最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第476號上 訴 人 林麗芬訴訟代理人 林易佑 律師被 上訴 人 臺中市豐原地政事務所代 表 人 黃冰如訴訟代理人 詹嘉德上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國102年2月20日臺中高等行政法院101年度訴字第368號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以101年5月8日（被上訴人收文日期為同年月9日）申請書，申請塗銷下列註記事項：（一）臺中市○○區○○段○○○小段94-5地號土地（上訴人應有部分1/20）登記簿謄本中「土地標示部」其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」及「土地所有權部」其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」等事項；（二）同小段94-26地號土地（全部為上訴人所有）登記簿謄本中「土地標示部」其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」事項；（三）同小段2479建號建物（全部為上訴人所有，與上開土地下合稱系爭土地及建物）登記簿謄本中「建物標示部」其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」事項（下合稱系爭註記），經被上訴人以101年5月11日豐地四字第1010004809號函（下稱被上訴人101年5月11日函）否准所請，上訴人不服，提起行政訴訟，經判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人向訴外人昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司）購買系爭土地及建物，於87年6月25日取得系爭土地及建物所有權，當時系爭土地之地目即已為「建」，土地登記簿謄本上亦無任何註記，上訴人充分信賴國家土地登記制度之正確性，因而善意為買賣行為，並完成所有權移轉登記，自有土地法第43條及民法第759條之1規定信賴保護原則之適用。被上訴人竟於94年8月間於系爭土地及建物之登記簿上，分別註記系爭註記事項，妨害上訴人系爭土地及建物所有權之圓滿狀態，上訴人請求被上訴人註銷系爭違法註記，遭被上訴人拒絕，為此，依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件訴訟，求為判決被上訴人應將系爭註記予以註銷。
三、被上訴人則以：被上訴人依改制前臺中縣政府（已改制為臺中市政府，下稱臺中縣政府）92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）」決議（下稱前臺中縣政府92年1月24日決議）之善、惡意者認定基準第1點第2項規定，以上訴人為地目變更申請人陳福聰之妻，而推定其為惡意者，並決議：「維持地目建，土地註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。』；建物註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。』並俟報前臺中縣政府核備後，請登記課辦理異動登……。」被上訴人乃據以函報前臺中縣政府，該府准予備查，被上訴人遂以94年8月11日豐地登字第139920號函（下稱被上訴人94年8月11日函）將上訴人所有系爭土地及建物為系爭註記之記載，並於94年8月23日函知上訴人，是被上訴人所為系爭註記並無不法。本件上訴人固主張系爭註記，妨害上訴人之所有權，影響上訴人所有權行使之圓滿狀態，惟未舉證以實其說等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件原坐落前揭○○小段94-1、91-1、91-4地號等3筆土地，分別為訴外人陳福全、陳福聰、陳福忠、陳永順、陳坤炎及游傑閤等
6 人所有，渠等共同於85年間向被上訴人申請地目變更登記，其中申請人陳福全為順利將上開土地非法由原「田」地目變更為「建」地目，遂委託訴外人吳東穎代為辦理，吳東穎因而向陳福全收取新臺幣（下同）40萬元之報酬，吳東穎並將上開申請書送至被上訴人人員蘇彥竹（即蘇啟臺）收受，並應允交付10萬元予蘇彥竹，蘇彥竹即以「立可白」修正液將上開申請日期塗抹後，倒填不實之85年2月29日，並通知吳東穎於86年6月4日向被上訴人申請土地分割，經吳東穎申請後，被上訴人於86年7月15日將同小段94-1地號分割出94-
