最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第30號上 訴 人 中天電視股份有限公司代 表 人 蔡紹中訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師劉昌坪 律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪
送達代收人 李獻德訴訟代理人 魏啟翔 律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國101年5月31日臺北高等行政法院100年度訴更一字第159號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國97年12月26日向被上訴人申請董事長、董事及監察人變更。被上訴人依行政程序法第58條及第107條規定，分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被上訴人98年5月27日第301次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，以98年6月29日通傳營字第09841041930號函（下稱原處分）為附款許可上訴人之申請。附款內容為：⒈上訴人法人股東之榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司），其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中國電視事業股份有限公司（下稱中視公司）之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任。⒉上訴人部門經理以上之人員，不得兼任中視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事。⒊上訴人應在3個月內成立倫理委員會，且每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。⒋上訴人（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第1715號判決（下稱原審法院前審判決）將原處分所為附款之規制性決定撤銷。被上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第1347號判決（下稱本院廢棄判決）將原審法院前審判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以100年度訴更一字第159號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）對各種資格之確認等「確認性行政處分」（或稱「準法律行為性行政處分」）不得附加附款，違反此法理之系爭附款，應屬違法無效。（二）原處分之法條依據，除了廣播電視法第14條，還包括通訊傳播基本法第1條、廣播電視法第1條、第13條、衛星廣播電視法第1條、第13條，然該條文僅能說明被上訴人有受理申請並作成處分的權限，無法看出為何被上訴人可以利用作成處分之際進行媒體所有權管制。（三）被上訴人雖一再主張其係為促進節目內容多元化始作成系爭附款，惟衛星廣播電視法及其施行細則並未規定何謂「節目多元化」，更未設有節目多元化之判斷標準，被上訴人亦未明確告知節目多元化之判斷標準，上訴人根本無從知悉多少比例之報導或節目互播始符合該標準，系爭附款顯然違反行政行為之明確性原則。（四）余建新時代，被上訴人對指派董監事未加限制，蔡衍明接手後始有系爭附款問題，對其他業者（如TVBS）亦未限制，足見被上訴人因人設事，單獨課予上訴人其他電視台所無之義務，違反平等原則。（五）被上訴人以附款⒊要求上訴人成立倫理委員會，惟卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式，以致上訴人無法依附款之內容履行，被上訴人於另案言詞辯論程序中甚至表示須透過事後之行政指導將此項附款具體化。另附款⒋要求上訴人應提出內部流程管控機制之「改善計畫」，應係暗指原計畫有疏失不足之處，惟原計畫疏失不足之處何在？如何改善始符合要求？均未見被上訴人具體告知，故上開附款亦已違反行政行為明確性原則。（六）衛星廣播電視法固規定廣播電視事業變更負責人，應經主管機關之許可，惟負責人資格審查係在確認其是否具有「適任性」，係在對「人的資格」進行審查，與節目內容是否多元化係屬二事，被上訴人於廣電事業申請變更負責人之程序中作成系爭附款，實已違反不當聯結禁止原則。又有關附款要求「廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視公司有節目聯合招攬」，處分書所載理由係為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體之交易機會。惟「排除其他媒體之交易機會」，無非係指上訴人與其他電視台應維持公平競爭關係，惟此一目的已有公平交易法第19條之禁止規定，且維護競爭關係亦不涉及被上訴人認為上訴人與中視公司之節目不夠多元化的問題，故此項附款與目的之間，顯然欠缺合理的關聯性，違反不當聯結禁止原則等語，為此訴請將原處分關於附款部分撤銷。
