最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第41號上 訴 人 桃園縣政府城鄉發展局代 表 人 吳啟民訴訟代理人 陳河泉 律師被 上訴 人 賴再福上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國101年9月4日臺北高等行政法院100年度訴字第2055號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於民國100年7月6日申請發給桃園縣○○鎮○○段○○○○段第91-21地號土地（下稱系爭土地）使用分區證明，經上訴人核發100年7月6日（100）桃縣城行字第19029號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱原處分），其內記載系爭土地「都市計畫案名（發布實施日期）：石門水庫水源特定區（87年8月25日）；土地使用分區（或公共設施用地）：水庫保護區及水域及旅館區」。被上訴人不服，提起訴願，遭桃園縣政府以該證明書非行政處分而為不受理決定，被上訴人遂提起行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張略以：㈠、原處分所載「水庫保護區及水域及旅館區」都市計畫案，非87年8月25日公告實施「變更石門水庫水源特定區計畫（第1次通盤檢討案）」（下稱主要計畫案）之都市計畫定期通案檢討之編定，係上訴人利用公權力作個案變更編定，而於93年3月9日經縣都市計畫委員會第14屆第16次會議決議，請規劃單位配合水土保持法第20條規定，劃設水庫保護帶，然13年來因缺乏法源均不能實現（有違法編定）。上訴人再編造「在主管機關依法劃定水庫保護帶之前，僅得透過增訂退縮建築規定，預先留設水庫保護帶所需範圍」的手段，繼續限制被上訴人土地使用（類似假扣押），致使被上訴人所有土地建物降低價值，無法出租或出售，損害被上訴人權益。㈡、依本都市計畫書第88頁附帶條件一第㈠項第2點記載：「坡度百分之30以下，標高250公尺以上之土地除現有『名流中心』、『湖濱飯店』土地使用權範圍變更為旅館外，其餘仍維持原計畫住宅區。」上訴人應將系爭土地如同旅㈠名流中心土地使用權範圍變更編定為「旅館區」，而非將旅㈡湖濱飯店土地使用權範圍增加編定「水庫保護區及水域」成為「水庫保護區及水域及旅館區」。且石門水庫水源、特定區都市計畫（即本都市計畫）共有11處須辦理細部計畫，上訴人獨厚旅㈠名流中心，自行辦理細部計畫案，免修改為保護區、免退縮建築、免劃設水庫保護帶，而先行完成旅館區公告結案，其餘部分，於93年間再交由內政部營建署規劃，上訴人顯係利用行政裁量權行使圖利他人，系爭編定（水庫保護區及水域）違反平等及裁量禁止濫用原則。㈢、主要計畫案都市計畫書第76頁及第88頁整頁內容，均規定「名流中心」、「湖濱飯店」土地使用權範圍變更為「旅館區」，並無其他明文規定湖濱飯店旅㈡土地使用權範圍內要增加編定「水庫保護區及水域」之依據，上訴人之編定有濫用權力之違法。㈣、湖濱飯店經上訴人故意違法編定為「水庫保護區及水域及旅館區」，而受都市計畫法第41條及同法臺灣省施行細則第31條之限制，被上訴人所有系爭土地及建物迄今無人承買或承租，使用權及財產權均受損害。上訴人利用公權力故意違法及消極不作為怠於執行職務遲延13年，致使被上訴人遭受重大損害，爰依行政訴訟法第7條規定及本計畫書第五點規定提起附帶損害賠償之訴。㈣、依據主要計畫案附帶條件一第2項但書維持原計畫住宅區，上訴人稱第1次通盤檢討已結束，系爭細部計畫案於100年7月1日撤回，進行第2次通盤檢討，理應依第1次通盤檢討案之但書約定履行維持原計畫住宅區之土地使用分區之編定，並非再等待第2次漫長之通盤檢討變更，以求早日進行房屋整修出租收益等語，求為判決撤銷原處分所載：坐落系爭土地都市計畫土地使用分區編定為「水庫保護區及水域及旅館區」維持原計畫住宅區之編定及訴願決定；上訴人應賠償被上訴人新臺幣（下同）156,000元及自100年8月26日起至清償日止，按年息百分之5計算利息。
三、上訴人則以：㈠、都市計畫土地使用分區證明，係依據主要計畫案計畫書內容判發，其屬行政機關提供資訊之行政事實行為，僅為單純之事實敘述及觀念通知，非對人民之請求有所准駁，自非訴願法上行政處分。㈡、依主要計畫案規定名流中心旅㈠地區、湖濱飯店旅㈡地區須依附帶條件變更為旅館區，否則維持原計劃住宅區：1、另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照；2、應提供變更範圍10%之土地做為停車場用地；3、應自設污水處理設施，其放流水應符合「水污染防制法」規定之放流水標準後，始得核發旅館用途之使用執照。惟目前尚未依上開附帶條件規定完成。桃園縣政府於98年3月20日起公告公開展覽「擬定石門水庫水源特定區大溪坪地區（旅二）附近細部計畫案」，經桃園縣都市計畫委員會98年6月15日第15屆第28次會議決議略以，另組專案小組討論後，再提會審議。嗣本細部計畫案經該會專案小組100年4月19日第2次會議決議略以，本案6處細部計畫案建議俟完成「變更石門水庫水源特定區計畫（第2次通盤檢討）案」後，再依檢討後主要計畫規定辦理。