2 地號，且上開94-2地號等3筆土地亦於86年7月15日獲准由原「田」地目變更為「建」地目，事發後，蘇彥竹、吳東穎及陳福全均經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）87年度訴字第2598號刑事判決有罪（其中陳福全經判處有期徒刑1年2月，褫奪公權2年，緩刑3年，因其未上訴而告確定），蘇彥竹及吳東穎不服該判決，提起上訴，經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）90年度上訴字第445號判決將前揭判決關於蘇彥竹部分撤銷改判（仍為有罪），並駁回吳東穎之上訴。蘇彥竹、吳東穎仍不服，提起上訴，經最高法院92年度台上字第4704號判決關於蘇彥竹部分及吳東穎行賄部分撤銷，發回更審，吳東穎其他部分上訴駁回。㈡次查，同小段94-2地號土地，原共有人為訴外人陳福全、陳福聰、陳福忠及陳永順等4人，於86年8月6日分割增加同小段94-5地號（共有人仍為上開4人），嗣訴外人陳文來因買賣於86年12月29日取得同小段94-5地號土地全部之所有權，陳文來再於87年6月25日出賣予上訴人（應有部分1/20）。又同小段94-5地號另於87年3月16日分割出同小段94-26地號，當時土地所有權人為陳文來（應有部分為全部），嗣陳文來再於87年6月25日出賣予上訴人（應有部分為全部）。另訴外人昶麟公司於87年5月21日在同小段94-26地號土地上興建系爭建物完竣，並於同年6月11日為第1次所有權登記，該公司再於87年6月25日將之出賣於上訴人。被上訴人嗣知悉前開違法申請變更地目之事實，循序呈請內政部以89年7月17日函同意後，於系爭土地登記簿註記：「本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」並於系爭建物登記簿註記：「本建物坐落基地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」上訴人對被上訴人所為上開註記不服，循序提起行政訴訟，經原審法院認前開註記非屬行政處分，以90年度訴字第1225號判決駁回其訴。其後被上訴人依據臺中縣政府92年1月24日決議，認定上訴人為惡意者，被上訴人並於94年7月1日專案會議決議維持系爭土地地目「建」，土地部分註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」系爭建物部分註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」並函報臺中縣政府核備後辦理前開註記，再以94年8月23日函通知上訴人，業已以被上訴人94年8月11日函就系爭土地及建物改註登記完畢。上訴人循序提起行政訴訟，經原審法院95年度訴字第122號判決「訴願決定及原處分均撤銷」，並經本院97年度判字第569號判決，以被上訴人上開註記非屬行政處分，上訴人起訴為不合法，而判決「原判決廢棄。被上訴人（即本件上訴人）在第一審之訴駁回」而告確定在案。嗣上訴人又以101年5月8日申請書，申請塗銷系爭土地及建物之系爭註記，經被上訴人以101年5月11日函否准所請，上訴人遂提起本件一般給付訴訟。
㈢本件上訴人於93年間以系爭土地及建物，向臺中市大雅區農會設定最高限額抵押權240萬元貸款，該農會於94年11月16日通知上訴人，因有系爭註記之記載，應與上訴人變更授信條件為分期攤還及不得循環動用，致上訴人無法享受原先較優厚之貸款條件等情，足見系爭註記事實上已影響系爭土地及建物所有權之圓滿狀態，侵害所有權人即上訴人之所有權，則上訴人提起本件一般給付訴訟，揆諸行政訴訟法第8條第1項、本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議及本院97年度判字第374號判決意旨，固屬有據，然本件端視被上訴人所為系爭註記行為是否違法為斷。㈣系爭土地登記上之「註記」，係「在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記」（見內政部訂定之「登記原因標準用語」），即「註記資料」。又土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上「地目」「使用分區」及「編定使用種類」欄之登記內容定之，而非土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記所得變更。系爭土地因系爭註記之存在，可能影響土地之交易情形，事實上影響土地所有權之圓滿狀態，乃事實作用，而非法律作用。且被上訴人於系爭土地及建物登記簿為系爭註記，無非表示系爭土地有違法變更地目之事實，以供第三人有知悉該事實之機會，原係基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力，亦未對外直接發生法律效果，自不影響上訴人對該房地之使用、收益及處分權益，而為行政事實行為。