最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第410號上 訴 人 程國祥被 上訴 人 國防部參謀本部代 表 人 嚴明被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱共 同訴訟代理人 徐克銘 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國101年3月29日臺北高等行政法院100年度訴字第1595號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。」行政訴訟法第26條定有明文。經查原被上訴人前國防部總政治作戰局（現更名政治作戰局，下稱總政戰局）之承辦單位前國防部總政治作戰局軍紀監察處，因組織改組，改隸國防部總督察長室，依前開規定，自應由國防部為本件訴訟之承受，茲據國防部具狀承受訴訟，核無不合，應予准予。
二、㈠緣上訴人以訴外人前國防部憲兵司令部（現更名憲兵指揮部，下稱憲令部）違反人事作業規定，將評鑑低分者調任高職缺為由，於民國96年12月18日向國防部提出陳情，並經被上訴人國防部參謀本部（下稱參謀本部）所屬人事參謀次長室（下稱參謀本部人次室）及原被上訴人總政戰局進行調查。㈡上訴人於100年間以上開陳情迄未見調查內容與結果，遂按政府資訊公開法第9條及第10條規定，於同年3月18日向參謀本部人次室申請閱覽及複製其前於97年11月10日至憲令部申請調查「申請人陳情憲令部人事調任作業不公嚴重影響個人權益案」之全案調查報告內容結果，及前於98年8月調查「申請人陳情憲令部96年12月20日召開釋疑說明會紀錄不實案」之全案調查報告內容結果（下合稱系爭憲令部調查報告），經參謀本部人次室以100年4月27日國人管理字第1000005443號函（下稱參謀本部人次室100年4月27日函）否准所請。㈢上訴人復於100年3月18日向國防部申請閱覽及複製原被上訴人總政戰局軍紀監察處97年1月份至憲令部調查「申請人陳情憲令部人事調任作業不公嚴重影響個人權益案」之全案調查報告內容結果，及原被上訴人總政戰局軍紀監察處98年8月份調查「申請人陳情憲令部96年12月20日召開釋疑說明會紀錄不實案」之全案調查報告內容結果（下合稱系爭軍紀監察處調查報告），經國防部訴願審議委員會（下稱國防部訴願會）以100年4月22日國訴願會字第1000000134號函（下稱國防部訴願會100年4月22日函）移由國防部政風單位即原被上訴人總政戰局處理，經該局審理後以100年5月4日國政監察字第1000006292號函（下稱總政戰局100年5月4日函）否准所請。上訴人遂以前揭參謀本部人次室100年4月27日函及總政戰局100年5月4日函均侵害其知的權利為由，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張略以：憲令部於95年8至12月份辦理調任高階人事評鑑作業時，悖於陸海空軍軍官士官任職條例……等法令所規定「以資績居先者為調任對象」、「以評鑑積分較高者調任」之要求，致上訴人權益受損，上訴人遂藉由各種管道向國防部長、立法委員及總統陳情，且97年初參謀本部人次室與原被上訴人總政戰局早已完成調查，然上訴人迄未能獲悉調查結果，遂於100年3月18日依政府資訊公開法分別向參謀本部人次室與原被上訴人總政戰局申請閱覽、複製上開陳情案件之調查內容與結果，惟被上訴人等遲至同年4月6日均未作成准駁決定，上訴人乃循序提起訴願，經國防部訴願會函請被上訴人等作成准駁決定，參謀本部人次室及原被上訴人總政戰局始分別於同年4月27日及5月4日作成不同意上訴人申請閱覽與複製陳情案件調查結果之決定，上訴人提起訴願亦遭駁回，上訴人另按國家檔案管理局建議之方式向被上訴人等閱覽或複製調查結果亦未獲同意。查系爭憲令部調查報告中，附有上訴人遭憲令部損害之相關人事事證資料，此類資料並無如行為時個人資料保護法第3條第1項第1款規定之個人資料內容，亦無政府資訊公開法第18條第2項規定情事，縱資料有涉及他人姓名而有限制公開或不予提供之情形，亦應於影響他人資料與身分部分遮掩後，與其他不涉及人事薪資之資料供上訴人閱覽、複製以維人民權益，益徵被上訴人等及國防部訴願會駁回上訴人之申請實屬官官相護，並有違行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點。此外，應肯認參謀本部人次室之行文具法定效力，若予否認，亦請按行政訴訟法第5條規定，要求被上訴人參謀本部同意上訴人申請閱覽與複製當時陳情案件之調查報告與結果資料等相關檔案以維權益等語，請求判決將原處分及訴願決定均撤銷，並請同意上訴人閱覽與複製參謀本部人次室及原被上訴人總政戰局對上訴人所陳情、請願案之調查內容與結果。
