最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第494號上 訴 人 徐憲裕訴訟代理人 林石猛 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 黃紹文 律師上列當事人間確認徵收處分失效等事件，上訴人對於中華民國102年3月27日高雄高等行政法院101年度訴字第378號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落於臺南市安○○○區○○段（下稱和成段）587、587之1、587之2地號等3筆土地（下稱系爭土地），原為訴外人吳支生所有，於民國52年4月間由訴外人徐江波（即上訴人之父）因買賣而取得系爭土地所有權，然於54年4月間，系爭土地卻遭被上訴人囑託臺南市安南地政事務所（下稱安南地政事務所）於系爭土地登記簿上註記為「本筆土地已由市政府徵收為鹽水溪堤防用地」。嗣徐江波過世後，上訴人於96年12月26日因分割繼承而取得系爭土地，然因系爭土地被登載徵收註記，上訴人遂以52年間徐江波購買系爭土地時，其上未載有任何被徵收註記事，因信賴土地登記而合法取得系爭土地所有權，被上訴人於54年間囑託地政機關於系爭土地登記簿上所為之徵收註記係不合法，為無效之註記，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭土地係原出賣人吳支生於00年0月00日以買賣為原因而移轉登記予上訴人父親徐江波，倘系爭土地已完成徵收補償程序，何以地政機關會准其辦理所有權移轉登記？又被上訴人何以遲至54年間方囑託地政機關為徵收註記？實讓人懷疑當初系爭土地之補償金根本尚未發放，土地徵收案亦尚未完成。再依被上訴人97年4月8日南市工水字第09731030880號函內容觀之，被上訴人係自承系爭土地前因前承辦人員「疏忽」致未能完成作業程序而造成懸案等語，亦證系爭土地之補償金應認確實未予發放。故參酌司法院院字第2704號解釋見解，應認系爭土地核准徵收案係失其效力。且系爭土地於51年間被徵收，若已完成徵收補償，被上訴人於54年間囑託地政機關為徵收註記，何以遲至73年間始開會討論，故被上訴人所提73年12月4日「清理鹽水溪堤防用地及下鯤鯓道路用地專案小組第7次會議紀錄」（下稱第7次會議紀錄），尚難證明被上訴人確已完成徵收補償作業。（二）若認系爭土地之徵收案係屬有效，惟被上訴人迄今均未依法發放系爭土地被徵收之補償費予土地所有權人，而上訴人於96年12月26日已因分割繼承而取得系爭土地所有權，依土地徵收條例第58條第5項之規定，被上訴人應將系爭土地徵收補償費發給目前系爭土地之所有權人即上訴人。此外，被上訴人係因徵收而取得系爭土地之權利，然因被上訴人之疏失致上訴人雖為土地所有權人，土地被徵收，其既未受有徵收補償，亦無法使用系爭土地，被上訴人已有不當得利情形，故上訴人亦得本於徵收補償之法律關係或公法上之不當得利返還請求權，依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟。（三）系爭587地號土地面積2,926.59平方公尺，土地公告現值為每平方公尺新臺幣（下同）1,428元；系爭587之1地號土地面積109.61平方公尺，土地公告現值為每平方公尺4,860元；另系爭587之2地號土地面積1
8.24平方公尺，每平方公尺為4,860元，依土地徵收條例第58條第5項規定之土地公告現值10％計算後，被上訴人應給付上訴人之金額為4,800,522元等語，先位求為判決：確認被上訴人於51年間就系爭土地所核准徵收之行政處分，其形成之徵收法律關係自始不存在。被上訴人應同意塗銷系爭土地上囑託安南地政事務所所為之徵收註記記載。備位求為判決：被上訴人應給付上訴人4,800,522元。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地係位於臺南市安南區鹽水溪旁土地，已分別依臺灣省政府48年12月11日(48)府民地丁字第3239號函核准徵收及51年1月11日府民地丁字第4609、4611號令核准徵收。惟當時有一部分土地在辦理徵收並補償後，因涉及部分徵收分割作業問題，未能即時辦理所有權變更，致有由第三人向前手受讓移轉登記取得所有權登記。