最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第440號上 訴 人 社團法人中華音樂著作權協會代 表 人 吳楚楚
送達代收人 陳姿縈訴訟代理人 吳啟玄 律師
彭若鈞 律師被 上訴 人 經濟部智慧財產局代 表 人 王美花上列當事人間有關著作權事務事件，上訴人對於中華民國101年11月22日智慧財產法院101年度行著訴字第4號行政判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為著作權集體管理團體（下稱集管團體）前於民國（下同）99年8月11日召開第6屆第1次會員大會，決議修正通過公開播送、公開傳輸及公開演出之使用報酬率，並於99年8月12日公告，另於99年9月8日函報被上訴人備查。上訴人復就上述公開播送使用報酬率之修訂於100年1月1日予以公告。嗣國立教育廣播電臺認為前開100年1月1日公告之「無線廣播電臺之文化、教育之公益性及政府所屬頻道」公開播送使用報酬率之計算方式不合理，於100年1月6日檢附書面理由及相關資料向被上訴人申請審議。被上訴人於受理該項申請後，即於100年1月18日公告於網站上，並敘明其他相同利用情形之利用人，亦得請求參加申請審議，復於同日發函告知其他相同利用情形之利用人，經中華民國廣播電視音樂著作使用人協會等5家協會或電台陸續向被上訴人申請參加本案審議。被上訴人乃於100年3月29日邀集上訴人、申請人及參加人召開意見交流會，復於100年4月28日召開雙方協商會議，另於100年12月22日召開100年第14次著作權審議及調解委員會，就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議。經被上訴人參酌前揭著審會決議、目前實務作法及雙方意見，於101年1月10日以智著字第10016005651號函檢送經審議通過之使用報酬率予上訴人、國立教育廣播電臺及參加人。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向原審法院提起行政訴訟。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人以各電臺音樂使用次數調整使用報酬率，因上訴人無向利用人調查之權限，且被上訴人於無法律授權下，增加以「音樂利用次數」之限制，從而減少利用人之「使用報酬率」，顯已違反法律保留原則；利用人於取得集管團體之授權後，即有向集管團體支付使用報酬之義務，並不因使用次數之多寡而有差別，故被上訴人亦牴觸著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第3條第4款之規定；被上訴人並未考量上訴人查核利用人實際使用次數之可能性及相關成本之分擔，顯已違反行政程序法第9條之規定；被上訴人以「全國性調頻網」、「全國性調幅網」、「地方性調頻網」作為區分上訴人收取使用報酬數額之標準，致相關利用人及上訴人無法預見所應適用之使用報酬費率，顯已違反行政程序法第5條之規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：參照上訴人98年原訂費率有關音樂使用次數酌減之規定及上訴人於100年2月21日(100)音楚字第號（該函未定文號）函復被上訴人該會公告本案使用報酬率之說明可知，上訴人亦肯認按音樂使用次數酌減使用報酬之規定，係符合廣播經營現況之收費標準；由上訴人之營利性廣播電臺公開播送概括授權使用報酬率，即以音樂使用量區分音樂台、綜合台、商業/談話台等三種廣播電臺屬性之概括授權使用報酬率可知，上訴人亦肯認以音樂使用量區分使用報酬係為合理之計費基準，故按音樂使用次數酌減使用報酬所為之處分，僅係變更使用報酬之計費基礎，並無違反法律保留原則，亦符合行政行為明確性原則；再依上訴人之使用報酬分配方法第5條、第6條規定可知，上訴人係有能力以抽樣方式核