最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第412號上 訴 人 保強建設開發股份有限公司代 表 人 林武健訴訟代理人 陳國雄 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 馬惠美 律師上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國102年1月23日臺北高等行政法院101年度訴字第1265號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人經公開評選程序，於民國98年12月4日就坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地（總面積1,243平方公尺），與被上訴人簽訂臺北市市有市轄土地都市更新事業實施契約書（下稱系爭契約），更新事業範圍內除坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號面積165平方公尺土地（下稱系爭國有土地）為國有外，餘均為臺北市所有。惟被上訴人於系爭契約訂定前，其所屬財政局（下稱財政局）即於98年8月27日以北市財開字第09832025000號函（下稱財政局98年8月27日函），請前財政部國有財產局臺灣北區辦事處（現更名財政部國有財產署北區分署，下稱國產局北辦處）評估價購同小段583地號國有土地及其上416、418建號國有建物（下合稱系爭國有房地，此申請專案讓售案下稱系爭國有房地申購案）之可行性及其讓售價格，經國產局北辦處以98年9月23日台財產北處字第0980021869號函（下稱國產局北辦處98年9月23日函）復：系爭國有房地位屬被上訴人主導之「臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地都市更新案」範圍內，倘經被上訴人認有提供使用之必要，得專案報經財政部同意讓售予財政局等語。被上訴人乃以98年10月7日府財開字第09832847700號函（下稱被上訴人98年10月7日函）國產局北辦處請該處專案報請財政部同意讓售系爭國有房地予財政局。嗣上訴人於兩造締約後向該國產局北辦處申請讓售系爭國有房地遭拒，乃以99年10月7日（99）強管字第031號申請狀，請求財政局撤回系爭國有房地申購案，經財政局以99年10月15日北市財開字第09933164600號函復不予撤回。上訴人循序對財政局提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第308號判決駁回確定。上訴人復於100年9月26日函請財政局撤回系爭國有房地申購案，經財政局以100年11月2日北市財開字第10032294700號函（下稱財政局100年11月2日函）復略以：價購系爭國有房地業經國產局處理至結案，法定程序已完成，無理由撤回申購或與上訴人共同申購系爭國有房地，上訴人若有爭議，建請循民事訴訟程序辦理等語。上訴人爰以其履行系爭契約顯增費用且受有不可預期之重大損失，提起行政訴訟，經原判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：其98年7月22日提具之都市更新事業計畫建議書業經被上訴人核定，而視為系爭契約之一部分；其第4章承諾事項及需政府配合事項第2條明定系爭國有土地須依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定讓售實施者。惟財政局竟於系爭契約締結後，先完成系爭國有土地申購案，致使系爭國有房地無從讓售予上訴人，財政局申購系爭國有房地係屬行政程序法第145條第1項所稱於契約關係外行使公權力之行為，致上訴人無從取得系爭國有房地，進而據此參與權利變換而獲分配，惟卻須履行原地主即被上訴人可分配69％之比例之義務，上訴人履行系爭契約義務顯增費用並受其他不可預期之重大損失，乃依行政程序法第145條第1項規定向被上訴人請求契約外行使公權力之損失補償等語，爰求為判決被上訴人應給付上訴人新臺幣1億2,000萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
三、被上訴人則以：系爭契約書附件6承諾事項所附第4章承諾事項及需政府配合事項係載明為「配合事項」，系爭國有土地須依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定讓售實施者，非屬被上訴人承諾辦理或權責事項，無從導出被上訴人有使上訴人向國產局取得系爭國有土地之義務。且上訴人之都市更新事業計畫書迄今仍未核定通過，依都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定，縱財政局未曾向國產局申請讓售系爭國有土地，國產局依法亦無從同意讓售，自無損害可言，而不符行政程序法第145條所定顯增費用或有不可預期之損失之要件等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠、查上訴人於98年12月4日與被上訴人簽訂系爭契約，由被上訴人委託上訴人實施土地都市更新事業，範圍內除系爭國有土地為國有外，餘為臺北市所有。