最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第453號上 訴 人即原審原告 社團法人中華民國荒野保護協會代 表 人 賴榮孝上 訴 人即原審原告 中華民國專業者都市改革組織代 表 人 夏鑄九上 訴 人即原審原告 林啟東
林思甄吳怡蒨陳伯烱游藝潘翰聲羅嘉明上 9 人訴訟代理人 林三加 律師
涂予尹 律師上 訴 人即原審原告 李財久
陳金花林筠佩上 3 人訴訟代理人 黃正琪 律師上 12 人訴訟代理人 蔡雅瀅 律師上 訴 人即原審被告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上 訴 人即原審被告 臺北市政府都市發展局代 表 人 邊泰明共 同訴訟代理人 蔡進良 律師
參 加 人 遠雄巨蛋事業股份有限公司代 表 人 趙藤雄上列當事人間有關環保事務事件，上訴人對於中華民國102年1月3日臺北高等行政法院100年度訴字第1751號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷內政部訴願決定、臺北市政府訴願決定及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分，上訴人社團法人中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改革組織在第一審之訴均駁回；上訴人林啟東、林思甄、吳怡蒨、陳伯烱、游藝、潘翰聲、羅嘉明、李財久、陳金花及林筠佩部分，發回臺北高等行政法院。
上訴人社團法人中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改革組織、林啟東、林思甄、吳怡蒨、陳伯烱、游藝、潘翰聲、羅嘉明、李財久、陳金花及林筠佩之上訴均駁回。
廢棄自為判決部分第一審及上訴審訴訟費用均由上訴人社團法人中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改革組織負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人社團法人中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改革組織、林啟東、林思甄、吳怡蒨、陳伯烱、游藝、潘翰聲、羅嘉明、李財久、陳金花及林筠佩負擔。
理 由
一、上訴人臺北市政府於民國92年11月25日以府都二字第09224810700號公告「擬定臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫案」（下稱松山菸廠特定區細部計畫案），原由臺北市政府文化局及教育局分別擔任文化園區及體育園區之開發單位，並經臺北市政府環境保護局（下稱臺北市環保局)92年8月15日北市環祕(一)字第0923372202號公告有條件通過環境影響評估審查。嗣臺北市政府教育局（下稱臺北市教育局）將體育園區之開發（下稱系爭開發案)改以BOT方式辦理，經公告招商程序，由參加人遠雄巨蛋事業股份有限公司（下稱遠雄公司）獲得系爭開發案興建及營運權利，並於95年10月3日由臺北市政府與遠雄公司簽訂「臺北文化體育園區─大型室內體育館開發計畫案營建契約」。而遠雄公司因對於系爭體育園區之規劃及設施規模有所調整，依環境影響評估法施行細則第38條規定，於96年12月重新提出「臺北文化體育園區整體規劃案（重新辦理環境影響評估）環境影響說明書」送審，經臺北市政府環境影響評估審查委員會(下稱環評審查會）99年6月28日第97次會議決議不應開發，但得另提替代方案重新送審；該公司乃於100年2月提出「臺北文化體育園區整體規劃案－體育園區（重新辦理環境影響評估）替代方案環境影響說明書」（下稱系爭替代方案）重新送審。而經環評審查會第104次、第105次及第107次會議討論，並於100年5月26日第107次會議作成有條件通過環境影響評估審查之審查結論（下稱系爭環評審查結論），由臺北市政府以100年6月16日府環四字第10034115302號公告系爭環評審查結論。另遠雄公司申請「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案」都市設計及土地使用開發許可審議案（下稱系爭都審案），經臺北市政府審認符合臺北市都市設計及土地開發許可審議委員會（下稱臺北市都審委員會）決議，以100年6月28日府都設字第10034741000號函（下稱系爭都審核備函）准予核備後，遠雄公司以起造人名義申請建造執照，亦經上訴人臺北市政府都市發展局（下稱臺北市都發局）核准發給100年6月30日100建字第0181號建造執照（下稱系爭建造執照）。