三、被上訴人則以：（一）通訊傳播基本法第1條、第3條第1項、第5條、第16條，國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法)第1條、第3條、第4條、第6條、第7條、第8條、第9條規定，均已明揭立法院以法律特設被上訴人之立法目的及職權範圍，包含「多元文化均衡發展」與「傳播競爭秩序之維護」等任務，且進一步明文賦予被上訴人得於傳播法規（如廣播電視法、衛星廣播電視法等）修正施行前，就與通訊傳播基本法揭櫫之規定牴觸者，由被上訴人依該法之原則（如促進多元文化均衡發展等）為法律之解釋及適用。（二）本件既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」「參與」「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在，基於前開立法之特別授權，原處分內附加促進「維持市場公平競爭、避免言論集中」「保障內容多元化」之各附款，有其適當性及必要性。（三）原處分乃上訴人申請變更衛星廣播電視事業負責人，，其性質乃屬形成處分，非如上訴人所稱係確認處分。（四）原處分書已將倫理委員會之設置組織及審議方式（由電視臺以自律方式為之）、倫理委員會之運作內容（回應觀眾意見、定期開會檢視自身節目內容、將檢討報告公開於申請人網站以接受社會監督，使申請人之董事長、董事及監察人變更後重視其應擔負之公共利益任務等），業已敘明綦詳，並無不明確之處。（五）台視、三立、年代非同一集團，與中時、中視公司、上訴人所有權集中情形不同，其11個節目互播方式僅為媒體競爭面向之一，其三者既非同一集團，仍有競爭關係存在。余建新時代當時並沒有媒體集中化現象，旺旺集團接手後，各版面充斥旺旺圖樣、除中國時報外，另推出旺來報、旺到報、唱旺新台灣、親自迎接專訪之政府高層，媒體集中現象造成節目部門能否獨立、能否給予員工專業性保障之疑慮，倘上訴人主張余建新時亦有前開上訴人呈現之媒體集中化現象，就此一積極事實，自應由上訴人負舉證責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人於97年12月26日向被上訴人申請董事長、董事及監察人變更，依衛星廣播電視法第13條：「（第1項）申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。……（第2項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」同法第14條「（第1項）衛星廣播電視事業執照所載內容變更時，應於變更後15日內向主管機關申請換發；……（第2項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」之規定，因董監事等負責人名冊，為營運計畫內容之一部分【見被上訴人依衛星廣播電視法第6條及其施行細則第2條第1項之授權所訂定之換照申請書表－衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表】，是上訴人申請董事長、董事及監察人變更，核屬營運計畫內容董監事名冊之變更，依法自應向被上訴人為變更之申請，並於被上訴人許可變更後，始得辦理變更登記。再被上訴人對於營運計畫內容董監事名冊之變更，依上開規定，既有許可變更與否之權限，其作成許可變更與否之行政處分，自有裁量權，而得為附款。亦即被上訴人所為許可變更處分，其性質為形成處分，非如上訴人所稱確認處分，被上訴人仍具裁量權，因非羈束處分，故不限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為附款。（二）本件上訴人申請董事長、董事及監察人變更案，經由聽證程序所呈現之上訴人集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料，各政府機關代表、專家鑑定人、學者、公民團體等咸認本申請案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事變更申請案，且上訴人之情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵。並上訴人所屬媒體集團亦對外宣稱是臺灣「最大」媒體集團，也是「唯一」擁有網路、報紙、電視、廣告等不同平台的媒體集團。