又財政局（原判決誤載為被上訴人）於系爭契約訂定前，即以98年8月27日函請國產局北辦處為評估價購系爭國有房地之可行性及其讓售價格，經國產局北辦處98年9月23日函復：「說明：…三、查旨述國有房地位屬貴府主導之『臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地都市更新案』範圍內，倘經台北市政府認定有提供使用之必要，得專案報經財政部同意讓售予貴局。…。」嗣被上訴人以98年10月7日函向國產局北辦處申請專案讓售系爭國有房地。核國有財產局代表國庫出售系爭國有房地之行為，係屬私法上契約行為，則財政局向國產局北辦處申請讓售系爭國有土地，其目的雖為滿足其首長宿舍之需求，然不影響其價購系爭國有土地係為私法契約之性質。是財政局申請讓售系爭國有房地之行為，非屬公權力之行使；且係於兩造98年12月4日簽訂系爭契約前，而不符合行政程序法第145條有關締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力等要件。從而，上訴人據該條規定主張請求損失補償，於法不合。㈡、次查，依系爭契約第2條、第4條約定、其附件6、承諾事項第4章「承諾事項及需政府配合事項」2、記載、都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7點第1項及第2項規定，系爭契約實施更新事業之範圍包括8筆土地，總面積1,243平方公尺，其中系爭國有土地面積165平方公尺，占更新範圍土地面積之13.27％，屬上開處理原則第7條第2項之情形，依該規定，上訴人必先取得都市更新事業計畫之核定後，始得依都更條例之規定申請讓售，而國產局北辦處依法有行政裁量權決定是否讓售予實施者，非必然應讓售予實施者。上訴人之都市更新事業計畫書仍在審議中，迄今尚未核定通過。依上開都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條第2項規定，上訴人尚未取得申請讓售之法律上權利，財政局之申購系爭國有土地之行為，對上訴人而言，自不生其所稱之顯增費用或不可預期之損害可言。且依同原則第2點規定可知，本案有權同意讓售系爭國有土地之機關乃財政部國有財產局，並非被上訴人，被上訴人亦無從代替財政部國有財產局為是否讓售之決定，從而系爭實施契約書附件6「承諾事項」所附「第四章承諾事項及需政府配合事項」所載「需政府配合事項」，即國有土地583地號須依據財政部98 年1月10日修正之都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定讓售實施者，非屬被上訴人承諾辦理事項，亦非屬被上訴人權責事項，故上訴人主張依系爭契約約定，被上訴人及其所轄機關均負有配合使系爭國有土地讓售實施者之義務云云，亦非可採。㈢、另依都市更新條例第27條第1項規定，公有土地管理機關依法固應參加都市更新，但其參加之時間必須待實施者都市更新事業計畫核定，都市更新事業計畫範圍確定，於該範圍內之公有土地管理機關始有強制參與都市更新義務產生；本案上訴人都市更新事業計畫尚未核定，不發生系爭公有土地管理機關應一律參加都市更新之問題。從而，上訴人主張本件因財政局所為申購系爭國有房地，致該土地無從由上訴人申購取得，依約又需履行被上訴人可分配69％之比例之義務，構成顯增費用或不可預期之損失，並非可採。上訴人依行政程序法第145條請求損失補償，為無理由等詞，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略謂：㈠、行政程序法第145條第1項規定所稱之「締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力」，係指締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外對「締約機關之相對人」行使公權力而言，非指締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外與「締約機關之相對人以外之第三人」所成立之法律行為。本案係財政局以「專案」方式向國產局申請讓售系爭國有房地，依國有財產法第52之1第1項規定，應經財政部核准而為，而與國產局就個別國有財產所為之一般出租、出售行為有間。原判決認國有財產局代表國庫出售系爭國有房地係屬私法上契約行為，財政局向國產局北辦處申請讓售系爭國有土地，其目的雖為滿足其首長宿舍之需求，然不影響其價購系爭國有土地係為私法契約之性質，是財政局申請讓售系爭國有房地之行為，非屬公權力之行使乙節，混淆相異事件法律關係主體與內容，屬邏輯上之錯置兼涵攝事實過程未實質探究條文原意使然，而有判決適用法規不當之違法。㈡、兩造於98年12月4日締結系爭實施契約時，專案讓售申請案法定程序尚未完成；而於締約後，被上訴人仍於100年10月14日之研商會議作成決行之決策，經財政局以100年11月2日函向上訴人傳達系爭專案申購案法定程序完成，無理由撤回申購等旨，此時直接對外發生法律效果，而符行政程序法第145條所定之要件。