㈤觀諸臺中地院87年度訴字第2598號刑事判決事實欄一、（七），陳福全、陳福忠及陳福聰三兄弟親為手足，共同繼承上開土地，且共同具名並共同委託吳東穎辦理該等土地之地目變更登記，陳福全並交付吳東穎40萬元之非法報酬，吳東穎又應允交付10萬元之非法報酬予被上訴人人員蘇彥竹，經過土地複丈、分割及標示變更登記等一連串複雜程序，始非法變更上開土地之地目完成，致陳福全出售該土地後取得非法變更為建地之增值價值高達1億7千多萬元，陳福聰若未自其兄陳福全處得知非法變更地目情節，顯然與經驗法則及事理有違。又上訴人於上開土地申請變更地目變更期間（85年至86年間），其與陳福聰結婚已近10年，雖渠等2人於92年1月16日離婚，惟旋又於94年7月13日再度結婚，且陳福聰於本件訴訟擔任上訴人之輔佐人，另於原審法院95年度訴字第122號地目變更事件亦擔任上訴人之訴訟代理人，足見兩人情感甚篤，若陳福聰未將上開非法變更地目情節轉知上訴人，亦核與經驗法則及事理有間。而被上訴人認定上訴人為上開土地地目違法變更登記申請人之一即陳福聰之配偶，並依臺中縣政府92年1月24日決議，即上級機關指示下級機關作成行政事實行為之機關內部行為（上開本院決議理由部分及99年度判字第927號判決意旨參照），作成系爭註記之行政事實行為，其目的係基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，僅有此事實作用，在法律上並不影響上訴人對系爭土地及建物之使用、收益及處分權益。又系爭事項註記雖已間接影響上訴人私法上金錢借貸之信用條件，但尚難據此認定該系爭註記有何違法侵害上訴人系爭土地及建物之所有權，則上訴人依民法第767條規定，主張被上訴人系爭註記違法侵害上訴人對於系爭土地及建物之所有權云云，自屬無據。再者，系爭註記並非「不動產物權登記」，不影響上訴人對系爭土地及建物使用、收益及處分之法律上權益，且被上訴人所為系爭註記，亦無違法，況上訴人對於上開非法變更地目之情節，並非全然不知之善意第三人，則上訴人主張其應受土地法第43條及98年1月23日新增之民法第759條之1規定之信賴保護云云，不足採取等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人對於陳福全、陳福忠、陳福聰等3人是否共同具名辦理土地地目變更，及是否涉及違法變更地目等情，並不知悉，且上訴人於購買系爭土地及建物當時，該土地登記簿謄本亦無任何有關系爭土地涉及違法變更地目之記載或揭示，上訴人僅是向昶麟公司購買房地之「善意第三人」而已。詎被上訴人依據臺中縣政府92年1月24日決議之善惡意認定基準，逕自認定上訴人為「惡意」，並為系爭註記，形同對於善意購買房地之所有權人為不利之處分。而被上訴人既主張上訴人為「惡意」，自應就此負舉證責任，然原審判決竟於被上訴人未依法舉證之情形下，僅憑陳福聰與其兄弟之兄弟關係及陳福聰與上訴人之夫妻關係，即輾轉認定上訴人亦屬惡意，顯然認定事實未憑證據，應有判決不備理由之違背法令情事。㈡依本院100年度判字第2114號判決意旨，上訴人之配偶陳福聰，既未因本件違法變更地目案被以刑事共犯起訴或判刑，則對於陳福聰而言，既無從證明其係本件變更地目案之共犯，則被上訴人或原審判決逕以上訴人係陳福聰之配偶率即推定上訴人係惡意，究嫌無據。且上訴人係出於善意而為登記，依法自應受該登記之保護，而有信賴保護原則之適用。詎原審判決竟認系爭註記僅係「註記資料」，為權宜處置，並非不動產物權登記，無土地法第43條及98年1月23日新增之民法第759條之1規定信賴保護原則之適用云云，顯與上開判決所示法律上見解有違，不足為憑。㈢原審判決一面肯認系爭註記事實上已影響系爭土地及建物所有權之圓滿狀態，侵害所有權人之所有權，惟嗣又認定系爭註記雖已間接影響上訴人私法上金錢借貸之信用條件，但尚難據此認定該系爭註記有何違法侵害上訴人系爭土地及建物之所有權，明顯判決理由前後不一，而有判決理由矛盾之違背法令情事。㈣原審判決一再以被上訴人作成系爭註記，目的係基於社會交易安全之考量及避免日後付出龐大成本之權宜處置，執此認定系爭註記並無違法，惟目的正當並不代表手段即為正當，如本院100年度判字第2114號判決理由所示：本件倘符合土地登記規則第144條規定之塗銷要件，上訴人（即本件被上訴人）自應將本件系爭土地登載為「建」部分塗銷，回復為「田」始為正辦等語，足堪認定被上訴人本件所為系爭註記確非適法云云。