四、原被上訴人總政戰局則略以：㈠揆諸參謀本部人次室100年4月27日函文內容，業以上訴人申請之資料涉及人事職缺候選、調任與上訴人以外他人之資料，依檔案法第18條第5款及個人資料保護法等規定而無法複製提供，且以正式函復告知關於98年1月份至憲令部調查人事作業不公案件報告，其內容結果已依國軍文書處理規定歸檔，全案內容係有關職缺候選、調任等人事資料，且其他人員個人資料，依上開規定無法複製提供上訴人等語；復按本件係源於上訴人認為其候選上校職缺及調任不公而致屆齡退伍乙事，業經臺北高等行政法院99年訴字第246號判決在案，上訴人亦曾對憲令部訴請國家賠償，經臺灣臺北地方法院99年度重國字第7號判決駁回確定在案。㈡按政府資訊公開法第2條但書規定，人民申請閱覽或複製之政府資訊如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法辦理，查上訴人申請閱覽之資料係原被上訴人總政戰局赴憲令部就上訴人陳情該部人事調任作業不公之調查報告，該資料為被上訴人產製，係有關職缺候選、調任等人事評選資料，且涉及其他人員個人資料，合於個人資料保護之相關規定，況該檔案並已依國軍文書處理規定納入檔案管理，應係檔案法第2條第2款所定「檔案」，依同法第18條第5款及政府資訊公開法第3條自得拒絕申請閱覽、抄錄或複製。又上訴人自始未曾向原被上訴人總政戰局陳情，當無須函覆上訴人前述陳情事項；原被上訴人總政戰局前曾奉上級指示查訪本案相關人員，然此純屬內部行政調查，係為查察相關人員是否涉及違失等事項，當屬調查事項應保密之內部機密文件，若予公開，有違檔案法第18條及政府資訊公開法第3條等規定等語，資為抗辯。
五、被上訴人參謀本部則略以：㈠上訴人於起訴狀表明不服之訴願決定為參謀本部人次室100年4月27日函，然該函並非訴願決定，核其起訴狀記載，實無法判別上訴人究係不服何行政處分或訴願決定，自屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定之起訴不合程式情形；又申請閱覽與複製卷宗之准駁本屬程序行為，上訴人僅得於對實體決定不服時一併聲明，不得單獨提起訴訟，是本件起訴自非合法。㈡上訴人向參謀本部人次室申請閱覽及複製調查報告，涉及有關人員人事異動之審議決議資料、公務人員評擬及核定等過程之會議紀錄，其內容係內部單位之擬稿或其他準備作業，並有侵害個人隱私之虞，況系爭檔案業經被上訴人參謀本部歸檔，揆諸檔案法第18條第5款及政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款規定，被上訴人參謀本部自得拒絕上訴人閱覽、複製之申請；此外，上訴人請求國防部長調查之行為屬人民之陳情，並非請願之處理結果或訴願決定，上訴人自不得依政府資訊公開法第7條第1項第7款規定，請求被上訴人參謀本部公開該政府資訊等語，資為抗辯。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠按被上訴人參謀本部所屬人次室係依國防部參謀本部組織條例第3條第1項第2款及第2項規定設立，屬國防部參謀本部內部單位，既非獨立行政機關，自不具訴訟法上當事人能力。上訴人對參謀本部人次室100年4月27日函不服提起行政訴訟，經查上開法律關係及案件處理屬國防部權責，參謀本部人次室既不具訴訟法上當事人能力，縱前開參謀本部人次室100年4月27日函屬行政處分性質，上訴人對之不服亦應視同對被上訴人參謀本部之行政處分不服，故上訴人自應以具有訴訟上當事人能力之被上訴人參謀本部為對象提起行政訴訟，方屬適法。㈡上訴人請求閱覽、複製系爭憲令部及軍紀監察處等調查報告，業經被上訴人參謀本部及原被上訴人總政戰局依「國軍文書處理規定」納入檔案管理，自屬檔案法第2條第2款規定之「檔案」；又上開調查報告既屬被上訴人參謀本部及總政戰局處理職缺候選、調任與職務調整之相關資料，因涉及其他人員之個人資料而屬人事資料，且為被上訴人依其管理程序歸檔管理之文字資料，既屬檔案法所稱檔案，自堪認被上訴人所言該等檔案因屬檔案法第18條第5款「有關人事及薪資資料者」、第7款規定之「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」，故不予提供等語為真正。是上訴人請求閱覽、複製之系爭憲令部及軍紀監察處等調查報告，核皆為公務人員評擬、核定等過程之會議紀錄、準備作業等文件，屬檔案法第18條第5款及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定豁免公開之資訊，故被上訴人等不予提供應用閱覽、複製，於法尚無不合。㈢又課予義務訴訟之違法判斷基準時點，原則上應以事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準；本件係據以申請案件，上訴人請求國防部參謀本部（人次室）（上訴人實係向國防部申請）應作成准許其閱覽、複製其陳情、請願案之調查內容（即系爭憲令部調查報告）及原被上訴人總政戰局應作成准許其閱覽、複製97年11月10日至憲令部調查之全案（即系爭軍紀監察處調查報告）內容及結果之行政處分，依課予義務之訴裁判基準時點，當以原審法院言詞辯論終結前之法律及事實狀態為基礎予以審酌。經查，本件係以檔案法為適用法規，因系爭憲令部及軍紀監察處等調查報告係屬公務人員評擬、核定等過程之會議紀錄、準備作業等文件，為豁免公開之資訊，仍屬檔案法第18條第5款所規定有關人事資料事項，自不許上訴人閱覽、複製，故上訴人之請求為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
七、上訴意旨略以：上訴人前曾向國防部長陳情案件，經部長指派專責人員調查，迄未接獲被上訴人等回覆之調查結果，嗣上訴人於100年3月18日分別向被上訴人參謀本部及總政戰局申請閱覽、複製相關調查報告，該報告既非依法核定之國家機密，亦非其他法令規定應秘密事項，然被上訴人參謀本部及總政戰局分別遲至同年4月27日及5月4日始作成否准上訴人申請之決定，顯然無視上訴人受損之權益，復未按比例原則，將涉及他人之個人資料予以遮掩後提供上訴人閱覽、複製，逕以上訴人提供之事證均認作系爭調查報告之內容，以系爭檔案涉及其他人員個人資料為由，遽予否准上訴人之申請，顯然悖於行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點（已於100年7月29日修正為行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點，下稱陳情案件要點）及政府資訊公開法……等相關法令，亦有違公平正義等語。
