最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第54號上 訴 人 張哲誠訴訟代理人 郭蕙蘭律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳保基
參 加 人 林文瑞訴訟代理人 羅裕欽律師上列當事人間農田水利會會長選舉罷免辦法事件，上訴人對於中華民國101年9月20日臺北高等行政法院100年度訴字第1902號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺灣省雲林農田水利會（下稱雲林農田水利會）於民國99年5月15日辦理第3屆直選會長選舉（下稱系爭選舉），上訴人以系爭選舉之當選人即參加人前於93年間受褫奪公權刑之宣告，依司法院釋字第84號解釋意旨，其職務當然停止，且不應採計其在前開褫奪公權前之工作年資，故其自93年間刑事判決確定起算之工作年資經驗未滿10年，不符行為時（下同）農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款規定之會長候選人資格，其當選無效；上訴人復於99年5月28日向被上訴人提出檢舉書，檢舉參加人涉嫌買票賄選，並於99年5月31日向被上訴人提出檢舉書補充理由。關於參加人之會長候選人資格部分，被上訴人以99年6月7日農水字第0990136662號書函（下稱原處分一）復上訴人，重申「針對雲林農田水利會認定參加人未具農田水利會10年以上之農業有關工作經驗之資歷，被上訴人已依農田水利會組織通則第36條規定予以糾正，並制止該農田水利會作出與被上訴人99年4月22日農水字第0990126938號函（下稱被上訴人99年4月22日函）法律意見相左之認定」、「雲林農田水利會於99年4月27日召開候選人資格審查複審會議（下稱雲林農田水利會99年4月27日候選人資格審查複審會議），參加人之會長候選人資格複審結果合格，業經被上訴人以99年5月10日農水字第0990129975號函（下稱被上訴人99年5月10日函）准予備查在案」等語。關於參加人涉嫌買票賄選部分，被上訴人以99年6月7日農水字第0990137099號書函（下稱原處分二）復上訴人，上訴人係引用聯合晚報99年5月15日及聯合報99年5月27日之報導而為檢舉，並未提出具體事證等語。上訴人不服原處分
一、二，提起訴願，遭行政院99年9月20日院臺訴字第0990101644號訴願決定不受理後，提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第2289號判決撤銷該訴願決定，著由行政院就本案實體理由審酌後另為適法之決定。嗣經行政院重為100年10月6日院臺訴字第1000101435號訴願決定駁回。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第1902號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並撤銷原處分一及其訴願決定（按，上訴人並未就原處分二及其訴願決定部分提起上訴，故本判決就此部分不予贅述），且命被上訴人應就系爭選舉作成公告參加人當選無效（按，上訴人並未就選舉無效部分提起上訴，故本判決就該部分不予贅述）之行政處分，並應作成依被上訴人公告之日起8日內重新辦理投票之行政處分。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、依農田水利會組織通則第23條規定，農田水利會會長及各
級專任職員，視同刑法上之公務員，係屬司法院釋字第84號解釋所稱之公務員，同時亦屬公務員服務法及公務員懲戒法之適用對象。參加人曾於93年間受褫奪公權刑之宣告，依上開解釋意旨，其職務當然停止，且依行政院人事行政局77年1月13日局貳字第01331號函釋（下稱人事行政局77年1月13日函釋）及94年11月16日局力字第0940034198號函釋（下稱人事行政局94年11月16日函釋）意旨，不應採計參加人在前開褫奪公權前之工作年資，故其自93年間刑事判決確定起算之工作年資經驗未滿10年，不符合農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款規定之會長候選人資格。
(二)、參加人於93年間因違反公職人員選舉罷免法案件，被判處
有期徒刑8月，褫奪公權2年，緩刑2年確定，其當年考績必然為不及格，即無連續10年優良考績之可能，自與農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款「成績優良」之要件不符。
(三)、農田水利會組織通則第19條之2第1項之規定，於99年4月