六、本院按：㈠「地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原「田」地目之限制』，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷該註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為非行政處分。該註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認該註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去該註記（回復未為該註記之狀態）。」為本院近年之見解（本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。經查，土地應受土地使用管制法令如何之限制，係以土地登記簿上「地目」「使用分區」及「編定使用種類」欄之登記內容定之，而非土地登記簿標示部其他登記事項欄之註記所得變更。被上訴人所為系爭註記，事實上雖影響上訴人系爭土地、建物所有權之圓滿狀態，然在法律上，則不影響其對系爭土地及建物之使用、收益及處分之權能，上訴人主張原審判決一方面認系爭註記事實上已影響系爭土地及建物所有權之圓滿狀態，另方面又認系爭註記並未違法侵害上訴人系爭土地及建物之所有權，顯然判決理由前後不一云云，尚不足採。㈡本件原坐落前揭○○○小段94-1、91-1、91-4地號等3筆土地，分別為訴外人陳福全、陳福聰、陳福忠、陳永順、陳坤炎及游傑閤等6人所有，渠等6人共同於85年間向被上訴人申請地目變更登記，其中申請人陳福全為順利將上開土地非法由原「田」地目變更為「建」地目，遂委託訴外人吳東穎代為辦理，吳東穎因而向陳福全收取40萬元之報酬，吳東穎並將上開申請書直接送至被上訴人處，由被上訴人所屬蘇彥竹（即蘇啟臺）收受，並應允交付10萬元予蘇彥竹，蘇彥竹即將上開申請日期倒填不實之85年2月29日，並通知吳東穎於86年6月4日向被上訴人申請土地分割，經吳東穎申請後，被上訴人於86年7月
15 日將同小段94-1地號分割出94-2地號，且上開94-2地號等土地亦於86年7月15日獲准由原「田」地目變更為「建」地目。94-2地號土地於86年8月6日分割增加同小段94-5地號，嗣訴外人陳文來因買賣於86年12月29日取得同小段94-5地號土地全部之所有權，陳文來再於87年6月25日出賣予上訴人（應有部分1/20）。又同小段94-5地號另於87年3月16日分割出同小段94-26地號，當時土地所有權人為陳文來（應有部分為全部），嗣陳文來再於87年6月25日出賣予上訴人（應有部分為全部）。另訴外人昶麟公司於87年5月21日在同小段94-26地號土地上興建系爭建物完竣，並於同年6月11日為第1次所有權登記，該公司再於87年6月25日將之出賣於上訴人等情，為原審確定之事實，足見系爭土地係由上開94-2地號土地分割而來。又陳福全及蘇彥竹因本件違法變更地目經法院判處罪刑確定，吳東穎經判處罪刑後因逃亡而通緝在案等，亦有刑事判決書影本附卷可稽（臺中地院87年度訴字第2598號刑事判決、臺中高分院90年度上訴字第445號刑事判決、最高法院92年度台上字第4704號刑事判決、臺中高分院92年度重上更(一)字第242號刑事判決及最高法院101年度台上字第5512號刑事判決影本）。㈢按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但撤銷對公益有重大危害者，不得撤銷。行政程序法第117條但書第1款定有明文。經查，系爭土地「田」地目經違法變更為「建」地目後，業由昶麟公司於其上興建建物完竣並售與他人（含上訴人）。而上該建物使用執照係屬合照具整體不可分性，有卷附使用執照影本為憑，因此，無法僅撤銷某部分建物之使用執照，而須全部撤銷，且使用執照一經撤銷，建物將遭拆除，勢將損及善意者之權益，然若僅拆除部分建物，恐造成其他建物結構之安全，如果維持非合法建物而不予拆除，則有使惡意者有不當得利之嫌，有失公平，並供第3人有知悉該事實之機會，避免遭受不利益，被上訴人基於交易安全及避免日後處理付出龐大成本，遂選擇侵害最少之方法，為系爭註記，經核於公益、私益之衡量並未失衡，符合比例原則，足見系爭註記並無違誤，上訴人主張系爭註記違法云云，仍不足採。另上訴人對違法變更地目應屬知情，業經原判決詳述其得心證之理由，核無不合。上訴意旨仍執詞其出於善意，依法應有信賴保護之適用云云，亦無足採。㈣綜上所述，被上訴人以101年5 月11日函駁回上訴人塗銷系爭註記之申請，經核並無不合，原審判決駁回上訴人之訴，經核洵無違誤。上訴人仍執前詞，指摘原審判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 26 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 帥 嘉 寶法官 江 幸 垠法官 陳 國 成法官 侯 東 昇以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 26 日
書記官 葛 雅 慎