八、本院查：
(一)按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起15日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾15日」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」政府資訊公開法第1條、第2條、第3條、第12條第1項及第18條第1項第3款定有明文。又檔案法第2條第2款所稱「檔案」係指「各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」。復按「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：有關國家機密者。有關犯罪資料者。有關工商秘密者。有關學識技能檢定及資格審查之資料者。有關人事及薪資資料者。依法令或契約有保密之義務者。其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」「各機關對於第17條申請案件之准駁，應自受理之日起30日內，以書面通知申請人。其駁回申請者，並應敘明理由。」檔案法第1條、第17條、第18條、第19條亦定有明文。查政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已將之「定位為普通法」，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，關於機關檔案亦為政府資訊之一環，固應優先適用檔案法，如為檔案法所未規定者，應併適用政府資訊公開法。
(二)本件原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人請求閱覽、複製之檔案（即系爭憲令部2個調查報告及系爭軍紀監察處2個調查報告），已經被上訴人參謀本部及總政戰局依「國軍文書處理規定」納入檔案管理，是屬檔案法第2條第2項規定之「檔案」，為原審依法確定之事實。而上揭調查報告，既係被上訴人機關處理職缺候選、調任、職務調整之相關資料，因涉及其他人員個人資料，自屬有關人事資料，且為被上訴人依其管理程序歸檔管理之文字資料，是原判決肯認上揭檔案係屬檔案法第18條第5款「有關人事及薪資資料者」，乃各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之文件；及政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」豁免公開之資訊，是而認被上訴人就上訴人此部分之請求予以否准，於法洵屬有據，核無違誤。又系爭調查報告其內容既包括憲令部人員晉任職缺候選審議之過程及調任等資料，其資料乃涉及人員人事異動之審議決議資料及公務人員評擬、核定等過程之會議紀錄，自屬檔案法第18條第5款所規定之人事及薪資資料，且該內容與其人事資料乃有整體性，自難與該人事資料切割，是原判決肯認被上訴人拒絕提供予上訴人閱覽、抄錄、複製，於法尚無不合，且無確切證據足以證明被上訴人有逾越裁量或濫用裁量，亦難認被上訴人所為處分違反比例原則。上訴意旨指摘以遮蔽人名方式即可供予閱覽云云，核屬其主觀見解，難認可採。
(三)至上訴人指摘陳情案件要點第11點規定政府機關處理人民陳情案件之期限不得超過30日，及政府資訊公開法第12條規定政府機關應於受理申請日15日內提供政府資訊，被上訴人逾期回覆云云，然行政機關對於人民依法規之申請，雖定有處理期間，惟如未明定逾期處理之法律效果者，該期間僅係督促行政機關不得怠於作為之訓示規定，不生違法效果，而觀諸上揭檔案法第19條及政府資訊公開法第12條規定，可知對政府機關受理申請提供檔案或政府資訊之准駁，固有30日或15日之限制，惟上揭相關對機關處理期間之規定，僅係督促各該機關不得怠於作為之訓示規定，縱各該機關於處理時未能遵循，僅係妥適與否之問題，不生行政處分違法之效果，上訴人自不得據此指摘該機關所為處分違法。復依上揭陳情案件要點第19點規定「各機關對於處理績效優良者，得予以獎勵；對於違反本要點各點規定者，應按情節輕重，分別依有關規定予以懲處。」觀之，僅規範行政機關承辦人員是否須負內部之行政責任，核與該處分是否違法無涉，是上訴人此項指摘，亦不足採。
(四)經核本件並無上訴人所指原判決有不適用法規或適用法規不當之違法，或違反比例原則及公平正義之情形。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，且不逐一論述與判決結果不生影響之兩造其餘主張，核無違誤，與所謂判決不備理由之違法情形有別。至上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，原判決以原處分及訴願決定均無違誤，併予維持，駁回上訴人之訴，核無不合。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 4 日
書記官 賀 瑞 鸞