30日修法增訂第5款「犯投票行賄罪、收賄罪、妨害投票或競選罪、包攬賄選罪經判刑確定」之消極資格限制要件，而於99年4月1日發布系爭選舉公告時，上開規定固未修增訂上開消極資格限制要件，然於系爭選舉將「犯投票行賄經判刑確定」納入會長候選人評比是否「成績優良」之積極資格中考量，並非不妥等語，爰求為判決撤銷原處分一及其訴願決定，且命被上訴人應作成參加人當選無效之行政處分，並應作成依被上訴人公告之日起8日內重新辦理投票之行政處分（下稱系爭部分）。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、農田水利會會長及各級專任職員非公務員懲戒法應受懲戒
之適用對象，自無受司法院釋字第84號解釋意旨之拘束，被上訴人並以99年4月22日函雲林農田水利會，以該會辦理系爭選舉，參加人之年資採計及計算，應依農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款規定辦理，並以原處分一函復上訴人略以：有關雲林農田水利會作成參加人會長候選人資格審查複審結果合格之結論，業經被上訴人以99年5月10日函准予備查。
(二)、農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款所稱「成績優
良者」，被上訴人曾以99年4月2日農水字第0990116700號函（下稱被上訴人99年4月2日函）復農田水利會聯合會認定之方式，而有關參加人之會長候選人資格，業經雲林農田水利會99年4月27日候選人資格審查複審會議作成複審結果合格之結論，並無上訴人所稱不符「成績優良」要件之情形。
(三)、於99年4月1日發布系爭選舉公告，仍適用99年4月30日修
正前之農田水利會組織通則之規定。且雲林農田水利會於99年5月15日辦理會長選舉投票，係由參加人當選雲林農田水利會第3屆直選會長，參加人既經雲林農田水利會會長候選人資格審查複審會議審查合格，雲林農田水利會亦未有違反農田水利會組織通則就會長暨會務委員候選人資格條件規定之情事，被上訴人自無從作成公告參加人當選無效並重新辦理投票之處分等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審系爭部分之訴。
四、參加人主張略以：
(一)、農田水利會雖為公法人，然非國家或地方自治團體所屬機
關，而為人民團體；又其法定編制內人員中，會長雖由農田水利會會員直接選舉產生，然並非由一般公民選舉產生，故非公職人員選舉罷免法所稱之公職人員；且除技工外之其他農田水利會專職人員雖由農田水利會聯合會統一辦理考試定其資格，惟並非經國家考試及格、依法銓敘或依法升等合格被任用，故農田水利會會長及各級專職人員非屬公務員法上之公務員。上訴人主張本件應有司法院釋字第84號解釋、公務員服務法、公務員懲戒法之適用云云，與銓敘部80年10月9日(80)台華法一字第0624721號函釋（下稱銓敘部80年10月9日函釋）及公務人員考績法第4條第1項、第2項之規定有違。
(二)、參加人登記參選系爭選舉之會長候選人資格，其消極資格
要件既無99年4月30日修正增訂之農田水利會組織通則第19條之2第1項第5款之適用，則雲林農田水利會選舉工作會報於99年4月27日審查參加人之會長候選人資格時，未將參加人曾於93年間涉犯投票行賄罪之前科列入消極資格要件予以審查，於法並無違誤，且依參加人所提出之學經歷證明文件，業已符合農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款所定「連續工作10年」及「成績優良」之要件，是雲林農田水利會選舉工作會報審查參加人之會長候選人資格為合格及被上訴人准予備查之認事用法，並無違誤等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審系爭部分之訴。
五、原判決略以：
(一)、被上訴人為農田水利事項之中央主管機關，而上訴人為系
爭選舉之會長候選人，依農田水利會聯合會據農田水利會組織通則第19條之1第2項、第39條之授權規定而訂定之行為時（下同）農田水利會會長選舉罷免辦法第46條規定提起檢舉，主張系爭選舉有當選無效及選舉無效之情事，則被上訴人身為主管機關，就上訴人所檢舉之事項及內容，本於職掌以原處分一函復上訴人，實質上等同於否准上訴人申請之行政處分。
(二)、針對農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款所指「成