實利用人所提供之使用清單，進而分配使用報酬予上訴人之會員，故上訴人與利用人間之音樂使用次數之正確與否，僅係授權實務上之技術性問題；被上訴人考量部分利用人使用MUST之音樂次數甚少，卻與音樂使用量大之利用人以相同標準計算使用報酬，實非合理，即依電台音樂使用次數，變更上訴人所定之使用報酬率計算基準、比率與數額，並無違誤，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人以上訴人就使用報酬率之公告，未依集管條例第24條第1項第1款之規定與利用人進行協商，故於100年3月29日邀集上訴人及利用人等召開意見交流會，並於100年4月28日召開雙方協商會議，且於100年12月22日召開100年第14次著作權審議及調解委員會，就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議，被上訴人進行審議之程序於法並無不合。且依集管條例第25條第13項（原判決誤載為12項）之規定，著作權審議及調解委員會之委員，包括機關代表、學者、專家、權利人及利用人，具有相當之代表性，其所為諮詢意見，應更接近市場現況，而被上訴人依法既應諮詢該委員會之意見，則其對是否變更上訴人所訂使用報酬率之計算基準、比率或數額等，應更加有判斷餘地，除非其行使職權或為判斷餘地之際，有重大瑕疵、未充分斟酌相關事證，或以無關聯之因素為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形外，法院應尊重其決定。被上訴人所變更之使用報酬率雖稱為「概括授權」，而依集管條例第3條第4款規定，概括授權契約係指集管團體與利用人約定，集管團體將其管理之全部著作財產權授權利用人在一定期間內，不限次數利用，利用人支付使用報酬之契約，然集管條例或其他法律並未規定，於概括授權下不得再為任何限制條件，故被上訴人於參酌權利人、利用人所述各種市場利用情形，並諮詢著作權審議及調解委員會之專業意見後，於原則係概括授權即審定費率（見原判決附件一（一）至（三）），並依各電台音樂使用次數再為調整即審定費率（四），且又再概括授權各電台使用報酬率之最低金額即審定費率（五），亦係屬變更上訴人所訂使用報酬率之計算基準、比率或數額，於法並無不合，上訴人主張此係增加法律所無之限制，違反法律保留原則，或違反集管條例第3條等相關規定，並不可採；又行政機關依職權調查證據，依行政程序法第36條之規定，本不受當事人主張之拘束，而在審議此使用報酬率時，被上訴人係應對上訴人及利用人之有利及不利情形一律注意，上訴人僅以審定費率對其實施時增加成本及困難，即認被上訴人違法，顯不可採，且契約之履行本即係基於誠實信用原則，上訴人僅臆測利用人等不會提出正確使用清單，而認被上訴人所訂依使用次數調整之費率違法，更不可採；再者，使用報酬率之分類，主要係以利用人之利用型態為主要區分標準，則被上訴人審定費率以上開通常消費者均明瞭之使用型態作為計算標準，非常明確，上訴人以無線電台核發執照之分類，僅有甲乙丙三類等，而空言被上訴人所為審定內容不明確，要非可採；本件利用人國立廣播教育電台於100年1月6日即申請審議，顯係於實施前申請審議，則依集管條例第25條第6項但書之規定，自實施日即000年0月0日生效，於法並無違誤；況依上訴人主張，審議通過之內容對其收費較為不利，則實施日訂為100年2月1日，顯然比申請審議之100年1月6日，對上訴人更為有利，故上訴人此部分主張，並無理由。從而，原審定在維持市場供需平衡，且兼顧對著作財產權人之保障下，參酌雙方之意見，並諮詢著作權審議及調解委員會後所為之審定，於法有據等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠本案應審究之重點