上訴人社團法人中華民國荒野保護協會（下稱荒野保護協會）、中華民國專業者都市改革組織（下稱都市改革組織）及林啟東、林思甄、吳怡蒨、陳伯烱、游藝、潘翰聲、羅嘉明、李財久、陳金花及林筠佩等10人（下稱林啟東等10人）(以上12人合稱荒野保護協會等12人）不服，對系爭環評審查結論、系爭都審核備函及系爭建造執照分別提起訴願。其中關於系爭環評審查結論部分，經行政院環境保護署（下稱環保署）訴願決定就荒野保護協會、都市改革組織部分為不受理決定，並駁回林啟東等10人之訴願；另關於系爭都審核備函及系爭建造執照部分，均遭內政部及臺北市政府分別為訴願不受理之決定。荒野保護協會等12人不服，提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷臺北市政府民國100年9月29日府訴字第10009115100號願決定（下稱臺北市政府訴願決定）及內政部100年11月22日台內訴字第1000230119號訴願決定（下稱內政部訴願決定），並駁回荒野保護協會等12人其餘之訴。兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起本件上訴。
二、上訴人荒野保護協會等12人起訴主張：(一)林啟東等10人之「相當生活水準權」，受公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法第2條、經濟社會文化權利國際公約第11條第1款所保障；且本院101年度裁字第2217號裁定亦肯認渠等為系爭計畫開發行為可能影響範圍內之當地居民，就系爭環評審查結論、都審核備函及建造執照之處分均屬利害關係人，具有當事人適格。又都市改革組織及荒野保護協會均為依人民團體法組織及宣導環境保護之非政府組織，依奧爾胡思公約規定，就參與大巨蛋開發案環境決策程序推展環境公益具有利益，當此項程序參與權受到損害時，自得提起訴訟。(二)系爭開發案附設「觀光旅館」，主管機關為交通部觀光局，應由環保署進行環評審查，而由無管轄權限之臺北市政府作成，自屬違法，應予撤銷。另臺北市政府為BOT案主辦機關，具有共同開發行為之性質，應有環境影響評估法（下稱環評法）第3條第2項之適用，其機關代表委員未依該規定迴避參與表決；及林麗玉為共同開發單位臺北大眾捷運股份有限公司（下稱臺北捷運公司）董事，有偏頗之虞，未依行政程序法第33條第1項第2款迴避審查，其環評審查結論顯有重大瑕疵，本件開發許可相關之都審核備函及建造執照亦同有瑕疵，應一併撤銷。又系爭替代方案，與原審查認定不應開發之理由牴觸，違反環評法第14條第3項，顯有重大瑕疵，開發許可同有瑕疵，應一併撤銷。再系爭體育園區開發案既對環境有重大影響，應續行第二階段環境影響評估，卻於第一階段有條件通過，違反環評法第8條及同法施行細則第19條規定，且其決策過程，資訊錯誤不足、條件擬定恣意草率，欠缺合理性，環評審查結論處分有裁量濫用之違法，開發許可亦應一併撤銷。(三)關於都審程序部分，主辦機關臺北市政府代表委員及共同開發單位臺北捷運公司之董事，均有利害關係，未依上述行政程序法規定迴避審查，其都審程序顯有重大瑕疵，應予撤銷，而依都審結果申請之建造執照亦應一併撤銷。再本案扣除應迴避未迴避之委員後，出席人數不足開會人數，仍做成決議，亦違反臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法第7條(下稱臺北市都審會設置辦法）規定。又臺北市政府92年通過本件特定專用區之主要計畫及細部計畫，均將松山菸廠土地變更為「臺北文化體育園區特定專用區」。惟99年12月9日本案送審之規劃內容，體育園區範圍內商業量體遠超過體育量體，顯違反都市計畫法第38條規定，系爭都審核備函應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷。(四)系爭建造執照之設計人徐少游建築師，所主持之徐少游建築師事務所，曾與臺北市政府教育局簽訂「臺北文化體育園區委託規劃服務契約」，惟徐少游建築師違反該契約規定，從事與本規劃案有關之建築設計商業活動，該建造執照處分顯有瑕疵，即應撤銷等語，求為判決環保署、內政部及臺北市政府所為之訴願決定及系爭環評審查結論、都審核備函、建造執照之處分均撤銷。