績優良者」如何認定乙節，被上訴人基於農田水利會組織通則主管機關之權責，以99年4月2日函復農田水利會聯合會略以：「『成績優良者』之認定方式，係指所任政府機關或農田水利會正式、全職職務之工作經驗，並有下列情形之一者：(一)具年終（度）考績、考成或考核成績列乙等或70分或相當乙等以上之證明文件。(二)如所任機關（構）無考績、考成或考核規定，或未以分數表示者，憑其原服務機關（構）出具未受公務員懲戒法之懲戒處分證明文件」等語，核屬主管機關為統一解釋法令，針對細節性、技術性事項所為之解釋性行政規則，並未牴觸母法之精神，亦未違反法律保留原則，自得援以為依法行政及審判上之依據。
(三)、參加人（原判決植為上訴人）為00年0月00日出生，於99
年間系爭選舉時，已年滿50歲，依原審卷附雲林農田水利會考績（成）通知書影本，參加人自88年至98年間歷任雲林農田水利會之管理員、助理管理師、副管理師等職已11年，該段期間之年終考績，除93年為乙等79分外，其餘年度均為甲等80分以上，可知參加人符合農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款所定年滿30歲並具有農田水利會10年以上行政有關工作經驗而成績優良之積極資格，自得為系爭選舉之候選人。
(四)、公務人員考績法之適用對象，為依公務人員任用法所任用
之公務人員、依派用人員派用條例所派用之人員（公務人員考績法第21條參照），以及各機關參照該法規定辦理考成之不受任用資格限制人員及其他不適用該法考績人員（同法第22條參照）。參加人並非經由國家考試及格、依法銓敘合格或依法升等合格而被任用，故非依公務人員任用法或派用人員派用條例所任用或派用之公務人員，而雲林農田水利會雖為公法人，惟非國家或地方自治團體所屬之機關，自無參照公務人員考績法規定辦理所屬人員考成之可言，故參加人並非公務人員考績法之適用對象。是上訴人主張參加人曾於93年間經臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）刑事判決處有期徒刑8月，褫奪公權2年，緩刑2年確定，則其該年度年終考績，應依公務人員考績法第6條第3項規定考列丁等即不及格，並依公務人員考績法施行細則第24條第3項、第4項規定停職2年期間不予辦理該年考績，故參加人不符具有農田水利會10年以上行政有關工作經驗而成績優良之積極資格要件云云，自無足採。
(五)、司法院釋字第84號解釋係以當時（即37年4月15日修正公
布）之公務員懲戒法第17條第2款「公務員有左列各款情形之一者，其職務當然停止：……二、依刑事確定判決，受褫奪公權之宣告者。……」（嗣於74年5月3日修正時移列為第3條第2款）之規定為基礎，故適用上開解釋之對象，自應以公務員懲戒法所規範之公務員為限。我國實務上對於公務員應受彈劾懲戒對象之適用範圍，係以公務員服務法第24條所指之人員為限。按公務員服務法第24條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」農田水利會組織通則第23條雖規定「農田水利會會長及各級專任職員，視同刑法上之公務員，不得兼任其他公職。」惟因農田水利會會長及各級專任職員之待遇係由會費支應，並未依法受有公庫支給之俸給，且農田水利會之組織，其性質係屬農民團體，而非公營事業機關，故農田水利會會長及各級專任職員尚非公務員服務法第24條所指之公務員，亦非公務員懲戒法之適用對象，自無司法院釋字第84號解釋「公務員依刑事確定判決受褫奪公權刑之宣告者，雖同時諭知緩刑，其職務亦當然停止」之適用，銓敘部80年10月9日函釋亦同此意旨。參加人既非公務員懲戒法之適用對象，則其雖於93年12月30日經雲林地院刑事判決處有期徒刑8月，褫奪公權2年，緩刑2年確定，惟無司法院釋字第84號解釋應當然停職之適用，且農田水利會人事管理規則並無職員經刑事判決確定受緩刑宣告者，需停職或免職之規定。
(六)、人事行政局77年1月13日函釋及94年11月16日函釋均係針
對公務員經依公務員懲戒法及公務人員考績法為懲戒撤職或考績免職處分後，再任公務員之年資應如何採計所為之釋示，參加人既非公務員懲戒法及公務人員考績法之適用對象，則其自無上開函釋之適用。
(七)、參加人雖經上開刑事判決確定，惟因95年7月1日刑法第74