1、按集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。集管條例第24條第1項定有明文。經查，若從事實、法律適用及法律效力三段論觀察，一般而言，裁量係對結論效果部分，而不確定法律概念之判斷餘地係對法律適用解釋部分（司法院釋字第553號解釋理由書參照），但因法規規定之複雜，有時裁量與判斷餘地並不容易區分，惟不論係不確定法律概念之判斷餘地或裁量，就行政機關判斷有無逾越或濫用仍應受司法審查。就上開集管條例規定言之，本件被上訴人既依法得變更上訴人所訂使用報酬率之計算基準、比率或數額，則核屬被上訴人之行政裁量範圍。另被上訴人應依上開標準變更之規定，則屬不確定之法律概念，因涉及各該標準如何採酌而變更，又屬高度專業性之評定，授予行政機關判斷餘地者。例如上開條文、其中第1款何方「意見」之採酌、第2款「經濟上利益」之決定、第3、4款「數量」「質與量」之多寡等，均應屬被上訴人之判斷餘地。
2、惟依行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」是以裁量並無所謂「自由」裁量可言，行政機關所為之決定仍應合於法規授權裁量之目的，亦即合義務性之裁量。此外，若裁量有違法規目的，或如比例原則、平等原則行政法一般原理原則者，行政法院仍應審查。另關於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（司法院釋字第382號、第462號及第553號解釋理由參照）。
3、本院之所以就不確定法律概念及裁量為論述，無非藉此強調不論係裁量或不確定法律概念之判斷餘地，不能僅就事件定位即以事屬行政機關裁量或判斷餘地，而不為司法審查，完全依行政處分之結論認定為合法。行政法院仍應就法規之結構分析，何者為法規構成要件而應為法規解釋？何者為判斷餘地？何者為裁量？雖可以採低密度審查，但行政機關於行使職權或為判斷餘地之際，有重大瑕疵、未充分斟酌相關事證，或以無關聯之因素為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，行政法院仍應就行政裁量有無裁量逾越或濫用情事，或判斷有恣意濫用及其他違法情事而為審查，而為合法性判斷。
4、原判決業已說明：被上訴人於受理申請後，以上訴人就使用報酬率之公告，未依集管條例第24條第1項第1款之規定與利用人進行協商，故於100年3月29日邀集上訴人及利用人等召開意見交流會，並於100年4月28日召開雙方協商會議，且於100年12月22日召開100年第14次著作權審議及調解委員會，就系爭使用報酬率審議事項進行諮詢及決議，揆諸前開規定，被上訴人進行審議之程序於法並無不合。且依集管條例第25條第12項之規定，著作權審議及調解委員會之委員，包括機關代表、學者、專家、權利人及利用人，具有相當之代表性，其所為諮詢意見，應更接近市場現況，而被上訴人依法既應諮詢該委員會之意見，則其對是否變更上訴人所訂使用報酬率之計算基準、比率或數額等，應有其判斷餘地，法院應作低密度審查等語，以上經原判決論述判斷餘地甚詳，事屬當然。但是本件審究重點在於：被上訴人審議變更之使用報酬率是否合於集管條例之相關規定？是否合乎法規目的？有無上訴人所主張違反法律保留原則、明確性原則及未對上訴人有利及不利情形一律注意之情事？㈡再按集管條例第24條第2項規定：前項使用報酬率之訂定，
如為概括授權者，應訂定下列計費模式，供利用人選擇：一、一定金額或比率。二、單一著作單次使用之金額。」而上開法條所採二種計費模式，係指得以依該計費模式計算出之固定金額或比率。集管條例於99年2月10日增訂本項，其立法目的在於集管團體應同時訂定依一定金額或比率計算，及依單一著作單次使用之金額計算兩種收費模式，供利用人選擇。但該條文第2項增列二種模式，並非指採「一定金額或比率」之計費模式即排斥「使用次數」作為基準，亦非謂參酌「使用次數」即應以「單一著作單次使用之金額」為計費模式。「使用次數」既得為調整之基準之一，自得以音樂使用次數酌減使用報酬率之附款，其係變更系爭費率之計算基準、比率或數額，並非創設另一種計費模式。