三、上訴人臺北市政府以：(一)當事人適格部份：法律上並無所謂「推展公益之權利」，都市改革組織及荒野保護協會提起本訴，不符提起撤銷訴訟應具備訴訟權能之要件，其屬當事人不適格。另林啟東等10人之住居所與系爭開發案之所在地點相距甚遠，難謂環評法第9條、第10條所稱「當地居民」；且依都市計畫法及臺北市建築管理自治條例之立法目的及規範效果均在維護公益，個人因此所獲得之利益，乃屬反射利益，故林啟東等10人就系爭環評審查結論、都審核備函及建造執照之處分，顯均欠缺法律上利害關係，而無訴訟權能。(二)系爭開發案屬臺北市之公共建設建築開發，相關目的事業主管機關分別為臺北市政府所屬教育局、建築管理處及觀光傳播局，臺北市政府非開發單位，亦非目的事業主管機關，自無環評法第3條第2項關於迴避規定之適用。另遠雄公司所提系爭替代方案，已就原環評決議認定不得開發之原因，確實提出具體改善方案，至改善方案是否仍存有原審查認定不應開發之問題及應否進行第二階段評估，應由環評審查委員會綜合判斷之，此涉及行政判斷餘地，不容荒野保護協會等12人）空言指摘或個別審查委員發言為據，否則環評法第3條規定應組成環評審查委員會以合議制方式審查決定，豈非失其意義。又渠等引用新聞報導，均為記者個人之見解言論，顯欠缺證明力，復流於個人替代判斷，難謂系爭環評審查結論處分有何裁量濫用情事。(三)都審委員會係採合議制依法行使職權之單位，而系爭體育園區開發案主辦單位臺北市教育局並無任何人員為都審委員成員，因此，本案相關都審委員並無利益衝突之情形可言，更無行政程序法第32條、第33條規定之各款有關偏頗之虞之情形。(四)依臺北市政府公告之細部計畫內容，並未限制商業量體不得大於體育量體，且依該計畫內容第三點載明：「……本案管制要點中列為『原則』性之規定，經『臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會』審議通過，得不受此『原則』性之規定限制。」系爭體育園區開發案業經都審決議通過，自不會有違反都市計畫法第38條及細部計畫規定之問題等語，資為抗辯。
四、上訴人臺北市都發局則抗辯：(一)本案開發之建築物結構體設計及地基調查鑽探報告業經「國立臺灣大學地震工程研究中心」審查通過，並由專業技師簽證負責在案，確認本案之開發行為安全無虞。荒野保護協會等12人未舉證本案開發行為，已實質造成其環境權之損害，僅憑審查結論臆測未見之損害，實難謂符合行政訴訟法第4條第2項之規定。(二)本案目的事業主管機關臺北市教育局未有人員擔任本件都審委員會委員，且都審委員會獨立行使職權單位，並無荒野保護協會等12人指稱有利害關係、偏頗之虞。又依臺北市都審會設置辦法第5條、第7條之規定可知，於進行報告系爭都審時，委員在場人數為15人，故無現場委員人數不足之情形。又臺北市政府核定公告本件細部計畫案，並無特別針對文化體育設施、商業休閒遊憩之樓地板面積加以規定，無違反都市計畫法第38條與前開細部計畫之規定亦無適法性之疑慮。(三)臺北市政府教育局與徐少游建築師事務所係於91年11月28日簽訂「上開委託契約，其履約事項業已於94年12月5日完成，而訴外人徐少游擔任本件建造執照設計人係於100年間，應無涉上開契約規範等語。
五、參加人遠雄公司陳述：(一)環評審查會、都審委員會均由臺北市政府依法選任行使職權，並無立場有偏頗之虞而須迴避之情事。而依參加人於系爭都審案所提出資料觀之，現階段室內體育場館及附屬設施之量體、附屬事業量體，均合於興建營運契約之相關規範；且該公司經營附屬事業之主要目的，仍在於取得營運維護室內體育場館之必要經費，以滿足本案以新設室內體育場館設施使用之主要目的，亦無主從目的相互倒置之違失。(二)訴外人徐少游建築師僅係在本開發案初期，對於該開發之「可行性評估」提供基礎開發策略之專業服務與建議，並未涉及嗣後興建營運契約招商過程中之相關招標、審議等程序，荒野保護協會等12人以徐建築師與臺北市政府所屬教育局間契約關係為由，率認本案室內體育場館之建造執照涉有何種瑕疵云云，實嫌乏據等語。
六、原判決撤銷內政部訴願決定、臺北市政府訴願決定，並駁回荒野保護協會等12人其餘之訴，係以：
(一)當事人適格部分：1.林啟東等10人居住環境與系爭開發案間直線距離，屬開發行為可能影響範圍內居民，渠等居住生存環境因系爭環評審查結論處分而直接受影響；再依兩公約施行法第2條、經濟社會文化權利國際公約第11條第1款所保障之相當生活水準權，應包括實體環境人權受到侵害時應予司法救濟，故渠等就系爭環評審查結論之爭訟當事人適格。又系爭開發案乃單一具體之開發個案，對其開發行為之管制具有一致性，應整體視之，不宜切割，故其開發行為可能影響範圍內之當地居民，不應因行政行為涉及之法規或作成之處分不同而有差異。林啟東等10人既為系爭開發行為可能影響範圍內之當地居民，則渠等不僅為系爭環評審查結論之利害關係人，亦應係後續作成系爭都審核備處分及建照執照處分之利害關係人，而具有當事人適格。