條第5項規定修正施行前已經宣告緩刑及褫奪公權判決確定，依法務部95年7月21日法檢字第0950025954號函釋（下稱法務部95年7月21日函釋）意旨，其緩刑之效力及於褫奪公權，基於法安定性及保障其已取得之既得權益，有關舊法時期受緩刑宣告及褫奪公權判決確定者，不依新法規定褫奪其為公務員之資格。又依刑法第76條規定，緩刑期滿，而緩刑之宣告未經撤銷者，主刑及從刑（含褫奪公權）之宣告，均失其效力。參加人經判決確定於95年7月1日刑法修正施行前，經緩刑期間2年期滿未經撤銷，主刑及從刑（含褫奪公權）之宣告，均失其效力，自不該當修正前農田水利會組織通則第19條之2第2款所定「褫奪公權，尚未復權」之消極資格要件。又系爭選舉係於99年4月1日發布選舉公告，屬99年4月20日前已發布選舉公告之選舉，依99年4月30日修正之農田水利會組織通則第19條之2第2項規定，自仍應適用99年4月30日修正前之規定，故尚不得以99年4月30日修正增訂之農田水利會組織通則第19條之2第1項第5款規定之事由作為系爭選舉候選人之消極資格要件。另參加人93年之年終考績，業因上開刑事判決而被考評為乙等79分，足認雲林農田水利會考評時已審酌參加人「犯投票行賄罪經判刑確定」乙情，該考評結果適當與否固有仁智之見，然因該考評早已確定多年，則於上開考評遭依法撤銷前，自應尊重雲林農田水利會人事考評之自主空間，並以上開考評作為認定是否符合系爭選舉候選人積極資格之基礎。
(八)、雲林農田水利會於99年5月15日辦理系爭選舉投票，計票
結果：參加人得票數為35,355票、上訴人得票數為31,663票，故公告由參加人當選雲林農田水利會第3屆直選會長，並經該會以99年5月20日雲水總字第0990006880號函被上訴人備查在案。是被上訴人就上訴人檢舉參加人不符農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款規定之候選人資格，其當選無效乙節，以原處分一函復上訴人，於法並無違誤。
(九)、綜上，被上訴人以雲林農田水利會審認參加人符合系爭選
舉之候選人資格，乃准予備查，並無不合，而以原處分一函復上訴人，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審系爭部分之訴。
六、本院查：
(一)、按行為時農田水利會組織通則第4條規定：「本通則所稱
主管機關：在中央為行政院農業委員會……。」同通則第19條之1第1項第1款、第2項規定：「（第1項）農田水利會會長就年滿30歲、具有會員資格1年以上，並具有下列資格者之一者，由會員直接投票選舉之：一、教育主管機關認可之高級中等學校畢業或普通考試及格，並具有政府機關、農田水利會10年以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗而成績優良者。……（第2項）會長選舉罷免辦法，由農田水利會聯合會訂定，並報請中央主管機關備查。」同通則第19條之2第2款規定：「會員有下列情事之一者，不得登記為會長、會務委員候選人：……二、褫奪公權，尚未復權者。……」（該條於99年4月30日增訂第1項第5款及第2項規定：「（第1項）會員有下列情事之一者，不得登記為會長、會務委員候選人：……五、犯投票行賄罪、收賄罪、妨害投票或競選罪、包攬賄選罪經判刑確定。……（第2項）前項規定，於中華民國99年4月20日修正施行前已發布選舉公告之選舉，仍適用修正前之規定。」）同通則第39條第1款規定：「農田水利會為促進互助合作共同發展，設立農田水利會聯合機構（簡稱為農田水利會聯合會），應辦理法人登記，其章程及下列相關辦法訂定後，報請中央主管機關備查：一、農田水利會會長選舉罷免辦法。……」次按農田水利會會長選舉罷免辦法第46條規定：「檢舉人檢舉……當選無效……，應於選舉或罷免結果公告日起7日內，以書面向主管機關為之，逾期不予受理。」同辦法第47條第1項第2款規定：「（第1項）主管機關審核檢舉事件屬實者，應公告選舉無效、當選無效、罷免無效、罷免案通過或否決無效，並依下列規定辦理：……二、當選無效者，自主管機關公告之日起8日內重行辦理投票。」同辦法第49條規定：「當選人之候選資格與本通則或本辦法規定不合者，其當選無效。」
(二)、系爭選舉係於99年4月1日發布選舉公告，故系爭選舉之會
長候選人積極資格條件及消極資格條件均應適用90年6月20日增訂之農田水利會組織通則第19條之1及第19條之2規定，亦即其中關於消極資格條件部分尚無99年4月30日修正之該通則第19條之2第1項規定之適用，合先敘明。
(三)、關於系爭選舉之會長候選人積極資格條件部分：
(１)、兩造及參加人所爭執者，厥為參加人於93年間因違反公職
人員選舉罷免法案件，經雲林地院93年度選訴字第9號判處有期徒刑8月，褫奪公權2年，緩刑2年確定，是否符合農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款規定之「具有政府機關、農田水利會10年以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗而成績優良者」積極資格條件？
(２)、法律上對於公務員或公務人員含義之界定不同，如刑法第