則被上訴人以上訴人所屬媒體集團係「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」等各項實證特徵，認上訴人既有朝媒體組織集中化、減損「競爭」「參與」「分權」及「制衡」等多元文化表現之重大負面效應存在，為達成上開通訊傳播法規所欲達成「促進通訊傳播健全發展、提升多元文化（促進多元文化均衡發展）、維護媒體專業自主、保障公眾視聽權益、確保通訊傳播市場公平有效競爭………」等立法目的（通訊傳播基本法第1條及第5條、通傳會組織法第1條、衛星廣播電視法第1條規定參照），而以原處分為附款，當合於上開目的性，且具正當聯結，並不違反比例原則。（三）原處分附款⒈（要求上訴人法人股東之榮麗公司，其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中視公司之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任）及附款⒉（要求上訴人部門經理以上之人員，不得兼任中視公司之職務），係為預防跨媒體集團實際經營階層與中高層主管人員之決策行為，利用市場優勢地位，產生不利於公平競爭及言論集中化之問題，以保障經營與言論之多元。另原處分附款⒉要求上訴人廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事，乃為避免跨媒體集團為追求廣告、業務之集團綜效，而影響節目製作之專業、獨立及多元表現，及為避免跨媒體集團進行交易時（例如節目外製／採購或廣告代理等交易行為），進行重要設備或交易內容之互惠交換或搭售，導致其他媒體事業喪失公平交易機會。又原處分附款⒊（要求上訴人成立倫理委員會，且定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告）及附款⒋（要求上訴人各頻道各自設置獨立節目編審人員，並提出內部流程管控機制之改善計畫），係藉由倫理委員會、獨立編審人員與內部流程管控機制，透過參與、分權、競爭及制衡，引進立場及意見之多樣性，且倫理委員會定期將檢討報告公開上網以接受社會之監督，適足避免媒體單一化，落實言論自由與保障少數族群權益，而達到媒體內容多元化之目標。綜上，被上訴人為達成上開通訊傳播法規所欲達成「維持市場公平競爭、避免言論集中」、「保障內容多元化」等立法目的所為上開各項附款，要求上訴人實踐媒體經營之獨立性與相關問責機制，應屬適當，且具有合理關聯（聽證會鑑定意見亦資參照）等詞為其判斷基礎，並說明其未採上訴人其餘攻防方法之理由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)本件訴訟繫屬中，被上訴人之代表人變更為石世豪，茲據其聲明承受訴訟，應予許可。
(二)衛星廣播電視法第5條：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」第6條：「（第1項）申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。（第2項）前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。……」第13條第1項：
「申請書及營運計畫內容於獲得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。但第7條第3款內容有變更者，不在此限。（第2項）前項變更內容屬設立登記事項者，應於主管機關許可變更後，始得辦理設立或變更登記。」查衛星廣播事業涉及無線電波頻率之利用，而廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會（司法院釋字第364號解釋理由參照）。再者，由於通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由，其意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（參照司法院釋字第613號解釋理由）。是以上開衛星廣播電視法所規定衛星廣播電視經營之申請；許可營運後，6年期限屆滿換照之申請，其許可並非一般性人民行為禁止之解除，而是給予申請人特別之利益。主管機關並非原則上應予許可，而是應依相關法律規定（含立法目的）予以裁量是否許可申請。又申請衛星廣播電視事業經營，既應提出申請書及營運計畫，由主管機關依相關法律規定裁量是否許可申請，則經許可後之申請書及營運計畫內容有變更，而應依上開衛星廣播電視法第13條第1項本文向主管機關申請變更者，是否應予許可，亦應由主管機關裁量決定之，始能貫徹經營許可之目的。惟由上述規定可知，衛星廣播電視經營之申請，經營許可6年期限屆滿換照之申請，及經許可後之申請書及營運計畫內容變更之申請，各分屬不同事項。原判決認董監事等負責人名冊為許可營運計畫內容之一部分所據之「衛星廣播電視節目供應者（含境外）執照（許可）換照申請表」，似係「換照申請表」，並非經營許可之申請表或營運計畫書，原判決以此作為經營許可之董監事名冊之變更，應申請許可之依據，已有可議。又依衛星廣播電視法第13條第1項但書規定，同法第7條第3款內容（財務結構及人事組織）有變更者，不在為變更申請之列。究董監事名冊是否屬經營許可之申請表或營運計畫書內容？其是否屬於衛星廣播電視法第13條第1項但書所稱之「人事組織」？攸關本件判決結果，原判決未詳予查明，未盡審理之能事，不適用行政訴訟法第125條規定不當。