2.按司法院釋字第329號解釋意旨，我國並非「奧爾胡思公約」之締約國，亦未簽署此一公約，自無送立法院審議之問題，此公約於我國法上自不具一般內國法之效力，從而，都市改革組織及荒野保護協會據此公約主張其當事人適格，為不足取。至渠等所援引環評法第10條第1項、第11條第1項、第12條第1項及同法施行細則第15條之1、第24條之1、第26條第1項乃有關第二階段環境影響評估程序之規定，系爭開發案經審查有條件通過環評，自無適用餘地。又荒野保護協會及都市改革組織雖自亦未證明其就系爭處分有何法律上利害關係，故不備撤銷訴訟權能，此部分為當事人不適格。
(二)關於系爭環評審查結論部分；1.系爭開發案屬臺北市政府自辦重大建設計畫，有關該開發案環境影響評估之審查，本為臺北市政府職掌之地方事務，非屬中央層級之環保署。另系爭系爭建造執照所核准建築之旅館為及一般旅館業，並非觀光旅館，荒野保護協會等12人以遠雄公司董事長、總經理及相關報導均稱系爭建物為觀光旅館，主張系爭系爭建造執照核准興建觀光旅館，應由環保署進行環評審查，委不足採。
2.系爭開發案之開發單位為遠雄公司、目的事業主管機關為臺北市教育局，臺北市政府本無環評法第3條第2項規定其委員應迴避表決之問題，且原開發單位臺北市教育局亦無機關代表委員參與審查表決，荒野保護協會等12人主張機關代表均應迴避，為不可採。又本件開發單位遠雄公司為民間機構，應迴避之目的事業主管機關委員，依環保署99年3月29日環署綜字第0990025524號函釋規定，僅代表開發案件主辦單位臺北市教育局之環評委員始須迴避表決，而通過系爭環評結論之審查會議，並無臺北市政府或所屬教育局之委員代表參與表決，至於其他機關代表，則無迴避問題；至系爭開發內容固包含部分捷運設施，臺北捷運公司並無為環評法規定之開發行為，荒野保護協會等12人主張林麗玉委員兼具臺北捷運公司董事，應迴避而未迴避表決，亦無可取。3.系爭開發案開發量體數量及如何附加條件，始無嚴重影響環境之虞，達開發目的，乃環評委員專業判斷範圍。遠雄公司依原環評審查決議再提之系爭替代方案，已增加巨蛋體育館樓地板面積，減少旅館、影城及辦公大樓面積，經環評審查會認為量體合理，始作成有條件通過環評審查。至廢棄物部分，系爭替代方案已詳細評估、規劃；且環評審查結論亦載明開發單位應依環境影響說明書之監測計畫及施工品質之相關規定及對策切實執行，如未切實執行，則依環評法第17條、第23條規定予以處分等語。又系爭替代方案已就交通部分提出改善案，而經環評審查會審查交通問題已經解決，始於第107次會議附條件通過系爭開發案之環境影響評估，荒野保護協會等12人主張系爭替代方案與原審查認定之理由牴觸，違反環評法第14條第3項規定云云，並無可採。4.環評審查會就環評法之不確定法律概念所作成之決定，具有專業判斷性質，其專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，行政法院對其專業判斷原則上應予尊重。系爭環評審查結論之作成涉及交通運輸、文化古蹟維護、噪音、振動及廢棄物等，具高度專業性，要無疑問，依前揭說明，專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷本院爰予尊重。尚不得以系爭開發案之環評審查結論作成有條件通過，以及個別意見未被採納，即認定系爭環評審查結論違法。而依荒野保護協會等12人所引之媒體報導，僅係記者個人意見之報導，並無法證明系爭開發案環評審查結論「資訊錯誤不足、條件擬定恣意草率，欠缺合理性」，亦不足以證明裁量濫用之違法。5.臺北市政府教育局與徐少游建築師事務所簽訂之上開委託契約，其履約事項已於94年12月5日完成。上述契約第7條第9項規定係約束徐少游建築師事務所於履約期間之規範，惟徐少游建築師並未參與審查，自不影響環評審查合法性。至於系爭開發案相關爭議經監察院糾正及刑事偵查中，經監察院、刑事偵查及行政法院各依職權調查而為判斷，不受拘束。
(三)關於系爭都審核備函部分：荒野保護協會等12人對於系爭都審核備函不服，提起訴願，經訴願機關內政部以欠缺權利保護要件，屬當事人不適格，而為不受理之決定。惟依前揭說明，其中關於都市改革組織及荒野保護協會部分固屬合法，其餘林啟東等10名自然人部分，尚有違誤，則荒野保護協會等12人訴請撤銷該訴願決定，即無不合，應予准許。惟審諸系爭開發案歷經7次都審委員會審查，第296次、第310次都審會審查原則通過，審議委員會就系爭都審案件多次討論並提出修正意見，經參加人修正後再進行審議，可見臺北市政府對系爭都審案所為之許可處分內容有裁量空間，是以系爭都審處分為裁量處分，而考量訴願機關有對裁量處分適當與否審查之功能，行政法院僅審查行政處分是否違法，且系爭裁量處分涉及判斷餘地之專業事實，行政法院僅能審查行政處分之違法性，有關系爭都審核備函之合理性、合目的性應由行政體系自我審查，是為保障當事人之審級利益，爰將內政部所為訴願決定撤銷，由內政部重為適法之決定。