10條第2項規定：「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。」公務人員考試法第1條規定：「公務人員之任用，依本法以考試定其資格。」同法施行細則第2條規定：「（第1項）本法第1條所稱以考試定其資格之人員，指下列各款人員：一、中央政府及其所屬各機關公務人員。二、地方政府及其所屬各機關公務人員。三、各級民意機關公務人員。四、各級公立學校職員。五、公營事業機構從業人員。六、交通事業機構從業人員。七、其他依法應經考試之公務人員。（第2項）前項各款人員依法不受任用資格限制者，不適用之。」公務人員任用法第1條及第9條第1項分別規定：「公務人員之任用，依本法行之。」及「公務人員之任用，應具有左列資格之一：一、依法考試及格。二、依法銓敘合格。三、依法升等合格。」同法施行細則第8條規定：「（第1項）本法第9條第1項第1款所稱依法考試及格，指依公務人員考試法規及本法施行前考試法規所舉辦之各類公務人員考試及格。（第2項）本法第9條第1項第2款所稱依法銓敘合格，包括在本法施行前依下列法規經銓敘機關審查合格，或准予登記人員具有合法任用資格者：一、依公務人員或分類職位公務人員各種任用法規及各該機關組織法所定任用資格審查合格者。二、依聘用派用人員管理條例實施辦法第2條甲、乙兩款第1目及第3條甲、乙、丙三款第1目審定准予登記者。三、依其他法規審查合格認為與銓敘合格有同等效力領有銓敘部證書者。（第3項）本法第9條第1項第3款所稱依法升等合格，包括依下列法規取得升等任用資格或存記，得分別具有各該官等、職等職務之任用資格者：一、本法施行前依公務人員考績法或分類職位公務人員考績法取得升等任用資格或存記，具有簡任或薦任相當職等職務之任用資格者。二、中華民國86年6月4日公務人員考績法修正施行前依規定取得簡任存記或本法修正施行前依本法第17條第2項規定取得簡任任用資格，具有簡任第10職等職務之任用資格者。」公務人員保障法第3條規定：「（第1項）本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。（第2項）前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員。」公務人員退休法第2條第1項規定：「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。」公務員服務法第24條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」公務員懲戒法第1條規定：「公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者，從其規定。」公務人員考績法第1條規定：「公務人員之考績，依本法行之。」公務人員俸給法第1條規定：「公務人員之俸給，依本法行之。」公務人員陞遷法第1條規定：「公務人員之陞遷，依本法行之。但法律另有規定者，從其規定。」公務人員撫卹法第1條及第2條分別規定：「公務人員之撫卹，依本法行之。」及「（第1項）本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。（第2項）前項人員撫卹之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」適用各該法律時，應以各該法律所明定之公務員或公務人員為限。按農田水利會組織通則第23條規定：「農田水利會之會長及各級專任職員，視同刑法上之公務員，不得兼任其他公職。」乃係就農田水利會之會長及各級專任職員得否兼任其他公職乙節，採含義最廣之公務員，亦即將渠等視同刑法上之公務員，不得兼任其他公職，惟渠等是否為含義較狹之公務人員考試法、公務人員任用法、公務人員保障法、公務人員退休法、公務員服務法、公務員懲戒法、公務人員考績法、公務人員俸給法、公務人員陞遷法及公務人員撫卹法上之公務員或公務人員，則應依各該法律之規定而定。
(３)、綜觀33年10月3日司法院院字第2757號解釋之第6項闡釋：
「所稱中央或省縣金融貿易機關人員，其機關及人員之名稱，未據說明，是否公務員服務法第24條所稱公營事業機關服務人員，尚難懸斷；如係此種人員，則依同法第14條之規定，不得兼任縣參議員。又其服務機關有組織規程而不送請銓敘之人員，不得謂必非適用公務員服務法之公務員，雖可當選為縣參議員，其得兼任與否，仍難懸斷。惟原呈所稱社會服務處人員，如係黨部所設社會服務處之人員，則非公務員服務法上之公務員（參照院字第2097號解釋），自非不得當選，並兼任縣參議員。又支領俸給公糧或米代金人員，如其服務機關之組織法設有此職者，雖已超過定額，仍為公務員服務法上之公務員，惟組織法上並未設有此職，如省政府諮議參議等，不能認為公務員服務法上之公務員，自非不得當選，並兼任縣參議員。」