(三)苟董監事名冊屬於經營許可之申請表或營運計畫書內容，且非屬於衛星廣播電視法第13條第1項但書所稱之「人事組織」，則董監事之變更，上訴人自應依衛星廣播電視法第13條第1項本文向主管機關申請變更，而由主管機關即被上訴人依相關法律規定裁量決定之。行政程序法第93條第1項：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」本條規定附款之容許性，在裁量處分容許處分機關加附款。換言之，處分機關作成行政處分之裁量權限，本身即含有為附款之權限，行政程序法第93條第1項即是其法律依據。行政機關作成裁量處分之同時為附款，並不違反法律保留原則。尤其行政事件之性質，涉及未來預測性或風險評估時，而主管機關又是獨立機關時，處分機關有寬廣為附款（種類、內容）之形成空間。惟行政機關行使裁量處分為附款之裁量權限時，其所據之事實之有無，應依證據認定，無裁量之問題。受處分人爭訟附款之合法性時，事實審法院應就為裁量所據事實之有無為認定，敘明其得心證之理由。又本件在法律形式上，上訴人係申請董事長、董事及監事變更，並非申請股權轉讓，被上訴人亦未對（亦無從對）上訴人之「股權轉讓」為何處置。只是由於被上訴人認定上訴人股權結構有特殊情形，依卷內資料，似是指榮麗公司同時擁有上訴人68.12％股權及中視公司44.5％股權，旺旺食品公司自訴外人余建新受讓對榮麗公司之100％股權。旺旺食品公司受讓後，榮麗公司改派其在中視公司及上訴人之法人代表擔任董事長、董事及監事，而申請本件之董事長、董事及監事變更。而與旺旺食品同屬一企業集團之蔡合旺事業股份有限公司則對中國時報文化事業股份有限公司有100％股權。因而，同一企業集團同時擁無線電視媒體（中視）、衛星廣播電視媒體（上訴人）及平面媒體（中國時報）（然原判決未為此部分事實之認定）。在此種同一企業集團「跨媒體所有」之情形，被上訴人認跨媒體會造成言論集中化、影響市場公平競爭，且上訴人所屬企業集團擁有之媒體已有言論集中化現象。被上訴人在通訊傳播基本法第1條「促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化」，第5條「維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展」，衛星廣播電視法第1條「保障公眾視聽權益」，及國家通訊傳播委員會組織法第1條「落實憲法保障之言論自由，維護媒體專業自主，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展」等法律規定及要求下，准上訴人申請外並加系爭附款，以避免言論集中化、維持市場公平競爭、保障內容多元化。是以本件究有無上訴人股權結構特殊、同一企業集團跨媒體所有及言論集中化情形，原判決應為認定並敘明其得心證之理由，始能進行判斷系爭附款之合法性。就此部分，原判決泛謂「由聽證程序所呈現之上訴人集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項資料，各政府機關代表、專家鑑定人、學者、公民團體等咸認本申請案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事變更申請案，且上訴人之情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵」。惟上訴人集團化內容為何？有何證據可證明？由聽證程序所呈現之資料內容為何，而如何可自此等資料得出與本案有關之如何內容之媒體集中化結論？即令各政府機關代表、專家鑑定人、學者、公民團體認本申請案在本質上係跨媒體與實質控制權移轉之案件，非僅單純之董監事變更申請案，然此看法是據如何之證據資料而可採？上訴人所屬企業集團如何之併購情形而不同以往如何之一般媒體併購？原判決未予認定及敘明得心證理由，致無從判斷被上訴人為附款裁量所據事實是否存在，並進而判斷所為附款是否具有合目的性，並與目的是否具有合理關聯性（行政程序法第94條），及有無濫用裁量權限。原判決此部分不備理由。
(四)從而，原判決有不適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因被上訴人之訴有無理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又本院廢棄判決係謂被上訴人在更審前原審程序中，具體陳明本案有言論集中化情形，已指出本案特殊性。然被上訴人此項主張是否可採，仍待事實審法院為認定判斷，此不能解為「認同被上訴人主張上訴人不同於其他媒體之情形」，應予指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 1 月 17 日
書記官 莊 子 誼