶人壽解除被上訴人於系爭交易作成時之總經理職務，惟系爭交易之決議既未撤銷，則原處分顯無從達成預防公益受到損害之目的，嚴重悖離管制性不利處分中在預防公益受到損害之本質。又原處分無視保險法第149條第1項第4款與同條第2項第3款係針對不同情形所定，上訴人未適用保險法第149條第1項第4款，遽引同條第2項第3款所為之處分，顯有違誤。（三）第6屆第18次及第23次臨時董事會決議縱與法有違，但該決議並非被上訴人所任總經理權限範圍，尤非被上訴人職務上得為決定之事項，被上訴人自無因系爭決議而有違反法令之行為。況國寶人壽於第6屆第18次董事會作成系爭交易決議之翌日，即由國寶人壽董事長與恒輝公司簽訂清償協議書，並辦理代償之苗栗不動產所有權之移轉登記，而國寶人壽董事長及其承辦人員簽訂清償協議及辦理所有權移轉登記之過程，被上訴人不僅始終未參與或預聞，更不知其情，自無放任承辦人員繼續辦理之情。縱被上訴人預聞其事而以總經理之法律上地位，亦無法阻止或干預國寶人壽董事長與恒輝公司簽訂代償協議，並阻止承辦人員辦理苗栗不動產所有權之移轉登記等語，求為判決訴願決定及原處分關於命國寶人壽解除被上訴人總經理職務部分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）國寶人壽違反前處分限制不得投資不動產，依保險法第149條第2項規定，上訴人自得視情節為該項所定之處分，包括解除經理人職務，而被上訴人於擔任國寶人壽總經理期間，應盡其總經理職責，確實督促國寶人壽遵守上訴人之處分，被上訴人未積極執行其總經理職務，故上訴人審酌被上訴人相關情節，依保險法第149條第2項規定，命國寶人壽解除被上訴人行為時之總經理職務，並自原處分送達國寶人壽時生效起算，核屬有據。(二）上訴人依保險法第149條第2項第3款規定解除被上訴人行為時之總經理職務，原處分之性質係屬管制性行政處分，且原處分除發生解除職務效力外，亦生往後一定期限內限制從事同性質工作之結果。因解除職務之處分亦生將來擔任保險業負責人消極資格之限制效力，是被上訴人不論於上訴人為解除職務處分時，仍否擔任國寶人壽總經理職務，上訴人仍得為此解除處分，藉以達警惕及落實任職保險業之負責人必須恪遵保險相關法令及主管機關之管理監督行政行為，以增強對保險業之管理，防止違規與不法情事之發生，保障保戶權益及維護保險市場秩序。（三）保險法第149條第1項既規定主管機關得命保險業解除經理人職務之權限，而保險業違反保險法第149條第2項所造成保險業經營風險性不亞於同條第1項之情形，是保險法第149條第2項第3款「其他必要之處置」自包括命保險業解除經理人職務之權限，而保險法第149條第1項及第2項之構成要件並不相同，二者適用之情事不同，故無保險法第149條第1項第4款規定有排除同條第2項第3款之適用之規定。且董事係公司之決策人員，屬公司負責人，而總經理係承董事會之決議執行公司事務之人員，依保險法第149條第2項第2款規定，立法者賦予主管機關得解除董事職務之權限，按「舉重以明輕」之法理，則同項第3款「其他必要之處置」亦當然包括主管機關可解除經理人職務之處分，解除職務之行政處分性質屬「管制性不利處分」。（四）被上訴人係國寶人壽之董事兼總經理，其親自參與第6屆第18次臨時董事會，並決議通過系爭交易，而該次董事會有充分討論系爭交易，是被上訴人並未因其總經理職權是否受限制，抑或未直接規劃系爭交易，影響被上訴人知悉、瞭解系爭交易，故系爭交易行為明顯違反前處分禁止投資不動產，然被上訴人於明知系爭交易已違反保險法及公司法等相關違法情事，竟仍決議通過該議案，難謂被上訴人有忠實執行職務及善盡善良管理人之注意義務等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決以：（一）原處分命國寶人壽解除被上訴人總經理職務，不僅會發生解除被上訴人職務之效力，並依保險業負責人應具備資格條件準則第3條第11款規定，於五年內限制其從事同性質工作之結果。是原處分作成時，被上訴人雖已非國寶人壽總經理，但原處分既另有不利於被上訴人之身分上效果，其起訴求為排除，即非無利益。（二）國寶人壽以現金債權作為取得苗栗不動產之對價，而該不動產又屬集合式住宅建物計487戶，就性質及數量而言，國寶人壽當非作為自用而持有。且依國寶人壽公司第6屆第18次臨時董事會議事錄影本所示，董事洪秀惠表示，標的物之地理位置有相當的優勢能為公司帶來收益，未來會有關於租賃及銷售之詳細規劃等語，監察人黃銘豐表示未來針對不動產銷售時，依實際市價應可使公司獲利更多等語以觀，堪認國寶人壽以租金債權買受苗栗不動產，其目的即在投資獲利。而以苗栗不動產於86年8月27日建築完成後，長達10餘年無法完全出售，以及國寶人壽買受後上訴人一再限期賣出，國寶人壽始終無法將之脫手變現等節而論，更可判斷國寶人壽此舉乃一變現不易，風險極高之投資行為。投資前原可向福座公司請求現金債權，並行使對北投土地之抵押權以獲清償，足為保戶權益保障，投資後因不動產無法轉換為相當現金，資金積壓對於國寶人壽之資產狀況無異雪上加霜，形成保險市場秩序之相當危害，資可確認係屬前處分所禁制之投資不動產行為。
