最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第313號上 訴 人 王振民訴訟代理人 蘇信誠 律師被 上訴 人 國防部陸軍司令部代 表 人 李翔宙訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國101年2月23日臺北高等行政法院100年度訴字第1064號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人父親王德亮原為臺中市南京新村原眷戶，於○○年○○月○○日死亡後，上訴人之母王張鳳蘭私自將公有眷舍出租營商，違反國軍軍眷業務處理作業要點規定，經被上訴人所屬陸軍第十軍團指揮部（下稱十軍團）依程序給予一個月改善期限，迄未改善，呈報被上訴人，被上訴人乃以98年11月12日國陸政眷字第0980005978號令撤銷王德亮眷舍居住權。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人重行審查發現原眷戶王德亮已死亡，乃自行撤銷前開98年11月12日國陸政眷字第0980005978號令。嗣經十軍團於99年12月3日派員至系爭眷舍再為複查，發現系爭眷舍違規營商情形仍未改善，乃呈報被上訴人處理，被上訴人以99年12月27日國陸政眷字第0990006128號令（下稱系爭令文）註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，並以100年1月3日國陸政眷字第1000000013號令請十軍團函告原眷戶王德亮所有繼承人及收回眷舍。案經十軍團以100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函轉知在案。上訴人不服，提起訴願，遭訴願不受理，上訴人仍未甘服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠本件原眷戶為王德亮與其配偶王張鳳蘭，該眷戶屋舍係經臺中市政府於58年6月21日核准興建之合法屋舍，原屋係由王德亮自費自建之私人住宅，並非軍方核配建造之眷舍，興建過程軍方亦未曾貼補分文，此由軍方核配之眷舍毋須另行繳納房屋稅而無償使用，但本件系爭眷舍卻須按時繳納房屋稅可證，故系爭眷舍非屬軍方所有，而應係王德亮自建之私人財產，本件不得以「違規頂讓經營，未於限期內改善」而為「註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍處分」，即屬於法有違。㈡系爭眷舍既係由王德亮自建之私人財產，擁有該不動產之完整所有權，並無所謂借貸關係可言，而眷舍居住權更非屬民法上之權利，如何基於民事救濟程序而為爭執，足徵本件訴願決定違法、謬誤之處。
㈢被上訴人既未擁有系爭眷舍之所有權，本無權收回系爭眷舍；而其公文記載之錯誤，又足以影響本件行政爭訟之標的；況基於行政法上信賴原則，若系爭眷舍遭強制拆遷，對於系爭眷舍上之財產損失亦應依法給予上訴人適當金錢賠償，始屬合憲、合法。㈣按被上訴人所提國軍眷舍管理表顯示，冊列編號42公地自建即系爭眷舍係42年4月29日王德亮自建之違建，而該眷舍於57年早經陸總部以（57）脉署字第30842號令核定註銷，如今被上訴人卻又以系爭令文收回一個已遭註銷的屋舍，在邏輯上就無法成立。㈤被上訴人既自承系爭眷舍為王德亮所自建，又稱上訴人如對收回系爭眷舍有所爭執，被上訴人仍需循民事訴訟途徑處理，則被上訴人無權以系爭令文對上訴人發文，再來強辯說僅為意思表示之通知。本件被上訴人本質上無權為系爭令文之處分，但既然作成行政處分且對外發生效力並影響上訴人之權益，上訴人自得依法請求撤銷該違法不當之處分，以求權利之安定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠按實體從舊程序從新之法律適用原則，系爭眷舍有違規出租經營工商業之行為，依上訴人所主張係自74年即開始，故自應適用71年6月8日國防部（71）淦湜字第2542號令修正公布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第152條第1項及第154條第3款、第7款規定無疑，而依前揭違規行為時之國軍在臺軍眷業務處理辦法之規定，對於眷舍使用有違規行為者，並無應限期改善之規定，而應逕予撤銷眷舍居住權並註銷表彰眷舍居住權之眷舍居住憑證。㈡系爭眷舍經十軍團於98年9月10日查獲發現有違規出租頂讓交由訴外人黃育樂經營永信電料行之情事，上訴人亦自陳系爭眷舍於原眷戶王德亮死亡後，由原眷戶王德亮配偶至系爭眷舍內經營小生意，足見系爭眷舍確有違規出租頂讓或以其他變相方法交由他人使用房屋經營工商業之情形，無論依上訴人所自陳之違規行為發生時點之國軍在臺軍眷業務處理辦法第154條第3款、第7款規定，或依被上訴人作成系爭原處分時點之國軍軍眷業務處理作業要點玖之一之（三）規定，均構成應撤銷眷舍居住權收回眷舍之事由，故被上訴人依法作成撤銷眷舍居住權並註銷原眷戶王德亮之眷舍居住憑證，依法並無違誤。