又本件因辦理徵收之時間迄今已50年，相關徵收卷宗已散佚而未留存，惟依被上訴人73年12月4日召開之第7次會議紀錄之內容所載，系爭土地顯係已辦理徵收並發放補償費，系爭土地亦未列入該會議紀錄內辦理徵收但未發放補償費之類型土地清冊內，故上訴人稱系爭土地未完成徵收補償顯非事實。（二）依最高法院80年度臺上字第2365號判決意旨，經政府合法徵收之土地，祇須政府對所有人之補償發放完竣，即由國家取得被徵收土地之所有權，至該土地是否已登記為國有，在所不問。故一旦土地辦理徵收並補償完畢，系爭土地於51年即屬國家所有。上訴人之父親雖於52年間再由前手取得系爭土地之所有權登記，因前手吳支生之移轉登記土地係屬無權處分，前手之就系爭土地之權利義務業已終止，上訴人父親因所有權之移轉登記自不能取得土地之權利。系爭土地因在鹽水溪旁，51年間由被上訴人就系爭土地附近大批土地進行徵收，上訴人父親亦應知悉此一徵收之事實，應非屬善意而登記所有權之人，自不得對抗前已徵收取得所有權之被上訴人，其登記亦不受保護。（三）系爭土地之四鄰土地均已辦理徵收，但因承辦人員之遲誤亦係於73年清理會議後始辦理所有權移轉。而如被上訴人確未依程序完成徵收及補償，則該徵收即屬失效，被上訴人又何需在登記簿上為已徵收之註記。必因當時已完成徵收補償之手續，但因疏未辦理國有登記致被徵收人又將土地所有權登記移轉，才會以註記之方式揭示已徵收之登記，可見系爭土地確已徵收並補償，始符合事理之論斷。（四）本件如已完成徵收補償之程序，即徵收案係屬有效，則本無再補償上訴人之義務。又土地徵收條例第58條第5項之規定乃係針對臨時徵用土地計算補償所為之規定，於本件土地所有權之徵收自不適用。至上訴人主張被上訴人有不當得利請求權，惟被上訴人有何無法律上之原因受有利益之情形致上訴人受損害，上訴人並未具體主張證明，其請求自無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，系爭土地於51年間經被上訴人辦理徵收，因該次徵收時間距今已逾50年，相關之徵收卷宗已散佚而未留存。惟依被上訴人提出73年7月16日地權字第12360號函及會議紀錄內容可知，系爭土地確依臺灣省政府48年12月11日(48)府民地丁字第3239號、51年1月11日府民地丁字第4609、4611號令核准徵收，且由第7次會議紀錄「討論事項」（三）內容可知，系爭土地於51年2月20日即已發給補償費，則揆諸行為時土地法第235條、民法第759條之規定及最高法院80年度臺上字第2365號判決之意旨，系爭土地之補償費既已發放完竣，即由需用土地人（即臺南市）取得系爭土地之所有權，至系爭土地是否已登記為被上訴人所有，則在所不問。（二）系爭土地於徵收後，如被上訴人確未依程序完成補償，則依行為時土地法規定，該徵收即屬失效，則被上訴人又何需在54年4月間為補救上開疏失而在土地登記簿上為「本土地已由市府徵收為鹽水堤防用地」之註記。抑且，系爭土地經被上訴人囑託安南地政事務所為上開之註記後，事隔多年，均未見原土地所有權人及上訴人父親向被上訴人有何請求給付土地徵收補償費之爭訟，實難想像被上訴人未依徵收程序將補償費發放予原土地所有權人。且由系爭土地四鄰類此情形，確已將被徵收土地移轉登記為臺南市所有（管理機關為被上訴人）之○○段582、583、603、604地號土地登記簿上亦同有相同之註記觀之，顯見上開註記確係被上訴人就本件已徵收之土地所為之共同行為，非如上訴人主張係被上訴人未發放徵收補償而囑託地政機關所為之違法行為。準此，系爭土地既已完成徵收補償行為，自不生徵收失效之情形，要不待言。
（三）被上訴人於48年至51年間在系爭土地與四鄰土地進行大規模之土地徵收，此由土地謄本及內政部95年12月22日台內字第0950186162號函核准之系爭土地及其四鄰土地地號位置圖可以看出，系爭土地四鄰之土地全部均為被上訴人所徵收。且依上訴人於本件言詞辯論時稱，系爭土地係在其約15歲時即有在施作堤防，上訴人父親亦有帶上訴人到目前河床，則以上訴人出生日期推算，其15歲時應為51年，則上訴人父親於52年間購買系爭土地時，於系爭土地及其四鄰土地應可看出有在進行堤防施作工程，則上訴人父親應可知悉此一徵收之事實，卻仍於52年間受讓取得所有權，自難認屬善意而登記為所有權之人，其登記應不受保護。