原判決認系爭國有房地申購案係於兩造98年12月4日簽訂系爭契約前為由，而不符合行政程序法第145條所定之要件，顯對財政局上開函、99年10月15日函、簽稿會核單、被上訴人98年10月7日函等證據，未於判決理由項下記載其取捨證據證明力之心證理由，自構成判決不備理由、理由矛盾之違法。㈢、原判決以「本案有權同意讓售系爭國有土地之機關乃財政部國有財產局，並非被上訴人」，系爭實施契約書附件6「承諾事項」所附「第四章承諾事項及需政府配合事項」所載「需政府配合事項」，即國有土地583地號須依據財政部98年1月10日修正之都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定讓售實施者，「非屬被上訴人承諾辦理事項，亦非屬被上訴人權責事項」為由，認上訴人難據此主張被上訴人有辦理或配合讓售義務或協助其取得之義務，係曲解契約文字、悖於論理法則與經驗法則所為之解釋契約論；又被上訴人與財政局所為因牴觸都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條有關讓售實施者之要件，致生上訴人毫無適用該條之餘地，與本件都市更新事業計畫核定與否，已然無關，原判決再以都市更新事業計畫尚未核定，不發生系爭公有土地管理機關應一律參加都市更新之問題為由，遽為對上訴人不利之判決，自有錯置都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定因果關係邏輯之違誤，而俱有適用法規不當之違法。
六、本院查：
㈠、按「行政契約當事人之一方為人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償其損失。但公權力之行使與契約之履行無直接必要之關聯者，不在此限。」行政程序法第145條第1項定有明文。考其立法理由乃鑑於行政機關與人民締結行政契約後，因同一公法人（即同一行政主體）之其他機關於契約關係外行使公權力，致使人民履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失，於此情形，人民雖仍應履行契約，卻已造成不公平之狀態，且既係同一公法人之其他機關之合法公權力行為，亦不生損害賠償或債務不履行之問題，故為求公平，並保障人民之財產，是特設本條項。而其適用則以當事人一方為人民之行政契約，於締結後，締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，與契約之履行有直接必要之關聯，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失為要件，缺一不可。其中所謂「行使公權力」且係指締約機關所屬公法人之其他機關居於統治地位，適用公法規定從事行政任務之執行而言。
㈡、次依地方制度法第2條第1款前段、第3條第1項、第5條第2項、第62條第1項規定：「本法用詞之定義如下：一、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。」、「地方劃分為省、直轄市。」、「直轄市設直轄市議會、直轄市政府…，分別為直轄市…之立法機關及行政機關。」、「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」及依該法第62條第1項及地方行政機關組織準則第3條第1項規定制定之臺北市政府組織自治條例第2條第1項、第6條第3款規定：「臺北市政府（以下簡稱市政府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。」、「市政府設下列各局、處、委員會，其組織規程由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議：…三、財政局。」準此，被上訴人所屬公法人為臺北市，財政局則係被上訴人下級機關，而皆為臺北市之行政機關。
㈢、復依國有財產法第1條、第4條、第9條、第12條、第52條之1第1項第6款及其施行細則第55條之1第1項第6款、第3項第4款規定：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」、「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2項）左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：…二、公共用財產：…三、事業用財產：（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」、「（第1項）財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。（第2項）財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」、「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」、「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰…六、其他不屬前5款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。」；「（第1項）依本法第52條之1第1項辦理讓售，其讓售對象如下：…六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。…（第3項）本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：…四、經相關主管機關認定有提供使用必要者。」是有關非公用財產於經相關機關認定有提供使用必要者，須經專案報經財政部核准，國有財產局始得依實際需用人之申請讓售。