㈢另有關系爭令文提及收回眷舍部分，乃屬被上訴人於對上訴人等繼承人作成撤銷眷舍居住權註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證之行政處分後，將循民事途徑收回土地及眷舍之私法上意思表示，故有關「收回眷舍」之表示並不生公法上權利義務之得喪變更，此有本院95年度判字第2112號判決意旨可參。實際上被上訴人係以100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函轉知上訴人系爭令文行政處分，給現在眷舍居住權人即王德亮之全體繼承人（包含上訴人）。既然是繼承關係，被上訴人主張應由全體繼承人共同提起，才當事人適格。
㈣上訴人如主張門牌編號臺中市○區○○街○號房屋並非國軍眷舍或應比照公產管理之眷舍，則顯然上訴人主張王德亮即本無眷舍居住權可言，被上訴人作成系爭令文將上訴人本不主張其存在之王德亮眷舍居住權撤銷並註銷其眷舍居住憑證，上訴人何有起訴請求將系爭令文撤銷之權利保護必要。
㈤系爭眷舍既領有臺中市建設局（58）中建土字第468號建築執照，而在他人土地上建築房屋欲申請建築執照時，必須檢附基地所有權人之土地使用權同意書或證明書，系爭眷舍既坐落於國防部總政治作戰局所管理之臺中市南京新村眷村土地上，當係王德亮早年經奉眷舍管理單位核准而出具土地使用權同意書或證明書於眷村土地上自費興建或增建眷舍，王德亮方能取得該臺中市建設局之建築執照。㈥退步言之，如現有系爭房屋並非眷舍，原有眷舍早已不存在，則被上訴人仍應註銷原眷戶王德亮之眷舍居住憑證，其結果並無二致。㈦系爭眷舍確係王德亮於57年11月11日申請將原有眷舍拆除後自費改建為現有二層樓房眷舍，依王德亮57年11月11日報告「本人申請自費增建二層樓房奉陸訓部57.6.24中管字第5239號令核准在案，隨呈附平面圖二份。為便於申請及施工恭請賜發土地使用證明一份。」陸軍訓練作戰發展司令部57年6月24日中管字第5239號令記載「主旨：眷戶王德亮申請於臺中市南京新村四十二號甲舍自費將原配拆除改建二層樓房眷舍（如附圖）准予備查。說明：請轉知王員先向當地縣市政府辦理合法改建手續後，始可動工否則仍以違建查處。改建完成後，列入營產管理。」王德亮57年5月27日申請增建眷舍切結書記載「本人承諾增建眷舍遵照規定列入營產管理自行居住決不轉（售）讓或租借他人，如有違反諾言，願聽任拆除接受懲處並放棄一切抗辯權。」均足證現有臺中市○區○○街○號建物，確係王德亮申請將原配住眷舍拆除後自費改建眷舍仍列入營產管理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠眷舍居住憑證係表彰領有獲得分配眷舍之授益行政處分存在，則註銷原眷戶之眷舍居住憑證者即屬註銷獲得分配眷舍之利益而影響到人民之權利義務，當屬行政處分。至於，收回眷舍部分是註銷眷舍居住憑證後的實踐行為，當屬行政處分之實現，自仍應屬公法權益的履行，仍屬整體行政處分之一環，被上訴人解為「被上訴人於對上訴人等繼承人作成撤銷眷舍居住權註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證之行政處分後，將循民事途徑收回土地及眷舍之私法上意思表示」，自無可取。㈡系爭令文之意旨為註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，而上訴人為原眷戶王德亮之繼承人，若眷舍居住憑證之權益是上訴人母親王張鳳蘭因原眷戶王德亮死亡而直接享有，當王張鳳蘭失蹤而行方不明之際，上訴人應為利害關係人，參照訴願法第18條、行政訴訟法第4條之規定，自得循行政救濟程序主張其權利；若因全體繼承人而共同享有眷舍居住憑證之權益，依被上訴人所稱係對上訴人等繼承人作成註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證之行政處分，則上訴人為行政處分之相對人，得循行政救濟程序主張其權利，亦無疑義。至於，上訴人僅為諸多繼承人之一，雖由上訴人一人提起本件撤銷之訴，但係針對行政處分之撤銷而言，其訴訟一人起訴倘得到有利判決，其訴訟之目的就可以達成，並無欠缺保護必要之問題，故其一人起訴，程序上應無違誤，被上訴人主張應由全體繼承人共同提起，才當事人適格者，當無足採。㈢被上訴人提出老舊檔案資料一份，該資料內有57年11月11日報告一份、57年5月27日申請增建眷舍切結書二份，其文義均呈現「奉准自費增建」「承諾增建眷舍遵照規定列為營產管理」，且57年5月27日先行承諾切結增建眷舍列為營產管理，而後經陸軍作戰發展司令部57年6月24日中管字5239號令准予備查，57年11月11日上訴人之父王德亮才提出自費增建之報告，可見王德亮生前就是同意列入營產管理而申請自費重建，應無疑義。