（三）被上訴人受國寶人壽委任或聘雇，所謂善良管理人注意義務係針對其與國寶人壽間之關係而論，與其是否應負行政上之行為責任判斷基準不同。上訴人指其應負破壞行政秩序上行為責任，卻援引善良管理人注意義務之概念來論述其責任內容，顯然有誤。且因系爭交易而得脫免上訴人就系爭債務取償監控之利益者為福座公司，而國寶人壽除獨立董事外，其他所有董事均為福座公司法人代表。以作成系爭交易決議時之席次而論，董事為7席，獨立董事僅1席，故當時國寶人壽之決策核心顯然為有共同利益之福座公司法人代表董事所把持，而系爭交易決議之通過，則為福座公司法人代表之一致意見，主導決策會議者復為董事長及副董事長，足徵被上訴人並非系爭交易案之決策核心。又被上訴人為國寶人壽之總經理，蔡良嘉為副總經理（兼法務長）對於系爭交易案之決策及執行過程，當然知之甚詳。但以渠等職務而言，不過係執行董事或執行業務股東之決定，或股東會與董事會之決議，僅因遵循董事會決議而未拒絕執行系爭交易案，即排除決策機關（董事會）責任（除獨立董事外），而指總經理、副總經理因執行行為而應負行為責任，恐有過當。（四）自國寶人壽董事會作成系爭交易案之決議迄原處分作成將近2年，上訴人並未在第一時間依保險法第149條第2項第1款規定撤銷其董事會決議，明示其違反前處分以阻止其後續，迨苗栗不動產所有權移轉、北投不動產抵押權塗銷等風險全數實現後，再為國寶人壽內部特定職務人員之調整，顯然就危險之排除已無實益。即認系爭交易所導致之危險仍然存在，管制後續決策、執行及監督者有其必要，原處分作成時其管制之對象也多不在其位，原處分再對之為原職務之解除，其實對處分作成時國寶人壽人事狀態毫無改變，對於回復保險市場秩序，或上訴人限期變現苗栗不動產，並無實益。又本件國寶人壽違反前處分所生危險，當係投資不動產風險所可能之資本流失，影響保戶權益，故上訴人依保險法第149條第2項所為之管制處分，係能及時排除系爭交易所引起之風險。然以上訴人所述原處分將產生被上訴人5年內不得擔任保險業負責人之效力以觀，實難認與排除上開風險有何相對應性。（五）原處分關於解除被上訴人總經理職務部分，顯然無法排除國寶人壽因違反前處分對保險市場秩序所生之危險，並非最適切達成其管制行政目的之手段。上訴人如擬援引保險法第149條第2項作為國寶人壽違反第149條第1項處分之管制手法，除須及時外，並應採取最有效之撤銷決議手段，或解除為系爭交易決議案之權力決策核心職務，而非於事過境遷後，對於不在其位或無決策權限者加以管制，原處分關於管制國寶人壽人事職務部分，確實有違行政程序法關於行政行為採取應依比例原則之規範。（六）上訴人之所以選擇解除被上訴人職務作為原處分內容，細究其內部文件，可知上訴人「真意」在於「對過去行為之懲處」，而非「對未來行政秩序之管制」，此由上訴人議決原處分之會議名稱為「研商國寶人壽以取得不動產作為債權收回之交易懲處案」即可得知。另上訴人所稱「受解除職務處分者，於一定期限內，不得再任同一職務，如此方足以警惕及落實任職保險業之董事、監察人、經理人或職員必須恪遵保險法令及主管機關之管理監督行政行為，以增強對保險業之管理，防止違規與不法情事之發生，保障權益及維護保險交易市場秩序」等語以觀，亦可知上訴人解除國寶人壽特定人員特定職務之行為，其目的在於制裁被上訴人過往「未克盡善良管理人注意義務」、「未恪遵法令」之行為，課以惡報，藉以昭示其他保險業者，其實即為典型之行政罰作用，而與為回復因系爭交易所破壞秩序所為之管制處分無關。上訴人如認被上訴人之行為就保險市場秩序造成危害，且該當於保險法罰則之構成要件，當應援引各該法條予以處罰，不能因詳究其是否違章難度較高，而竟以管制處分之名目遂行其限制個人職業自由之實，因將訴願決定及原處分關於命國寶人壽解除被上訴人總經理職務部分均撤銷。
五、本件緣於上訴人以國寶人壽95年度自有資本適足率低於200％，違反保險法第143條之4第1項規定，且未於97年3月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經上訴人依保險法第149條第1項、保險業資本適足性管理辦法第6條規定，以前處分限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產及辦理保險法第146條之3第1項第2款及第3款規定之放款；並命國寶人壽於2個月內辦理增資事宜，逾期將再依保險法相關規定辦理。又因國寶人壽之母公司福座公司積欠國寶人壽租賃保證金4.5億元，而提供北投土地設定抵押權予國寶人壽。經上訴人限國寶人壽於3個月內收回債權，惟福座公司僅於97年間陸續還款1億元，上訴人遂裁處國寶人壽罰鍰60萬元。嗣國寶人壽於98年12月10日第6屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝公司簽訂清償協議，約定轉讓對福座公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗不動產，作為對福座公司債權之收回，並完成簽約及辦理所有權移轉登記與提報上訴人。