另依集管條例第3條第4款規定，概括授權契約係指集管團體與利用人約定，集管團體將其管理之全部著作財產權授權利用人在一定期間內，不限次數利用，利用人支付使用報酬之契約。僅係對概括授權契約作定義性規定，與概括授權契約使用報酬率若採「一定金額或比率」之計費模式，以使用次數無關。酌採使用次數為概括授權契約使用報酬一定金額或比率，並不影響概括授權契約不限次數利用之性質，自屬依據集管條例第24條第2項法律規定之調整，於法並無不合，更無違反法律保留原則可言，此亦經原判決說明在案（原判決第14頁），核無不合。上訴意旨以：被上訴人擅將使用報酬率由「一定」金額或比率之計費模式，改以次數加以調整，已實質改變集管條例第24條第2項所定之「法定計費模式」，增加法律所無之限制，即已違反法律保留原則，並經上訴人於原審一再主張而為本件重要攻擊防禦方法，惟原審未予審酌，亦未說明不採之理由，顯有判決不備理由之違法云云，係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，並非可採。
㈢上訴人雖又以：關於利用人音樂使用之次數，上訴人並無任
何查核權，被上訴人以各電臺音樂使用次數調整使用報酬率，並未考量實際執行之可能性，以及成本之分擔云云。惟按：
1、「利用人應定期將使用清單提供集管團體，作為分配使用報酬之計算依據。但授權契約另有約定者，從其約定。集管團體得支付費用，隨時請求利用人提供使用清單。利用人不依第1項規定提供使用清單或所提供之使用清單錯誤不實情節重大者，集管團體得終止其與利用人所訂定之授權契約。」為集管條例第37條所明定。是以利用人應定期將使用清單提供集管團體，此為利用人之法定義務，且集管團體與利用人間亦得相互協商，於授權契約中約定使用清單之提供方式及內容，該使用清單除作為集管團體分配使用報酬之計算依據外，亦可據以查核計算利用人音樂使用之次數，利用人應本於誠實信用原則提供正確之使用清單，如利用人不依規定提供使用清單或所提供之使用清單錯誤不實情節重大者，集管團體自得依法終止其與利用人所訂定之授權契約。此亦為99年02月10日修正集管條例第37條修正第1項，增訂「授權契約另有約定者，從其約定」之但書規定之主要目的所在。則利用人提供清單，得由利用人與集管團體以契約約定，在利用人無法不利用著作權，上訴人為集管團體，自可透過契約要求利用人提供清單之義務，並無不能執行之困擾。使用清單係集管團體分配使用報酬所依據之資料，修法前實務上亦有集管團體自備收視率調查公司收視調查紀錄，而不要求利用人做使用清單，亦有部分著作類別係採不定期抽樣製作使用清單（參見集管條例第37條修正理由）；因此，上訴人（即集管團體）經由利用人定期提供之使用清單，即可清楚掌握各利用人之音樂著作使用情形，並無上訴人所謂無查核權及實際執行不可能性等問題。
2、再從實務操作慣例觀之，系爭使用報酬率修正前之原費率，係上訴人於97年12月2日報請原處分機關提交著審會98年第7次會議審議通過，並經被上訴人以98年6月6日智著字第09816001711號函，檢送該審議通過之概括授權公開播送使用報酬率予上訴人據以實施，原費率第三點已有訂定：依各電臺音樂使用次數酌減報酬。上開原費率自98年1月1日實施以來，集管團體與利用人均未有爭議，且國內文化、教育之公益性及政府所屬廣播電臺之產業規模與利用型態並無重大變化，上訴人卻逕行修正原費率，將原費率第三點依各電臺音樂使用次數酌減報酬部分全部刪除，被上訴人參酌市場利用現況及著審會諮詢之結果，於審定費率第(四)點訂定依各電臺音樂使用次數酌減使用報酬，僅係回復已實施2年之原費率第三點之內容，當無上訴人所謂無查核權及實際執行不可能性等問題。
3、是以，上訴人之上開上訴意旨，亦非可採。㈣次按行政程序法第93條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。......」「前項所稱之附款如下︰