而報告之內容，是請求核發土地使用證明，裨益向該管縣市政府辦理合法改建手續，經臺中市政府都市發展局確認（58中建土營字第468號）因年代久遠查無相關檔卷提供，可見完成自費增建之時間為58年間，是王德亮生前就是同意列入營產管理而申請自費重建，而重建完成後相關切結書、准予備查函、報告等均經軍方列檔管理，且核發王德亮之居住證載明於被上訴人提出之「國軍眷舍管理表」內，足見列檔管理程序並無疑義，最多僅能質疑上開「國軍眷舍管理表」之記載未臻周延，而不能認定該房舍未經列檔管理，此由被上訴人提出之老舊檔案資料中，被上訴人所屬內部因應王德亮之報告（請求核發土地使用證明）所為之簽稿載明「本案既經陸訓部57中管字5239號令核准改建並副呈總部在案，王員元配眷舍似無須辦理註銷手續，俟事後建卡時調整原卡片呈署核備」，足以證明改建後仍是列管營產，是手續未臻詳盡而已等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原審全然忽視上訴人父親在役時於42年4月29日自建之違建依國軍眷舍管理表顯示，確曾是有案之公產，並編為42號眷舍，但上訴人父親52年8月31日退役後於58年自費興建的建物（建築物執照為58中建土營字第468號），確實是私人財產。原審以上訴人父親之切結書據以為實質上系爭房屋為列管眷舍之依據，已屬判決不適用法律；對於被上訴人以已遭核定註銷之42號眷舍張冠李戴強奪私人財產，竟以「最多僅能質疑上開國軍眷舍管理表之記載未臻周延，而不能認定該房舍未經列檔管理。」認為程序上已列入眷舍管理，更屬判決嚴重違背法令。㈡本件不論從實質上或程序上而言，系爭房屋依法均應無由認定屬於列管眷舍，原判決看似經過詳細之論理，然根本未依據相關法規審酌事實，該判決僅以一份便宜行事之切結書及被上訴人內部之簽呈即認為可搪塞，填補本件違法行政之謬誤，最後又以被上訴人所為未臻周延但不影響列管之效力為其護航，此顯有不適用法規或適用法規不當之判決違背法令。㈢原審雖引用簽呈上承辦人員之擬文，卻對於長官之批示隻字不提，足見原判決除有違背法令之違誤外，更有判決不備理由或理由矛盾之違誤。㈣原判決雖一再為本件系爭房屋列入眷舍管理找理由，然對於上訴人所陳明本件並無違規頂讓之事實，竟完全未探究，遽判決駁回上訴人之請求，則原判決具有理由不備之違背法令。㈤原審以上訴人父親於57年5月27日所立切結書作為系爭房地實質上為列管眷舍之依據，惟經上訴人找出上訴人父親65年3月10日所立另一份切結書，發現兩者筆跡全然不符。況該房舍於58年興建，65年理當竣工不久，為何要再簽屬本切結書。又依據切結書內容，上訴人父親同意絕不轉讓（售）他人，而系爭房地亦確實並未轉讓或轉售他人，更足徵被上訴人之行政處分違法不當。而被上訴人在原審審理中，故意隱匿系爭房地土地使用同意書，然此重要證據將影響上訴人父親所有之房舍於改建時使用該土地是否約定任何條件，可謂足以影響本件判決之重要基礎，原審竟輕率採信被上訴人找不到的託辭即遽下判決，自屬判決違背法令、判決不備理由或理由矛盾之重大違誤。㈥被上訴人所提出98年9月10日作成之「現地會勘會議紀錄」，於會議結論欄記載：「．．．當場告知甲○○（原眷戶之子）」等語，根本與事實不符。上訴人當天並不在場，被上訴人如何能憑空杜撰相關內容，若該會議紀錄造假，則被上訴人是否曾到場履勘，及被上訴人認定系爭房地有違規頂讓等節，即有爭議，被上訴人所為本件行政處分更屬嚴重違法不當。況依國有財產法第8條規定，本件被上訴人既指稱系爭房屋為無償核配使用之列管眷舍，為何上訴人卻要繳納稅捐、為何不能獲得災害救助或修繕補助、為何政府推行眷村改建時卻不能適用相關規定，原審對此全然視而不見，其判決難謂適法、妥切。㈦徵諸國軍眷舍管理表顯示，冊列編號42工地自建即系爭房舍係42年4月29日上訴人父親自建之違建，而該眷舍於57年早經陸總部以（57）脉署字第30842號令核定註銷，然100年時，被上訴人卻又以國陸政眷字第0990006128號令收回一個已遭註銷之房舍，在邏輯上根本無法成立。再依國防部眷管處「只配發現役軍人眷舍」之規定，上訴人父親52年8月31日退役即無眷舍可配，58年在臺中市○○街○號公地自建房舍，且經臺中市政府建設局核准興建為合法房屋，該房屋確為私人所有。原判決對被上訴人100年9月13日筆錄自相矛盾之說詞視若無睹，而對於被上訴人以已遭核定註銷之42號眷舍張冠李戴強奪私人財產，竟以「最多僅能質疑上開國軍眷舍管理表之記載未臻周延，而不能認定該房舍未經列檔管理。」認為程序上已列入眷舍管理，而置國軍在臺軍眷業務處理辦法第142條、第152條及第163條規定於不顧，則原判決除有違背法令之違誤外，更有判決不備理由或理由矛盾之謬誤。
六、本院查：