上訴人為此約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，於適法性疑慮尚未解除及上訴人未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。上訴人復通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178條規定利益迴避之瑕疵。國寶人壽於99年6月24日第6屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。上訴人就國寶人壽取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，上訴人認系爭交易屬交易金額超過1億元之不動產投資，且交易當時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第147條之7第1項授權規定之管理辦法第4條第1項第2款規定，亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不動產之限制，乃以原處分認國寶人壽有違反法令之情事，依保險法第149條第2項第3款規定，命國寶人壽解除被上訴人總經理職務。
六、本院經核原判決將訴願決定及原處分關於解除被上訴人國寶人壽總經理職務部分撤銷，固非無見；惟查：
（一）按「（第1項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2項）保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：
一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」為保險法第149條第1項、第2項所規定。
依90年7月9日修正保險法第149條之立法理由「依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條之1「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。
五、其他必要之處置。依前項第4款解除董事、監察人職務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。
為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條之1之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。
」之意旨，可推知保險法第149條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149條第2項規定所為之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行政秩序之維持或回復。
（二）次按，保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保險法第137條第1項規定保險業之設立，須經主管機關特許；而該條第2項，對保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137條之1所授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保險業負責人資格即設有諸多限制，其第3條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求，亦無違背。
（三）又按，「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。
」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定之公司負責人，包括董事、經理人、監察人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。
是公司之經理人自應以善良管理人之注意義務，執行其業務。又保險業有遵從主管機關依保險法第149條第1項規定所為限制營業處分之義務，其經理人為業務之執行時，自不得為與主管機關限制處分內容相違背之行為，始符合其忠實執行業務之義務；苟其經理人故意違背主管機關所為管制處分，或有重大之過失，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得命保險業解除該經理人之職務，此應屬保險法第149條第2項第3款所指之「其他必要之處置」範圍。至主管機關依保險法第149條第1項第4款所為之管制處分，與依同條第2項第3款所為處分，係以不同之要件，於不同之情形下所得為，被上訴人以上訴人未適用保險法第149條第1項第4款，遽引同條第2項第3款所為之處分，與法有違，尚難認為有理由。