(四)關於系爭建造執照部分：荒野保護協會等12人對臺北市都發局核發系爭建造執照不服，提起訴願，經臺北市政府以欠缺訴願之權利保護要件，屬當事人不適格，而為不受理決定。惟依前揭說明，都市改革組織及荒野保護協會屬當事人不適格，其餘林啟東等10名自然人部分其當事人適格，訴願機關為不受理決定，亦有違誤。又系爭建造執照之核發應合於都市計畫法、臺北市土地使用分區管制規則、建築法及臺北市建築管理自治條例等規定，且系爭建造執照注意事項附加之注意事項達60項，再參諸我國學者於論及行政處分附有條件之情形，多舉建築主管機關核發建造執照為例，故核發系爭建造執照為裁量處分。基於同系爭都審核備函之理由，本件應將臺北市政府訴願決定撤銷，由訴願機關臺北市政府重為適法之決定等詞，為其判斷之基礎。
七、本院查：
(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定……，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內……。」亦經本院著有75年判字第362號判例可循。而「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。
(二)次按，環評法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。……。」第6條第1項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。……」第8條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」同法施行細則第38條：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。……」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條、第23條）。足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效；而經核准通過之環境影響說明書，開發單位非經主管機關及目的事業主管機關核准，亦不得變更原申請內容，俾發揮環境影響評估制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評審查會對於應實施環境影響評估之開發行為或開發單位申請變更原環境影響說明書內容所作之審查結論；及目的事業主管機關據以所為開發行為之許可，開發行為之當地居民，當然具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論及許可開發行為之處分，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5條第1項、第7條、第14條第1項及第16條第1項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
(三)再按「本細則依都市計畫法(以下簡稱本法)第85條規定訂定之。」「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」及「市政府得視需要設臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，審議下列事項：一本市都市計畫說明書中載明需經審查地區、大規模建築物、特種建築物及本市重大公共工程、公共建築。」分別為都市計畫法臺北市施行細則（100年7月27日修正公布名稱為「臺北市都市計畫施行自治條例」）第1條、第26條及臺北市土地使用分區管制規則（100年7月27日修正公布名稱為「臺北市土地使用分區管制自治條例」）第95條所明定。另臺北市建築管理自治條例第39條則規定：「建築執照如依都市計畫相關法令規定，應辦理都市設計審議，且經審定合格者，自審定合格之日起算六個月內依審定結果申請建築執照，……」而「都市設計係都市計畫之一環，都市計畫法規或都市計畫書載明開發案應經都市設計審議通過後，始得申請開發建築等規定時，該都市設計審議決定即具有開發許可之性質，……有關行政院環境保護署100年2月22日環署綜字第1000014766號函示『為避免產生環境影響評估及開發行為許可效力之爭議，於開發行為許可前，應請查明該申請開發案是否需實施環境影響評估，如是，應依環境影響評估法第14條規定辦理』，應予配合。」