（一）按國防部「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」一種，此後歷經多次修正，，迄於86年1月20日修正發布名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，全文40條，嗣因行政程序法自90年1月1日實施，而該「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，國防部乃依行政程序法第174條之1規定意旨，於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止，並依行政程序法第159條規定訂定發布「國軍軍眷業務處理作業要點」取代適用。上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」修正及「國軍軍眷業務處理作業要點」，有如下相關規定：
１、57年5月27日修正發布（自發布日施行，全文146條）第一章「總則」第1條規定：「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定『國軍在臺軍眷業務處理辦法』（以下簡稱本辦法）」。第4條、第5條規定：「（第1項）本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案之下列軍官、士官、士兵，及特別規定人員而言。．．．。（第2項）前項人員在臺居住之眷屬，經人事權責單位核定登記有案之直系親屬及配偶，並持有軍眷補給證（以下簡稱眷補證），或軍眷身分證者均稱為軍眷。」「軍眷依本辦法之規定有下列各項權益：發給眷補．．．。配住眷舍：．．．但未配眷舍者，發給房租補助費。．．．。」第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節第59條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第82條、第87條第1項規定：「配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證，並在配住眷舍人員之軍人身分補給證附記欄註明分配某處某所眷舍一戶，如有註銷時，亦應註明，並加蓋登記單位主管印章。」「假退伍除役，正式退伍除役，及停職留役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如就業後配有眷舍者，應予收回。」第91條規定：「（第1項）眷村內嚴禁違章建築，否則除拆除建築外，並議處當事人，惟已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及圍牆等，應將建築物之種類數量，及需用地皮，連同圖說，先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍，及下列各款規定施工：．．．凡未經申請核准，自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長及軍眷管理單位管理人員會同取締之，或視情節報請軍眷管理單位洽會憲警機關處理。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時，不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則應負賠償責任。」
２、71年6月8日修正發布（自發布日施行，全文168條）第一章「總則」第1條規定：「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本辦法。」第3條、第4條規定：「（第1項）本辦法所稱當事人係指下列人員而言：．．．。（第2項）前項人員在臺居住之眷屬，經人事權責單位核定登記有案之直系親屬及配偶（遺眷、無依軍眷），並持有軍眷補給證（以下簡稱眷補證），或軍眷身分證者均稱為軍眷。」「軍眷權益規定如下：發給軍眷補給（以下簡稱眷補），以持有眷補證者為限。配住眷舍輔助貸款購（建）宅或發房租補助費。．．．。」第六章「眷舍分配與眷村組織」第一節第122條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」第三節「眷舍管理」第一款「眷舍分配」第133條第1項、第137條規定：「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍但軍事學校學生及退伍除役人員暨撫卹屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。」「遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女仍需繼續居住者，不在此限。」第三款「眷舍調整異動」第142條規定：「凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立『國軍眷舍管理表』．．．，並配發給眷戶居住證，．．．。」