（四）再按，保險業之經理人因故遭其董事會解職、自行辭職或由主管機關依法解職，固均可發生職務解除之事實；然如發生之法律依據不同，致生不同之效果或功能目的時，除非本質上不可能並存；否則，法理上即無不許多項解職原因，同時存在之理。查保險業不遵行主管機關依保險法第149條第1項所為處分，如與其經理人未盡善良管理人之注意義務有關，依其情節，有對其經理人作成解除職務之管制處分必要時，因違反保險法經主管機關命令撤換或解任者，依保險業負責人應具備資格條件準則第1項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即保險業之經理人因違反保險法，經主管機關之命令而撤換或解任者，除發生職務解除之事實結果外，尚有向後發生限制其於一定期限內不得為保險業負責人之管制效力。準此，被上訴人主張其於99年12月13日職務已調任為國寶人壽總稽核，作成原處分時，被上訴人已非國寶人壽之總經理，認上訴人命國寶人壽解除被上訴人總經理職務之行政處分，乃對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111條第3款規定，應屬無效之行政處分，及原處分作成時，被上訴人已非國寶人壽總經理，要無對於國寶人壽經營有何等影響之可能，即令國寶人壽解除被上訴人於系爭交易作成時之總經理職務，惟系爭交易之決議既未撤銷，則原處分顯無從達成預防公益受到損害之目的，悖離管制性不利處分中在預防公益受到損害之本質等云，尚不足採。
（五）末按，依保險法第149條第2項規定作成之行政處分，其性質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關於保險業不遵行其依保險法第149條第1項所為之處分時，得就其情節，依同條第2項規定選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的，在平等原則之要求上，本應給予低密度之審查，且同一事件涉案之人員，其情節未盡相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，而認與平等原則有違。
（六）經查，原審認系爭交易為前處分所禁止之投資不動產行為；但以上訴人未在第一時間依保險法第149條第2項第1款規定撤銷國寶人壽董事會之決議，明示其違反前處分，以阻其後續之行為，致苗栗不動產之產權已移轉，北投不動產之抵押權已塗銷，可能想像之風險均已實現，上訴人遲至第18次董事會決議作成2年後，始以系爭交易有違前處分，依保險法第149條第2項第3款命國寶人壽解除被上訴人總經理職務，有失該條項賦予主管機關「有效迅速」處理違法保險業者遂行不遵同法第149條第1項處分之立法目的，就危險之排除已無實益；且形式上觀察，國寶人壽系爭交易決議之作成及施行係董事群體決策之結果，其董事會之決策顯然由福座公司法人代表所掌控，並非被上訴人、獨立董事黃磊、監察人焦仁和或法務長蔡良嘉任何一人獨自作成，將系爭交易對保險市場秩序所生危險之行為責任僅歸咎於被上訴人、獨立董事黃磊、監察人焦仁和或法務長蔡良嘉，而未論及其他決策核心，已失公允；又原處分作成時被上訴人已非總經理，原處分之作成對國寶人壽之人事狀態毫無改變，對於回復保險市場秩序並無實益等論點，認原處分非最適切達成管制目的之手段，而與比例原則有違，作為判決上訴人敗訴之論述依據。揆諸前開說明，原判決未慮及保險法第149條第2項規定，尚有限制不適任保險業負責人者擔任其他保險業負責人之行政管制目的，對保險法第149條第2項之規定意旨，已有誤解；又僅以前開立論作為判決之主要論據，亦有判決理由不備之違法。
（七）綜上所述，原判決既有上開可議，上訴人請求予以廢棄，即為有理由。又原審依調查事證之結果，認系爭交易為前處分所禁止之投資不動產行為，則本件國寶人壽董事會作成系爭交易之決議時，被上訴人擔任國寶人壽總經理，其權限是否包括系爭交易案之提出與決策之參與？在董事會作成該項決議之過程中，是否對於主管機關前處分之存在，及國寶人壽所應受之法令限制，已以善良管理人之注意義務，向董事會為必要之說明？又被上訴人在上揭過程中，有無違法之故意或重大過失？是否已不適合擔任保險業之負責人？及上訴人基於保險業監理主管機關之職責有無作成原處分解除被上訴人國寶人壽總經理職務之必要？此等事實之存否，與原處分關於被上訴人部分是否違法之認定，至關重要，且尚須由原審法院調查事實，始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，並為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 6 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