亦經內政部100年4月11日台內營字第100080 2474號函釋在案，上開函釋係內政部本於都市計畫法中央主管機關地位，針對都市設計審議決定之性質所為之法規釋示，參照司法院釋字第287號解釋，應自法規生效之日起有其適用。經查，遠雄公司經由BOT公告招商程序獲得系爭開發案興建室內大型體育館及營運之權利，該公司因增加設施規模及調整規畫內容，故重新提出系爭替代方案環境影響說明書送審，經環評審查會審議作成有條件通過環境影響評估審查之系爭環評審查結論；暨依臺北市政府核定公告都市計畫松山菸廠特定區細部計畫案規定，系爭開發案於申請建築時，須經都審委員會審議通過，始可發照建築，而遠雄公司申請開發許可，經都審委員會審議決議同意後，由臺北市政府核發系爭都審核備函准予核備，並經臺北市都發局發給系爭建造執照等情，為原審依法確認之事實。則依上述規定及說明，遠雄公司就系爭開發案實施之開發行為，乃在體育園區內興建大型室內體育館及附屬設施，且涉及變更原經核准之環境影響評估說明書之內容，故依上述環評法第16條第1項及同法施行施則第38條規定，應重新實施環境影響評估，至臺北市政府就遠雄公司申請興建上開大型室內體育館開發案所核發之系爭都審核備函；及臺北市都發局發給遠雄公司之系爭建造執照，均屬上述環評法第14條第1項規定所稱開發行為之許可。因此，本件開發行為影響範圍之當地居民，對於環評審查會作成之系爭環評審查結論；及臺北市政府、臺北市都發局分別核發之系爭都審核備函、系爭建造執照，具有法律上之利害關係，自得提起撤銷訴訟。
(四)而關於開發行為影響範圍之「當地居民」之認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關環保署依環評法第5條第2項授權規定訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。經查，系爭開發案用地鄰於臺北市○○○路○段以北、光復南路以東、市○○道以南，忠孝東路四段533巷以西之區域，林啟東等10人之居住地與本件開發行為地之直線距離最近與最遠者分別約0.296公里及3.52公里，均在本件開發行為地之5公里範圍內等情，業經原審認定甚明，核與卷內證據尚無不符，則依上揭規定及說明，林啟東等10人已屬於本件開發行為地之當地居民，渠等對於系爭環評審查結論；及臺北市政府、臺北市都發局許可本件開發行為所為之系爭都審核備函、系爭建造執照，均具有法律上之利害關係，自得循序提起撤銷訴訟請求救濟。
(五)另按，羈束處分，因訴願及行政訴訟程序均僅就原處分之適法性為審查，核與裁量處分，行政訴訟僅得審查原處分之適法性，惟訴願程序則尚及於裁量妥當性之審查有別。是於羈束處分，未違反訴願法定管轄之訴願決定，雖有就應為實體審查卻為程序不受理之誤，亦因由高等行政法院自行為實體審查，於當事人之程序利益無影響，自無將訴願決定撤銷，由原訴願機關再重為訴願決定之必要，即應由高等行政法院逕為實體審理。經查，臺北市政府依上述臺北市土地使用分區管制規則第95條規定設置都審委員會，審議上開法條所定需經都市設計及土地開發許可事件，而依中央主管機關內政部發布都市設計審議作業注意事項第2點規定：「各級主管機關辦理都市設計審議，應以都市計畫書圖及自治法規規定者為限。前項都市計畫書圖及自治法規之規定，應以都市計畫相關法規規定為限。」可知，都審委員會審議者，係審查申請都審事件是否符合都市計畫法相關法規規定之都市計畫書圖及自治法規，則都審委員會經審議結果，認已符合上開規定者，即應作成許可開發之審議決定，應屬羈束處分性質；至都審委員會於審議過程會提出修正意見，由申請人修正後再行審議，乃基於節省當事人重新申請之勞費及行政程序經濟之考量，而給予申請人補正之措施，尚難據此認都審委員會對於已符合法令規定之都審案，有選擇作成不予同意審議決定之裁量權。原判決以遠雄公司所提系爭開發案，經都審委員會多次討論並提出修正意見，經遠雄公司修正後再進行審議，認都審會對審議決定內容有裁量空間，進而謂系爭都審核備函為裁量處分云云，尚嫌速斷。另依行政程序法第93條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰…：三、負擔。……」可知，羈束處分於符合上述規定之情形，亦得為附款，不以裁量處分為限。