第四款「眷舍自行整（增）建」第151條、第152條規定：「（第1項）已配舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先行報請軍種單位核准，依照下列規定辦理：．．．凡未經申請核准自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長，及軍種單位會同取締，或視情節報請軍眷管理單位協調憲警機關處理，．．．。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則，應負賠償責任。眷村內嚴禁違章建築，凡未經申請核准自行加建之建築物悉依『國軍眷區違章建築取締辦法』．．．之規定處理。」「（第1項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分。將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」第五款「眷舍收回」第154條規定：「有下列情形之一者，應收回其配住之眷舍：無子女之遺眷改嫁非軍人者。當事人、眷屬均死亡者。出租、頂讓者。眷舍未予進住或空置三個月以上者。當事人因叛亂罪、貪污罪判處有期徒刑以上之刑（不含緩刑），或交付感化教育裁判確定者。當事人退伍後，轉任公職，另行配住眷舍，或申購政府貸款住宅，或支領房補費者。其他有違反眷管規定情節重大者。」第156條、第157條規定：「（第1項）現役及退役人員有第一百五十四條第五款之情形者，撤銷其眷舍居住權，應於撤銷其眷舍居住權三個月內遷出，但其同居之眷屬為志願役現役軍人時，改配其具有軍人身分之眷屬居住。（第2項）遺眷、無依軍眷及外職停役人員，比照前項規定辦理。」「退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷舍或支領房補費者，應予收回。」第七款「眷舍列管」第163條規定：「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：撥地命令影印本乙份。建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。營產單位建卡（獲得）通知單。」
３、國軍軍眷業務處理作業要點有如下相關規定：「壹、目的：『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。．．．伍、眷村組織工作：．．．本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。．．．陸、眷舍分配工作：．．．當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配。．．．捌、眷村管理工作：．．．在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。玖、眷舍收回工作：有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：．．．㈢將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。．．．。退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷（宿）舍或輔助貸款、購宅者，應予收回。」
４、中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
５、綜合上開國軍（在臺）軍眷業務處理辦法及作業要點，並中央法規標準法規定意旨，可知：
（１）法規之程序規定，原則上不影響人民之權利義務本身，於有新程序規定時，應適用新程序規定，是為「程序從新實體從舊原則」；惟被廢止之法規為有關權利義務之實體規定時，對在其有效期間內所成立或已成立之事項及法律關係，亦仍適用之，以迄於新法規之接替。而被廢止之舊法規，除新法規有相反之規定或舊法規違背新法規之精神者外，如較新法規有利於人民，則應適用「從新從輕原則」或「從新從優原則」。前揭57年5月27日修正發布國軍在臺軍眷業務處理辦法雖無71年6月8日修正發布同辦法第152條「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分」規定，然其第91條已規定「已奉配住眷舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費裝修增建屋外設備及圍牆等，應將建築物之種類數量，及需用地皮，連同圖說，先行報奉軍眷管理單位核准，依照劃定範圍及．．．規定施工」、「未經申請核淮，自行加建之建築物，一律視為違章建築」，「除拆除該違章建築外，並議處當事人」；且「奉准自費增建完成後，遷離時，不得擅自拆除」，是已奉配住眷舍之眷戶如因人口增加等事實需要自費增建眷舍，立具切結書表明「承諾增建眷舍遵照規定『列入營產管理』，自行居住，決不轉（售）讓或租借他人，如有違反諾言，願聽任拆除受懲處」，以取得軍眷管理單位之核准增建，於法並無不合。