本細部計畫案再經提該會100年7月1日第16屆第11次會議審議，決議本案同意撤案。㈢、依都市計畫法第26條及第28條之規定，有關湖濱飯店旅㈡地區是否變更為住宅區，應俟石門水庫水源特定區計畫辦理下次通盤檢討時納入檢討變更之參考等語，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、桃園縣政府或該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之使用分區，係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，該證明則係就申請地號查核都市土地使用分區（或公共設施用地）及計畫說明書中之特殊土地使用規定予以查列，此觀該申請須知四、注意事項(1)、(2)規定即明。準此，依桃園縣政府90年6月22日90府城都字第117570號函訂定都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，係都市計畫法主管機關即桃園縣政府或其授權機關，針對人民申請之地號，依據已公告實施之都市計畫書、圖，就其具體查核、比對結果所作成之證明，對外生有確認之法律效果，參酌行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項關於行政處分定義之規定，自屬確認之行政處分。㈡、依都市計畫法第4條規定，桃園縣政府係都市計畫法之縣級主管關，則涉及都市計畫執行業務之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之核發，自屬桃園縣政府權限，而桃園縣政府固得將上開權限委任所屬下級機關辦理，然依同條第5項規定，應將其委任事項及法規依據公告之，並刊登該府公報，倘未踐行前揭公告及刊登公報程序，其權限委任即有瑕疵，所屬下級機關無從逕自作成該行政處分。上訴人依據桃園縣政府核定之分層負責明細表，雖實際負責都市計畫土地使用分區證明之核發業務，但上訴人分層負責明細表僅係依據桃園縣政府組織自治條例第14條第2項及上訴人組織規程第12條規定，就業務執行事項擬定授權各層主管決定，由被授權者負其決定責任之分層負責規定，非屬行政程序法第15條所稱之權限委任資料，桃園縣政府就都市計畫使用分區證明書核發並無權限委任之公告資料，已據桃園縣政府101年6月22日府城行字第1010150847號函復明確，有該函在卷可憑，依前揭說明，上訴人自無從以自己名義核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明予被上訴人，上訴人逕自作成原處分，自有違誤。㈢、本件被上訴人於請求判命上訴人「維持原計畫住宅區之編定」部分，因系爭土地都市計畫土地使用分區是否應維持原計畫住宅區之編定，堪認被上訴人係提起請求上訴人應為特定內容之行政處分之訴訟，其訴訟類型自屬課予義務訴訟。系爭土地都市計畫土地使用分區是否應維持原計畫住宅區之編定，事證尚未臻明確，應由桃園縣政府依職權查明，被上訴人逕行請求原審法院判命上訴人作成維持原計畫住宅區編定之處分，尚難准許，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命上訴人應依照原判決之法律見解對於被上訴人申請作成決定（亦即移由權責機關桃園縣政府另為適法處分），被上訴人逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。又被上訴人上開請求既經駁回，其合併請求上訴人賠償損害156,000元及法定遲延利息，即失所據，應併予駁回等語，因將訴願決定及原處分均撤銷，並判決上訴人對於被上訴人100年7月6日申請發給桃園縣○○鎮○○段○○○○段第91-21地號土地使用分區證明事件，應依原判決之法律見解對於被上訴人作成決定；將被上訴人合併請求賠償損害及法定遲延利息部分駁回。
五、上訴意旨略以：㈠、原處分係依據主要計畫案計畫書內容判發，僅為單純之事實敘述及觀念通知，非對人民之請求有所准駁。又因中央法規並無明文規定應核發土地使用分區（或公共設施用地）證明書，尚無法確實使人民依都市計畫法第23條第3項核對，故僅就公告核定之法定都市計畫書、圖與地籍套繪圖核對後之結果告知民眾，僅供參考之用，若作為實施之依據者，應依據現況指示建築線為準（實際丈量為準），是以上訴人核發都市計畫土地使用分區證明書之行為，乃屬行政機關提供資訊之行政事實行為，而非確認處分。故原判決認核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之行為，為確認之行政處分，顯有適用行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項不當之違法。㈡、上訴人依據機關分層負責明細表負責得核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之業務，非必由桃園縣政府為之。縱桃園縣政府為都市計畫之縣級主管機關，負責有關涉及都市計畫之擬定、變更、發布及實施業務，惟有關都市計畫土地使用分區證明書之核發，與都市計畫之擬定、變更、發布及實施業務並無直接關係，非必由桃園縣政府方可核發，原判決認都市計畫土地使用分區證明書之核發屬涉及都市計畫之執行業務，顯有誤會，是以原判決以桃園縣政府之權限委任，因未踐行公告及刊登公報程序而有瑕疵，顯有適用行政程序法第15條不當之違法等語，求為判決廢棄原判決不利於上訴人部分，並駁回被上訴人之訴。