而依建築法第25條、第35條規定之意旨，行政機關對於人民建造執照之申請，除非其申請有不合建築法規定或基於該法所發佈之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者外，依法即有核發建造執照之義務，是以，臺北市都發局核發之系爭建造執照，性質上亦屬羈束處分甚明；至於其附表注意事項所列有關遠雄公司應為特定作為、不作為或忍受義務內容之各點規定，均係附加於核發系爭建造執照之負擔。原判決逕以系爭建造執照附加上開注意事項有課予遠雄公司義務之附款內容，即認系爭建造執照為裁量處分，亦嫌速斷。經查，本件林啟東等10人屬於本件開發行為地之當地居民，渠等對於臺北市政府、臺北市都發局許可本件開發行為所為系爭都審核備函、系爭建造執照，具有法律上之利害關係，自得循序提起、訴願撤銷訴訟請求救濟，已如上述，是原判決認內政部訴願決定及臺北市政府訴願決定以渠等非法律上利害關係人，所為不受理決定係屬違法一節，固無不合。惟依上揭說明，林啟東等10人所爭議之系爭都審核備函及系爭建造執照，性質上既均屬羈束處分，上開訴願決定亦無違反法定管轄情事，此部分仍應由原審法院逕為實體審理，尚無撤銷原訴願決定，再由訴願機關重為訴願決定之必要。是原判決以系爭都審核備函、系爭建造執照為裁量處分，而撤銷內政部、臺北市政府所為此部分原訴願決定，即有適用法規不當之違誤。
(六)再查，環評法第5條第1項、第7條、第14條第1項及第16條第1項為保護規範，有保護因生存環境受影響之當地居民之目的。本件開發行為影響範圍之當地居民，對於環評審查會作成之系爭環評審查結論；及臺北市政府、臺北市都發局分別核發之系爭都審核備函、系爭建造執照，具有法律上之利害關係，得提起撤銷訴訟，已如上述。本件荒野保護協會、都市改革組織均屬於非法人團體，只是會員之集合體，而非會員本身，縱然會員有系爭開發案鄰近區域之住民，就非法人團體本身而言，環評審查會作成之系爭環評審查結論；及臺北市政府、臺北市都發局許可開發所為之系爭都審核備函、系爭建造執照，根本不可能造成荒野保護協會、都市改革組織「自然生存」環境之破壞，渠等既未因上開處分受有權利或法律上利益之損害，自不具有提起撤銷撤銷訴訟之原告適格。至開發單位對於應實施環境影響評估之開發行為，依環評法第7條規定檢具環境影響說明書送審，經環評審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，依同法第10條、第11條、第12條及同法施行細則第15條之1、第24條之1、第26條所定：主管機關於界定評估範疇、開發單位於編製評估報告書；及目的事業主管機關進行勘察現場、舉行公聽會等程序，應邀集或參酌相關機關、學者、專家、團體及當地居民之意見；暨主管機關應公開評估報告書內容徵詢相關機關、團體或人民意見等規範，乃透過公共參與之法定程序，給予上開所述「學者、專家、團體」陳述意見之行政程序參與機會，以求集思廣益，俾訂定適當之環境保護方案，使環境影響評估切實發揮整體性綜合評估之功效，足見上開法令規範目的，僅在謀求發揮環境影響評估制度之效能，預防或減輕開發行為對環境造成不良之影響，達成環境保護之公共利益，並未寓有保障上開「學者、專家、團體」參與第二階段環境影響評估程序權益之意旨。則揆諸上揭司法院釋字第469號解釋理由意旨及保護規範理論，尚難謂上開「學者、專家、團體」因環評審查會作成無須進行第二階段環境影響評估之審查結論，致喪失參與第二階段環境影響評估程序之機會，即屬於對於渠等程序參與權之侵害，進而認渠等對於環評審查會作成之審查結論；目的事業主管機關所為許可開發行為之處分，具有法律上利害關係，而得提起撤銷訴訟。荒野保護協會、都市改革組織上訴意旨以上述環評法及同法施行細則之規定，有保障團體參與第二階段環境影響評估程序之意旨，主張渠等對於系爭環評審查結論、都審核備函及建造執照，均具有法律上之利害關係，得提起撤銷訴訟請求救濟，顯為一己主觀之見解，並無可採。環保署訴願決定、內政部訴願決定及臺北市政府訴願決定就荒野保護協會、都市改革組織對系爭環評審查結論、都審核備函及建造執照提起之訴願，分別自程序上為不受理決定，即無不合。原判決以荒野保護協會、都市改革組織對於系爭環評審查結論，無法律上之利害關係，屬原告當事人不適格，而判決駁回渠等此部分之訴，尚無違誤；惟關於系爭都審核備函及系爭建造執照部分，原判決理由既謂荒野保護協會、都市改革組織對上開處分無任何法律上之利害關係，而認內政部及臺北市政府以欠缺訴願保護要件，應屬當事人不適格為由，所為之不受理決定為合法，卻又於判決主文諭知撤銷內政部及臺北市政府此部分訴願決定，判決主文與理由矛盾，臺北市政府、臺北市都發局上訴意旨指摘此部分原判決違法，即堪採取。