（２）配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證（眷舍居住權），而退伍除役人員，仍可繼續住用原有眷舍（57年5月27日修正發布上開處理辦法第87條第1項、71年6月8日修正發布同處理辦法第157條）。
惟依前揭國軍軍眷業務處理作業要點「陸『眷舍分配工作』四」規定：「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配」，顯見獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「眷舍居住」權益並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，仍須經由眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，並應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，始得承受住用原配住之公有眷舍。
（二）次按：
１、行政程序法第78條規定：「（第1項）對於當事人之送達，有下列各款情形之一者，行政機關得依申請，准為公示送達︰應為送達之處所不明者。．．．（第2項）有前項所列各款之情形而無人為公示送達之申請者，行政機關為避免行政程序遲延，認為有必要時，得依職權命為公示送達。（第3項）．．．。」第80條、第81條規定：「公示送達應由行政機關保管送達之文書，而於行政機關公告欄黏貼公告，告知應受送達人得隨時領取；並得由行政機關將文書或其節本刊登政府公報或新聞紙。」「公示送達自前條公告之日起，其刊登政府公報或新聞紙者，自最後刊登之日起，經二十日發生效力；於依第七十八條第一項第三款為公示送達者，經六十日發生效力。．．．。」第96條第1項第1款、第110條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」
２、訴願法第1條、第18條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
３、行政訴訟法第4條第1項、第3項規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）．．．（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條、第134條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」
４、本院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．。」
５、依據上開規定及本院判例意旨，足見：
（１）行政處分以書面為之者，應記載處分相對人之姓名、出生年月日、住居所等或其他足資辨別之特徵；該書面行政處分並自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力；倘處分相對人應為送達之處所不明，行政機關應依申請或依職權命為公示送達。
（２）利害關係人對以他人為相對人之行政處分，提起訴願或撤銷訴訟，須以該行政處分損害其法律上之權利或利益-亦即法律上之利害關係為前提；若僅有事實上之利害關係，自不得據以主張他人行政處分違法而提起行政爭訟。
（３）撤銷訴訟乃原告認為中央或地方機關之行政處分違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後，未獲救濟，而向行政法院起訴，請求撤銷該違法行政處分之訴訟。是提起撤銷訴訟，須客觀上有原告主張的違法行政處分存在，且尚未消滅為前提；倘原告於起訴時主觀上認有行政處分存在而客觀上不存在（例如行政機關所為單純事實敘述或理由說明，僅屬觀念通知，非行政處分），或原告起訴前或起訴時客觀上雖有行政處分存在，惟原告起訴或行政法院為裁判時，該行政處分已消滅（如行政處分嗣經行政機關撤銷或廢止），撤銷訴訟之對象不存在，其提起撤銷訴訟，即屬不合法。又提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，故當事人依上開規定提起撤銷訴訟時，若無因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，即應認原告所提撤銷訴訟欠缺保護必要，其訴為無理由，而為敗訴之判決。