㈣、查上訴人於98年12月4日與被上訴人簽訂系爭契約，由被上訴人委託上訴人實施土地都市更新事業，範圍內除系爭國有土地為國有外，餘為臺北市所有。又財政局（原判決誤載為被上訴人）於系爭契約訂定前，即以其98年8月27日函請國產局北辦處評估價購系爭國有房地之可行性及其讓售價格，經該處98年9月23日函復如經被上訴人認有提供使用之必要，得專案報經財政部核准讓售予該局。嗣經被上訴人以98年10月7日函請國產局北辦處專案報財政部同意讓售等情，乃原審依法確定之事實。觀諸被上訴人98年10月7日函說明二所載：「查旨揭國有房地位處本府主導之『臺北市○○區○○段○○段○○○○號等8筆土地更新案』範圍內，因考量本府更新後分回之房地，將作為首長宿舍使用，為滿足本府職務宿舍之需求及未來管理與維護之便利，本府確有價購旨揭國有房地之必要，惠請貴處專案報請財政部同意讓售上開國有房地予本府財政局，以利本更新案之推動。」可知財政局為系爭國有房地之申購，旨在以更新後分回之房地作為被上訴人首長宿舍之用，要非基於統治地位所為之公權力行使，其後續之價購行為亦然。揆之上開規定及說明，自不符行政程序法第145條所規定之「行使公權力」要件。原判決以財政局價購系爭國有土地係為私法契約之性質，其申請讓售系爭國有房地之行為，非屬公權力之行使，是認本件不符行政程序法第145條損失補償要件，而駁回上訴人之訴，理由雖與本院未盡相同，但結論則屬一致，仍應維持。上訴意旨指摘原判決上開論述係有判決適用法規不當之違法；又主張財政局申購系爭國有房地係於其以100年11月2日函向上訴人傳達系爭專案申購案業法定程序完成，無理由撤回申購等旨，始直接對外發生法律效果，乃在兩造締約後，故符行政程序法第145條規定要件云云，核屬其主觀見解，洵無可採。
至原判決謂：「況本件系爭國有房地申購案，係於兩造98年12月4日簽訂系爭契約前，即由財政局於98年10月7日函覆國產局北辦處，請該處專案報請財政部同意讓售系爭國有土地，已如前述，亦不符合行政程序法第145條所定…之要件。
」等語，則屬贅述，又將被上訴人98年10月7日函誤植係財政局所為，容有未洽，惟不影響判決結果，依行政訴訟法第
258 條規定，尚無可據為廢棄原判決之事由。故上訴意旨執此指摘，仍無可取。
㈤、另依都市更新條例第2條、第27條第1項、第3項第4款規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府…」、「（第1項）都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受…國有財產法第7條、第28條、第66條…相關規定之限制。…（第3項）前2項公有財產依下列方式處理：
…四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。」又財政部為配合都市更新政策之推動並提升國有財產運用效益及兼顧國庫利益，且訂有都市更新事業範圍內國有土地處理原則，於該原則第2條、第7條第2項規定：「本處理原則之主辦機關為財政部國有財產局，執行機關為財政部國有財產局所屬辦事處、分處。」、「非屬前項參與分配之國有非公用土地，執行機關得於都市更新事業計畫核定後，依都更條例第27條第3項第4款、第5款規定讓售實施者。」原判決謂本件都市更新事業計畫尚未核定，不發生系爭公有土地管理機關應一律參加都市更新之問題乙節，要無上訴意旨所指摘之錯置都市更新事業範圍內國有土地處理原則第7條規定因果關係邏輯之違誤情事。而承上規定，系爭契約附件6、承諾事項第4章「承諾事項及需政府配合事項」2約定：「國有土地583地號須依據財政部98年1月10日修正之『都市更新事業範圍內國有土地處理原則』第7條規定讓售實施者。」乃指上訴人得依上述原則第7條第2項規定向執行讓售之國有財產局所屬辦事處申請讓售。從而，原判決以被上訴人並非有權同意讓售系爭國有土地之機關，指駁上訴人對此非被上訴人權責事項，主張被上訴人及其所轄機關均負有配合使系爭國有房地讓售予上訴人之義務，無可採據。經核亦無前述上訴人指摘之違法事由。至被上訴人於兩造締約前即發函國產局北辦處表明系爭國有房地有提供使用必要，而請該處專案報財政部核准讓售財政局，卻於系爭契約猶為上開約定，復於締約後由其所屬財政局取得系爭國有房地，致上訴人無法依上述國有土地處理原則取得系爭國有房地，被上訴人所為是否有悖誠信原則，要屬另一問題，而不影響本件無行政程序法第145條規定適用之判斷，爰併此敘明。
㈥、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 7 月 4 日
書記官 吳 玫 瑩