以及司法院針對行政院函請其解釋該號解釋之第6項內「受有俸給」4字範圍疑義，而於35年7月18日院解字第3159號解釋闡釋：「公務員服務法第24條所稱之俸給，不僅指現行文官官等官俸表所定級俸而言，其他法令所定國家公務員之俸給亦屬之；又同條所稱之俸給，不以由國家預算內開支者為限，國家公務員之俸給由縣市或鄉鎮自治經費內開支者亦包括在內。」之意旨，足見上揭兩號解釋乃係就人員是否為公務員服務法上之公務員（含義較狹）、得否兼任縣參議員所為之解釋，惟農田水利會組織通則第23條既已規定農田水利會之會長及各級專任職員，視同刑法上之公務員（含義最廣），不得兼任其他公職，且本件之爭點不在於參加人得否兼任其他公職，故尚難執司法院院解字第3159號解釋而為有利於上訴人之論據。
(４)、由水利法第12條第2項前段：「前項農田水利會為公法人
……。」及農田水利會組織通則第1條第2項：「農田水利會為公法人。」之規定，暨按司法院釋字第518號解釋：
「農田水利會為公法人，凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人，私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第14條規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限。……」及司法院釋字第628號解釋：「農田水利會係由法律設立之公法人，為地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治之權限。……」之意旨可知，農田水利會乃相當於地方水利自治團體的公法人，在法律授權範圍內，享有自治之權限，該會辦理人事評議、考試、任用、進用、陞遷考核、薪給、就職、離職、差假、訓練、進修、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險等事項，係依農田水利會組織通則第22條之授權規定所訂定之農田水利會人事管理規則規定為之，且主管機關對該會業務之監督、輔導，係依同通則第35條第1項之授權規定所訂定之農田水利會監督輔導辦法為之，而非依前揭公務人員考試法、公務人員任用法、公務人員保障法、公務人員退休法、公務員服務法、公務員懲戒法、公務人員考績法、公務人員俸給法、公務人員陞遷法及公務人員撫卹法為之。又現今之農田水利會雖相當於地方水利自治團體，惟35年間司法院為院解字第3159號解釋時，尚無農田水利會存在，而係由國民政府輔導民間組織經營農田水利事業，則該號解釋雖闡釋由「縣市或鄉鎮自治經費」內開支「國家公務員」之「俸給」，為公務員服務法第24條所稱之俸給，惟無從慮及現今之「農田水利會經費」內開支「農田水利會之會長及各級專任職員」之「薪給」，是否為公務員服務法第24條所稱之俸給，且兩者之性質是否相同，容有疑義，則尚難執該號解釋逕認現今之相當於地方水利自治團體之農田水利會，因其會長及各級專任職員之薪給係由該會經費內開支，遽謂渠等為公務員服務法第24條規定之公務員，故銓敘部80年10月9日函釋：「公務員服務法第24條規定：『本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。』雖然，依據農田水利會組織通則第23條之規定，農田水利會會長及各級專任職員，視同『刑法』上之公務員，惟其待遇係由會費支應，並未依法受有俸給；再者，農田水利會之組織，非公營事業機關。因此農田水利會會長及各級專任職員尚非公務員服務法第24條規定之公務員。」並未違反公務員服務法之立法目的。
(５)、又按48年12月2日司法院釋字第84號解釋：「公務員依刑
事確定判決受褫奪公權刑之宣告者，雖同時諭知緩刑，其職務亦當然停止。」暨理由書：「公務員依刑事確定判決受褫奪公權刑之宣告者，當然停止其職務，因罪科刑諭知緩刑者，須緩刑期滿緩刑之宣告未經撤銷時，其刑之宣告始失其效力，此觀於公務員懲戒法第17條第2款、刑法第76條之規定甚明，依刑事確定判決受褫奪公權刑之宣告者，雖同時諭知緩刑，在緩刑期內宣告既未失其效力，自難謂為其停職原因業經消滅，按之首開規定，公務員之職務當然停止，本院釋字第56號解釋並不排除公務員懲戒法第17條第2款之適用。」其所謂公務員懲戒法第17條第2款之規定，係指37年4月15日修正之公務員懲戒法第17條第2款（74年5月3日修正時移列為第3條第2款）：「公務員有左列各款情形之一者，其職務當然停止：……二、依刑事確定判決，受褫奪公權之宣告者。」之規定而言，自應以公務員懲戒法上之公務員為限（實務上係以公務員服務法第24條規定之公務員為限）。如前所述，農田水利會會長及各級專任職員並非公務員服務法第24條規定之公務員，自非公務員懲戒法上之公務員，即無該號解釋之適用。