六、本院查：
㈠、按「左列事項，由縣立法並執行之：……十一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」為憲法第110條第1項第11款所揭示。而地方制度法第19條第6款第1目規定縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行、為縣（市）自治事項。又都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。……」、第14條第1項規定：
「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」、第20條第1項第4款規○○○鎮○○街之主要計畫由內政部核定。」、第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市) (局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」、第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」可知，都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關。
㈡、次按縣（市）乃地方自治團體，關於縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行，為縣（市）自治事項，地方制度法第14條、第19條第6款定有明文。又同法第4條第2項規定：「縣人口聚居達200萬人以上，在未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」依此，縣人口聚居達200萬人以上者，在改制為直轄市前，準用直轄市之人事組織及財政規模。查桃園縣因人口聚居達200萬人以上，乃依地方制度法第4條第2項、第62條第1項及地方行政機關組織準則第3條第1項規定，於99年11月29日修正公布「桃園縣政府組織自治條例」，並自100年1月1日施行，而依上開條例第6條第1項第9款規定，上訴人為桃園縣政府所設1級機關，依同條第2項定有「桃園縣政府城鄉發展局組織規程」，故本件上訴人係行政機關，並非桃園縣政府內部單位，合先敘明。
㈢、查桃園縣政府以90年6月22日90府城都字第117570號函訂定都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，明定民眾得備具書件向桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，有該申請須知附卷可參，是人民對桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所有請求核發土地使用分區（或公共設施用地）證明之權。依該申請須知四、注意事項(1)、(2)規定，都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，係都市計畫法主管機關即桃園縣政府或其授權機關，針對人民申請之地號，依據已公告實施之都市計畫書、圖，就其具體查核、比對結果所作成之證明，處分機關應予認定土地使用分區及是否為公共設施用地，而生確認之法律效果，是該項證明書之核發行為自屬行政處分。上訴人主張都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，乃行政機關提供資訊之行為，僅係單純之事實敘述及觀念通知，非行政處分云云，委無可採。
㈣、再都市計畫之擬定、審議及執行既為縣自治事項，桃園縣政府並為都市計畫法之縣級主管機關，則涉及都市計畫執行業務之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之核發，自屬桃園縣政府權限，該行政處分之作成應由桃園縣政府為之。桃園縣政府固得依桃園縣政府組織自治條例第2條第2項規定，將上開權限委任所屬下級機關辦理，然依同條第5項規定，應將其委任事項及法規依據公告之，並刊登該府公報，倘未踐行前揭公告及刊登公報程序，其權限委任即有瑕疵，所屬下級機關無從逕自作成該行政處分。依據桃園縣政府核定之上訴人分層負責明細表，上訴人實際負責都市計畫土地使用分區證明之核發業務，但該分層負責明細表僅係依桃園縣政府組織自治條例第14條第2項及上訴人組織規程第12條規定，就業務執行事項擬定授權各層主管決定，由被授權者負其決定責任之分層負責規定，不符行政程序法第15條規定之權限委任程序，桃園縣政府就都市計畫使用分區證明書核發並無權限委任之公告資料，有桃園縣政府101年6月22日府城行字第1010150847號函在卷可按，為原審確定之事實，則原審認上訴人無從以自己名義核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，上訴人逕自作成該行政處分，即有違誤，尚無不合。上訴人猶主張其依據機關分層負責明細表負責得核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之業務，非必由桃園縣政府為之。有關都市計畫土地使用分區證明書之核發，與都市計畫之擬定、變更、發布及實施業務並無直接關係，非必由桃園縣政府方可核發，原判決有適用行政程序法第15條不當之違法等語，委無可採。