從而上訴人復主張系爭土地上囑託安南地政事務所所為之徵收註記記載屬違法，應予塗銷云云，為不可採。（四）被上訴人既於系爭土地被徵收後，已對原土地所有人發放徵收補償費完竣，則被上訴人已完成徵收補償之程序，本件徵收案係屬有效，故自無再補償上訴人之義務，則上訴人主張系爭土地之徵收案若屬有效，依公法上不當得利返還請求權或依土地徵收條例第58條第5項之規定，被上訴人應給付上訴人4,800,522元云云，亦不可採等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：（一）上訴人僅就原判決駁回上訴人請求命被上訴人同意塗銷系爭土地上囑託安南地政事務所所為之徵收註記記載提起上訴，其餘部分不在上訴範圍。（二）按本院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議意旨，土地登記簿上之註記乃機關內部間之事實行為，而非行政處分。上訴人為系爭土地之登記所有權人，被上訴人於土地登記簿上所為之系爭註記，業已有害及上訴人之權利，上訴人依行政訴訟法第8條第1項，請求被上訴人除去系爭註記，程序上要無不合。（三）上訴人之父於52年4月間，向訴外人吳支生購買系爭土地，並完成移轉登記而成為系爭土地之登記所有權人，斯時土地登記簿上並無系爭註記。若被上訴人就系爭土地之所有權有所爭執，應由被上訴人循民事訴訟程序解決，就系爭土地所有權之歸屬，未經民事判決塗銷登記前，上訴人即為系爭土地之所有權人，行政法院自不應逕自拒斥登記之效力。惟原判決就系爭土地之所有權歸屬，率然否定上訴人即登記所有權人之權利，進而駁回上訴人請求除去系爭註記之請求，實違反土地法第43條、民法第759條之1第1項之規定，並嚴重侵害民事法院之專屬管轄權，依本院58年度判字第447號判決意旨，行政案件涉及不動產物權歸屬者，行政法院即應以不動產登記為依據，而不應為實質審理。
（四）縱認行政法院得就系爭土地之所有權做實質判斷，惟原判決於被上訴人未有具體證明上訴人之父非善意取得之情形下，率然認定上訴人非適法所有權人，認事用法誠有違誤。按土地法第43條規定，登記有絕對效力，又依最高法院84年度台上字第2347號判決、86年度台上字第2748號判決要旨，土地法第43條之保護，不因被上訴人係因徵收而原始取得系爭土地之所有權而有所不同。政府依法完成土地徵收程序後，固然無庸為所有權之登記即取得土地所有權，惟登記所有權人移轉登記予信賴土地登記之第三人時，第三人仍因此而成為適法之所有權人。（五）按政府辦理徵收時，除財產被徵收者外，一般民眾實難以知悉哪些土地有被納入徵收之範圍，只能依據土地登記之記載判斷，況50年代處於戒嚴時期，政府辦理各項行政措施時，常未顧及人民之權利，且斯時政府相關資訊並未充分揭露，通訊亦不發達。且系爭土地屬臨海地區，故自日據時代即築有堤防，依常理，不論政府有無辦理徵收，也應當修築堤防，是上訴人兒時印象，實與被上訴人有無辦理徵收無涉。又觀諸現今道路用地或公共設施保留地屬私人所有而未經徵收者，亦所在多有，政府機關於此等私有土地上施建工程，也不會使此等私有土地就成為公有。（六）依據被上訴人96年7月27日召開協調會之結論，足徵被上訴人肯認上訴人為系爭土地之適法所有權人，故未取得上訴人同意下，除既成道路部分外，被上訴人亦無使用權。原判決未責成被上訴人就上訴人之父非善意取得提出事證，就舉證責任之分配已有違誤，原判決又於未有具體證據證明上訴人之父非善意取得之情形下，率然認定上訴人非適法所有權人，實基於臆測而為裁判，顯然違反行政訴訟法第189條所揭示之證據裁判法則、經驗法則及論理法則。（七）縱認上訴人之父未有善意取得系爭土地，惟上訴人之父自52年4月即登記為系爭土地之所有權人，並在系爭土地之空地上耕作，上訴人繼承系爭土地後，迄今仍持續於其上耕作。亦即，上訴人之父及上訴人，業已基於所有之意思，和平、公然、繼續使用系爭土地約50年許，則亦應有民法第769條關於時效取得規定之適用等語。