至94年2月2日修正（自95年7月1日施行）之刑法第10條第2項之立法理由第2點第4小點固記載：「如非服務於國家或地方自治團體所屬機關，而具有依『其他依法令從事於公共事務而具有法定權限者』，因其從事法定之公共事項，應視為刑法上的公務員，故於第1款後段併規定之。此類之公務員，例如依水利法及農田水利會組織通則相關規定而設置之農田水利會會長及其專任職員屬之。其他尚有依政府採購法規定之各公立學校、公營事業之承辦、監辦採購等人員，均屬本款後段之其他依法令從事於公共事務而具有法定職務權限之人員。」等語，惟由此僅得謂農田水利會會長及各級專任職員為刑法上之公務員，尚難遽謂渠等為公務員懲戒法上之公務員，自無該號解釋之適用。
(６)、復按人事行政局77年1月13日函釋（依據人事行政局100年
7月25日局力字第1000044692號函停止適用）：「公務人員懲戒法第11條規定：『撤職，除撤其現職外，並於一定期間停止任用，其期間至少為1年』，公務員經依法撤職，已無公務員身分，與受休職、降級、減俸、記過、申誡者，仍具公務員身分不同。為貫徹撤職之懲戒效果，停止任用期滿後，如予再任，其升遷考核年資應自再任之日起重新計算，其撤職前之任職年資於再任後參加升遷考核時，均不予採計。」另按人事行政局94年11月16日函釋：「……茲以公務人員考績法之考績丁等免職或一次記兩大過專案考績免職，係公務人員因重大之違失行為，經於年終考績或以專案考績辦理後所為之處分，其成因與公務員因違法、廢弛職務或其他失職行為情節重大，而受撤職懲戒處分者類同。是以，為貫徹考績免職處分之效果，其陞任評分標準宜與受撤職懲戒處分者一致，即公務人員受考績免職者，如經再任，其陞任評分採計方式，應自再任之日起重新計算，其免職前之任職年資於再任後參加陞任評分時，均不予採計。」分別以公務員懲戒法上之公務員及公務人員考績法上之公務員為限。如前所述，農田水利會會長及各級專任職員並非公務員服務法第24條規定之公務員，自非公務員懲戒法上之公務員，亦非公務人員考績法上之公務員，即無上揭函釋之適用。
(７)、依農田水利會組織通則第4條規定，被上訴人為該通則之
中央主管機關，其為統一解釋該通則第19條之1第1項第1款規定之「成績優良者」之認定方式，而以99年4月2日函釋：「……農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款所定會長候選人資格條件中，具有政府機關、農田水利會10年以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗而成績優良者，其中『成績優良者』之認定方式，係指所任政府機關或農田水利會正式、全職職務之工作經驗，並有下列情形之一者：(一)具年終（度）考績、考成或考核成績列乙等或70分或相當乙等以上之證明文件。(二)如所任機關（構）無考績、考成或考核規定，或未以分數表示者，憑其原服務機關（構）出具未受公務員懲戒法之懲戒處分證明文件。」核該函釋乃係針對細節性、技術性事項所為之解釋性行政規則，並未牴觸母法之精神，亦未違反法律保留原則，自得援引適用。
(８)、本件參加人為00年0月00日出生，於99年間系爭選舉時，
已年滿50歲，且觀諸原審卷及本院卷所附雲林農田水利會考績（成）通知書影本，其自88年至98年間歷任雲林農田水利會之管理員或兼虎尾管理處管理股股長、助理管理師兼股長、副管理師兼股長等職，其固於93年間因違反公職人員選舉罷免法案件，經雲林地院93年度選訴字第9號判處有期徒刑8月，褫奪公權2年，緩刑2年確定，惟因其並非公務員服務法第24條規定之公務員，亦非公務員懲戒法上之公務員，自無司法院釋字第84號解釋之適用，故其職務並不當然停止，則其已具有農田水利會10年以上工作經驗。又參加人在該11年期間之年終考績，除93年度為乙等79分外，其餘年度均為甲等80分以上，依被上訴人99年4月2日函釋意旨，得認定其成績優良。故原判決認定參加人符合農田水利會組織通則第19條之1第1項第1款規定之「具有政府機關、農田水利會10年以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗而成績優良者」積極資格條件，本院核無違誤。
(四)、關於系爭選舉之會長候選人消極資格條件部分：
(１)、另按刑法第76條規定：「緩刑期滿，而緩刑之宣告未經撤
銷者，其刑之宣告失其效力。但依第75條第2項、第75條之1第2項撤銷緩刑宣告者，不在此限。」次按94年2月2日修正（自95年7月1日施行）之刑法第74條第5項固規定：