㈤、本院經核原判決固非無見，惟按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」；是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，就訴之聲明及訴訟種類均應為適當之闡明，始得作為判決之基礎。而訴訟標的及其原因事實為起訴必備之程式（行政訴訟法第105條第1項第3款），本件被上訴人提起課予義務訴訟其所據以請求之法律關係究為公法上何法律、法規命令、自治規章即為訴訟標的，被上訴人所主張該當據以請求法律關係之事實即為原因事實，若被上訴人聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院應有義務闡明，令其敘明或補充之。
㈥、再按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
㈦、又「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」、「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」、「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」都市計畫法第6條、第24條、第26條及第27條之1第1項分別定有明文。
㈧、復按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。……」而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。
㈨、經查，被上訴人於100年7月6日，向上訴人申請發給系爭土地使用分區證明，經上訴人核發原處分，故本件係被上訴人申請核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書案件，請求之依據係桃園縣政府90年6月22日90府城都字第117570號函訂定都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，有申請書在卷可稽（見原審卷第149頁），亦經原審於行準備程序時查明在卷（見原審卷第111頁筆錄），為原審確定之事實。又主要計畫案規定略以，旅㈠地區、湖濱飯店旅㈡地區依附帶條件變更為旅館區，變更為旅館區部分應依下列規定，否則維持原計畫住宅區：⒈另行擬定細部計畫，俟細部計畫完成法定程序始得發照；⒉應提供變更範圍10%之土地做為停車場用地；⒊應自設污水處理設施，其放流水應符合水污染防制法規定之放流水標準後，始得核發旅館用途之使用執照，有變更石門水庫水源特定區計畫書在卷可按（見原審卷第59-63頁）。本件被上訴人主張依據主要計畫案附帶條件但書規定，附帶條件既未完成，系爭土地應維持原計畫住宅區，起訴及言詞辯論時之聲明為「撤銷原處分所載：坐落系爭土地都市計畫土地使用分區編定為『水庫保護區及水域及旅館區』維持原計畫住宅區之編定及訴願決定」，則被上訴人是否認原處分應記載系爭土地都市計畫土地使用分區為「住宅區」？請求上訴人核發記載坐落系爭土地為住宅區之都市計畫土地使用分區證明？若否，則被上訴人曾否向上訴人提出「維持原計畫住宅區之編定」之申請？係於何時？以何方式向上訴人提出申請？遍查全卷，並無相關資料可參，尚有未明。而被上訴人又係依據何項法令向上訴人提出「維持原計畫住宅區之編定」之申請？原判決未予說明。又原判決既認上訴人並無核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之權限，何以命上訴人應依照原判決之法律見解對於被上訴人之申請作成決定？即有判決理由矛盾之違法。原審應行使闡明權，就當事人真意，究明其訴之聲明為何？究應提起何種類型行政訴訟？因上開法律關係及訴訟種類均不明瞭，影響原審審理與判決結果，審判長即應依前開規定為發問或告知，令其為必要之聲明或陳述，使訴訟關係臻於明瞭，始稱適法。上訴意旨雖未指摘及此，仍應認上訴為有理由，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審法院重為調查審理後，另為適法之判決，用符法制。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 24 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 1 月 24 日
書記官 王 史 民