(七)又按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環保署；在直轄市為直轄市政府。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法第2條、第7條第1項定有明文。而「本法所定中央主管機關之權限如下：……
三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……
三、有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。……」亦為同法施行細則第3條第3款、第4條第3款及第12條所明定。可知，環境影響評估主管機關之決定是由目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之，如由中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書者，其審查由中央主管機關為之，由直轄市目的事業主管機關轉送者，其審查由直轄市主管機關為之。另「本條例所用名詞，定義如下：……七、觀光旅館業：指經營國際觀光旅館或一般觀光旅館，對旅客提供住宿及相關服務之營利事業。八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。……」「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「經營觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」及「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」復為發展觀光條例第2條第7、8款、第3條、第21條及第24條第1項規定甚明。經查，系爭開發案屬臺北市重大公共建設，主辦機關臺北市政府依促進民間參與公共建設法規定，以BOT方式辦理開發，並授權臺北市教育局執行，遠雄公司經公告招商程序取得興建大型室內體育館及營運權利，為從事開發行為之開發單位、目的事業主管機關則為臺北市教育局，故遠雄公司所提系爭替代方案環境影響說明書，應由臺北市政府進行環境影響評估審查，而經環評審查會議作成有條件通過審查之系爭環評審查結論，無違反環評法第8條、第14條第3項及同法施行細則第19條之規定，亦無審查委員應迴避而未迴避之情形；暨臺北市都發局核發之系爭建造執照，係核准建造3幢5棟地上20層地下5層共6戶，建築物包括一般事務所、體育館、機房、餐飲業、電影院、博物館及一般旅館業等，並無應由交通部觀光局核准設立之觀光旅館（包括國際觀光旅館或一般觀光旅館）等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述其判斷之依據及得心證之理由，並就荒野保護協會、都市改革組織及林啟東等10人所為系爭開發案附設之旅館為觀光旅館，應由環保署進行環評審查之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明，核與卷內證據並無不符，亦無違反經驗法則、論理法則或理由不備情事。荒野保護協會、都市改革組織及林啟東等10人上訴意旨所爭執者，無非係就已經原判決詳為論斷之事實認定及證據取捨之職權行使事項為指摘，而因證據取捨致事實認定異於當事人之主張，尚難指為原判決違法，故渠等上訴意旨據以指摘此部分原判決違法，自無可採。
(八)綜上所述，原判決關於撤銷內政部訴願決定、臺北市政府訴願決定部分，既有如上所述之違法，且其違法又與判決結論有影響，故臺北市政府、臺北市都發局上訴意旨求予廢棄，為有理由，自應由本院予以廢棄，並駁回荒野保護協會、都市改革組織此部分原審之訴；至林啟東等10人請求撤銷內政部、臺北市政府所為不受理訴願決定及系爭都審核備函、系爭建造執照部分，因其事實尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將該部分發回原審法院另為適法之裁判。另原判決維持環保署訴願決定及系爭環評審查結論部分，核無違誤，荒野保護協會、都市改革組織及林啟東等10人上訴指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴人荒野保護協會、都市改革組織及林啟東等10人之上訴為無理由；上訴人臺北市政府、臺北市都發局之上訴為有理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 18 日
書記官 葛 雅 慎