一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」另第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」經查，原判決認定原審議結果，亦即原則係概括授權審定費率（見原判決附件一（一）至（三）），並依各電臺音樂使用次數再為調整審定費率（四），且又再概括授權各電臺使用報酬率之最低金額審定費率（五），其中㈣、㈤為限制條件之附款，並無不合。上訴人指並非附款云云，自非可取。再者，使用者付費，應為訂定使用報酬率之基本原則。概括授權，係指被授權之利用人在一定期間內不限次數之利用（集管條例第3條第4款），選擇概括授權契約對利用人有其方便性，另我國集管團體為多元團體並非單一，利用人實際利用各家集管團體著作之數量多寡不盡相同，使用次數不同，即應支付不同之使用報酬，方符合使用者付費的基本原則，是以被上訴人考量部分利用人使用MUST之音樂次數甚少，卻與音樂使用量大之利用人以相同標準計算使用報酬，實非合理，乃依電臺音樂使用次數，增訂使用報酬的收費級距，以期公平、合理，自與附款所附加之行政處分目的具有合理關聯。上訴人以使用次數為無關聯因素云云，亦不可採。
㈤上訴人復訴稱：依「無線廣播電視電臺設置使用管理辦法
」第26條規定，調幅或調頻廣播電臺在分類上均只有甲、
乙、丙3類之區分，而無全國或地方之區分，被上訴人以「全國性調頻網」、「全國性調幅網」、「地方性調頻臺」作為區分收取使用報酬數額之標準，違反行政行為明確性原則云云。惟查，上訴人所舉之「無線廣播電視電臺設置使用管理辦法」係國家通訊傳播委員會依電信法第46條第3項之授權訂定之一種「技術管理」法規，該管理辦法第26條依各類電臺發射機輸出電功率及發射電場強度而為規定，將調幅及調頻廣播電臺各區分為甲類、乙類、丙類及其他類型等4種，故該管理辦法之分類係為配合其主管機關通訊傳播管理技術上之需要而為設計，與無線廣播電臺公開播送音樂著作應依市場機制計算使用報酬率之情形並不相同，因性質上之差異，未必能完全適用，是被上訴人審酌市場現況，依音樂著作利用人之利用型態斟酌訂定適當之使用報酬率收費標準，並無不合。次查，被上訴人所使用之「全國性調頻網」、「全國性調幅網」、「地方性調頻網」等文字用語尚屬明確，「全國性」與「地方性」之區分亦為一般人所知悉，上訴人訴稱該區分不明確，卻並未能舉出具體事證以實其說，已難採憑。況系爭使用報酬率修正前之原費率，即係以「全國性調頻網」、「全國性調幅網」、「地方性調頻網」作為區分收取使用報酬數額之標準，該原費率已實際適用2年，並無收費上之爭議，應已為上訴人及利用人雙方所熟悉之區分標準。再者，另案被上訴人於100年5月13日以智著字第10016001541號函變更上訴人所訂「無線廣播電臺營利性電臺公開播送概括授權使用報酬率」，該處分審定之使用報酬率分類亦包括有「全國性調頻網」、「全國性調幅網」及各縣市○區○道等之區別，足見被上訴人對於類似之使用報酬率之分類標準具有一致性。「全國性調頻網」、「全國性調幅網」、「地方性調頻臺」之分類，在本件之專業領域，係得以區辨之名詞概念，即無分類標準不明確之情事，上訴人於本案中再予爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事。
㈥至於本件審議內容是否可分部分有利、部分不利？對附款
之行政訴訟如何提起？上訴人是否應依其不利部分及對附款部分，個別提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，方不致對其有利上訴人部分，亦遭撤銷，原審疏未行使闡明權，雖有不妥，但本件上訴人之原審之訴既無理由全部駁回，亦即認定全部審議處分全部合法，若再予發回行使闡明權亦與結論無異，仍應認上訴為無理由，附此敘明。
㈦從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
書記官 張 雅 琴