（三）本件上訴人父親王德亮原為臺中市南京新村系爭眷舍原眷戶，於○○年○○月○○日死亡後，上訴人之母王張鳳蘭私自將該眷舍出租營商，違反國軍軍眷業務處理作業要點規定，經被上訴人所屬十軍團於98年9月10日勘查屬實，給予一個月之改善期限，迄至99年12月3日該十軍團派員至系爭眷舍再為複查，發現違規營商情形仍未改善，乃呈報被上訴人處理，被上訴人以系爭令文註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，經十軍團以100年1月17日陸十軍眷字第1000000517號函轉知上訴人，上訴人以其母王張鳳蘭早於79年11月l日無故失蹤，系爭函文將使其母難尋返家之路，致生損害於上訴人及其母親之權利，為此不服，乃循序提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：「1.系爭令文之意旨為註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證及收回眷舍，而上訴人為原眷戶王德亮之繼承人，若眷舍居住憑證之權益是上訴人之母王張鳳蘭因原眷戶王德亮死亡而直接享有，當王張鳳蘭失蹤而行方不明之際，上訴人應為利害關係人，參照訴願法第18條、行政訴訟法第4條之規定，自得循行政救濟程序主張其權利；若因全體繼承人而共同享有眷舍居住憑證之權益，依被上訴人所稱係對上訴人等繼承人作成註銷原眷戶王德亮眷舍居住憑證之行政處分，則上訴人為行政處分之相對人，得循行政救濟程序主張其權利。2.上訴人僅為諸多繼承人之一，雖由上訴人一人提起本件撤銷之訴，但係針對行政處分之撤銷而言，其訴訟一人起訴倘得到有利判決，其訴訟之目的就可以達成，並無欠缺保護必要之問題。⒊系爭眷舍乃原眷戶王德亮生前同意列入營產管理而申請自費重建」等語，為其論據，將被上訴人原處分（系爭函文）及訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：
１、前揭國軍在臺軍眷業務處理辦法係「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」而設，其間雖經多次修正，惟訂定該處理辦法之意旨始終（自修正迄廢止）未曾變更。嗣因行政程序法公布實施，國防部依同法第159條訂定發布上開「國軍軍眷業務處理作業要點」，延續前舉業務處理辦法規定之各項軍眷權益與公產管理業務，其訂定之目的亦無變更。而該辦法既在延續原國軍在臺業務處理辦法（國軍軍眷業務處理辦法）規定之軍眷各項權益與公產管理，基於居住眷舍權益應取得眷舍主管機關予以核准配給之規定，及核給眷舍居住之立法意旨，系爭眷舍於原眷戶王德亮○○年○○月○○日死亡時，是否適用民法繼承編之規定，當然由繼承開始時尚生存之遺眷即王德亮之配偶王張鳳蘭與王德亮之直系血親卑親屬共同繼承其居住權益；或由原眷戶王德亮之配偶王張鳳蘭優先承受其權益，次由其子女承受居住權益（國軍老舊眷村改建條例第3條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項規定：
「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益．．．」）；或應適用前揭國軍軍眷業務處理作業要點「陸『眷舍分配工作』四」：「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配」規定，原審未予調查審認，已有未合。
２、若原眷戶王德亮之居住權益依法並不當然由其生存配偶、直系血親卑親屬或父母等當然繼承，則承受王德亮居住權益之人為何，即有未明。被上訴人未予調查認定，致系爭函文（原處分）未載明處分相對人，與前揭行政程序法第96條第1項第1款規定之程式自有違背，此項瑕疵，是否影響該行政處分之效力，原審未予調查判斷，亦嫌未洽。
３、倘系爭居住權益依法應由原眷戶王德亮之生存配偶王張鳳 蘭優先承受，因原審已認定王張鳳蘭早於79年11月1日失
蹤，則系爭函文（處分）之送達處所即有未明，被上訴人未依法公示送達，系爭處分尚未對王張鳳蘭發生效力；從而上訴人亦不得以利害關係人之資格對之提起撤銷訴訟。原審認「若系爭眷舍居住憑證之權益是上訴人之母王張鳳蘭因原眷戶王德亮死亡而直接享有，當王張鳳蘭失蹤而行方不明之際，上訴人應為利害關係人，得循行政救濟程序主張其權利」乙節，同有未合。
（四）綜上所述，原審判決核有前揭所舉違誤，上訴意旨雖未執以指摘，惟此係本院應依職權調查之事項，且影響判決之結果，上訴意旨求予廢棄，仍應認有理由。爰將原判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
（五）另系爭眷舍於57年間經核准改建者為二層樓房屋，為原審認定之事實，並有各該相關文件附原審卷可稽。然依上訴人於原審提出之「臺中市建設局建築物建築執照」記載該建築物之層數為「壹層」（原審卷第25頁），其情形如何，原審於重為審理時宜一併調查闡明，俾資明確，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 5 月 23 日
書記官 阮 思 瑩