六、本院查：本件原判決乃就上訴人起訴請求確認本件徵收關係不存在、被上訴人應同意塗銷系爭註記及被上訴人應給付上訴人徵收土地之補償費或不當得利等三部分而為駁回之判決，惟上訴人僅就原判決駁回其請求被上訴人同意塗銷系爭註記部分為上訴，從而其餘部分均已確定，合先敘明。再按:地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態），亦經本院99年度3月第1次庭長法官聯席會議決議在案。從而本件所應審究者，厥為上訴人所請求予以塗銷系爭註記，是否有理。經查本件系爭土地係48年至51年間被上訴人為辦理鹽水溪堤防興建工程，前經臺灣省政府48年12月11日(48)府民地丁字第3239號函核准徵收及51年1月11日府民地丁字第4609、4611號令核准徵收作為鹽水溪堤防用地，且參諸被上訴人73年間召開清理鹽水溪堤防用地及下鯤鯓道路用地專案小組第7次會議紀錄略以：「一、報告事項：本小組奉令清理鹽水溪堤防用地及下鯤鯓道路用地，經依法報准徵收並已發給地價和地上物補償迄未將產權囑託登記為市有之500餘筆土地，經本小組先後召開6次會議及台南安南二所有關同仁共同努力工作下，百分之九十以上土地，已登記為市有‥‥‥查上述土地當初奉准徵收，經公告並發放地價及地上物補償費後，土木課承辦人趙春成及黃春生既不隨即辦理囑託登記，且將有關書件遺失先後離職後，該課並不追究並速派員積極清理，以致造成今日法理之困擾。‥‥二、討論事項：㈠．．．㈢完成徵收補償後被再出賣移轉者：依照土地法第235條規定：『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止』，附表所列3筆土地（系爭土地即為其中之一）發給補償為51年，其出賣均為52年，其買賣顯屬違法．．．結論：請安南地政事務所印送土地登記簿謄本，然後分別通知吳進興等來府談話，囑其限期自行清理，同意本府登記為市有，否則委請本府律師提出告訴，以維權益。」等情，認定系爭土地補償費確已發給，自不生徵收失效之情形，業經原判決敘明甚詳。且上訴人亦未就此部分為上訴主張，再因徵收於登記前已取得不動產物權，復為民法第759條所規定，從而系爭土地業於補償費發給完竣時，已由需用土地人(即臺南市)取得所有權，至上訴人主張其父基於信賴土地法第43條登記絕對之效力，而取得所有權，自為適法之所有權人云云，惟本件土地所有權究有無信賴登記之效力，應視上訴人之父是否為善意第三人而定，而此事涉私權爭執，當事人間宜循民事訴訟程序以濟之，尚非本件所得審酌，而本件註記該地已由市政府徵收為堤防用地，僅在促使第三人倘有交易情形時注意，俾免徒生糾紛，依前開本院決議，並不生對外之法律效果，且其註記僅係因本件被上訴人承辦人未於徵收後，速為辦理囑託登記所造成困擾，而為事後之補救措施，自非無據，上訴人請求予以塗銷，自屬無理。至原判決認上訴人之父於購地時，應可見系爭土地正在進行堤防施工，從而難認上訴人之父屬善意第三人，而得受信賴土地法第43條絕對登記效力之保護，惟此乃屬原審之判斷，且亦非本院所認不足為塗銷系爭註記之理由，與判決結果無涉，且此亦無拘束判斷本件系爭土地私權歸屬之實質效力，上訴意旨主張原審為私權之認定及以施工作為該地已屬徵收之公有土地云云，惟此既與判決結果無涉，己如前述，自無再予論述之必要。再上訴人主張其復可依時效取得之規定，而取得系爭土地所有權云云，亦事涉私權爭執，自非本院所得審酌，附此敘明。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至被上訴人於系爭土地登記簿上為註記，僅係依內政部所訂定之「登記原因標準用語」而為之，且未依土地徵收條例施行細則第24條規定註記徵收公告日期及文號，並自公告之日起，依土地徵收條例第23條規定限制分割、合併、移轉或設定負擔。而「本筆土地已由市政府徵收為鹽水溪堤防用地」之註記，雖不發生法律效果，惟可令欲與上訴人為交易者卻步，影響土地所有權之圓滿狀態，侵害及登記為土地所有權人之所有權，被上訴人註記復已長達數十年，迄今仍未為終局之處理，自宜儘速處理，俾使法律關係早日確定，以免造成民怨，併此指明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 9 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥法官 陳 秀 媖法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 9 日
書記官 黃 淑 櫻