「緩刑之效力不及於從刑與保安處分之宣告。」惟按前此之21年7月16日司法院院字第781號解釋：「……(三)緩刑之刑係指主刑，并包括從刑而言。」23年2月8日司法院院字第1033號解釋：「被告在緩刑期內，除別有關於消極資格之限制外，苟未經撤銷緩刑之宣告，仍得充任公務員。」34年8月18日司法院院解字第2956號解釋：「被告在緩刑期內未經撤銷緩刑之宣告，除別有消極資格之限制外，仍得充任公務員，業經本院院字第1033號解釋有案。」35年12月13日司法院院解字第3316號解釋：「宣告緩刑漢奸案內關於沒收財產部分，在緩刑期內仍應暫不執行。」36年2月22日司法院院解字第3362號解釋：「判決主文僅就主刑宣告緩刑，其效力當然及於從刑，參照院解字第3316號解釋。」36年7月10日司法院院解字第3519號解釋：「被判褫奪公權而經宣告緩刑者，在緩刑期內仍得應省縣公職候選人考試，其在緩刑期內當選為省縣公職人員者不得撤銷其資格（參照院字第1033號、院解字第2956號、第3316號、第3362號解釋）。」44年3月11日司法院釋字第45號解釋：「主刑宣告緩刑之效力，依本院院字第781號解釋，雖及於從刑，惟參以刑法第39條所定『得專科沒收』，與第40條所定『得單獨宣告沒收』足證沒收雖原為從刑，但與主刑並非有必然牽連關係。其依法宣告沒收之物，或係法定必予沒收者，或係得予沒收而經認定有沒收必要者，自與刑法第74條所稱以暫不執行為適當之緩刑本旨不合，均應不受緩刑宣告之影響。」以及按法務部95年7月21日函釋：「……按新修正刑法第74條第5項係增訂之規定，修正前之舊刑法並無相關規定，而是委由實務見解解釋之，故非法律之變更，不生新舊法比較適用之問題，應依新修正刑法第74條第5項之規定執行。惟因95年7月1日刑法修正施行前已經宣告緩刑及褫奪公權裁判確定之公務員，依原實務見解，其緩刑之效力及於褫奪公權，故在緩刑期間並未予停職，倘於新法施行後即依新法之規定執行褫奪公權而予以停職，將造成受刑人既得權益之損害，並影響其既有之公務員身分關係，影響法的安定性，顯失妥當。故基於法的安定性及保障其已取得之既有權益，有關舊法時期受緩刑宣告及褫奪公權判決確定之公務員，於新法施行後，仍維持現有之公務員身分關係，不依新法規定褫奪其為公務員之資格，業經本部95年6月28日法檢字第050802827號函釋在案。另最高法院95年5月23日第8次刑事庭會議決議第7點：『犯罪在新法施行前，新法施行後，緩刑之宣告，應適用新法第74條之規定。』亦可資參照……。」
(２)、本件參加人雖在95年7月1日刑法增訂施行第74條第5項規
定前之93年間因違反公職人員選舉罷免法案件，經雲林地院93年度選訴字第9號判處有期徒刑8月，褫奪公權2年，緩刑2年確定，惟依司法院院字第781號、第1033號、院解字第2956號、第3316號、第3362號、第3519號、釋字第45號解釋及法務部95年7月21日函釋意旨，緩刑之效力及於「得專科沒收」、「得單獨宣告沒收」以外之從刑（褫奪公權為從刑之一種），故其緩刑2年期滿，而緩刑之宣告未經撤銷，依刑法第76條規定，其主刑（有期徒刑8月）及從刑（褫奪公權2年）之宣告，均失其效力，故原判決認定參加人不符合99年4月30日修正前之農田水利會組織通則第19條之2第2款規定之「褫奪公權，尚未復權者」消極資格條件，本院核無違誤。
(五)、從而，上訴意旨主張依司法院釋字第518號及第628號解釋
意旨，農田水利會為公法人，且係地方水利自治團體，則依司法院院解字第3159號解釋意旨，由該會之經費內開支其會長及各級專任職員之薪給，即為公務員服務法第24條所稱之俸給，故渠等為公務員服務法第24條規定之公務員，亦為公務員懲戒法上之公務員，況94年2月2日修正（自95年7月1日施行）之刑法第10條第2項之立法理由亦明載渠等為刑法上之公務員，是渠等顯有司法院釋字第84號解釋之適用。又屬於公法人之農田水利會掌管法律所賦予之控制水量及分配灌溉用水，乃至於給水路之維護、修補與管理，具有行使公權力之性質，則該會會長及各級專任職員隸於該會之下執行公權力，地位如同公務員隸於屬於公法人之中華民國之下執行公權力，自應受公務員服務法之規範。且農田水利會人事管理規則就農田水利會之人事訂定有考核、任用、薪給、考績獎懲、退休、資遣、撫卹及保險等規定，儼然為另一部「規範行使公權力之人員」之法律。而公務員服務法第24條將其適用範圍及於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，使隸於公法人之下之人員因此獲有不受任意管理及執法之保障，且屬於私法人之公營事業機關服務人員既受公務員服務法之規範，則屬於公法人之農田水利會會長及各級專任職員更應受公務員服務法之規範，以免渠等恣意行使公權力。是銓敘部80年10月9日函釋農田水利會會長及各級專任職員尚非公務員服務法第24條規定之公務員云云，違反公務員服務法之立法目的。本院應依司法院釋字第137號解釋意旨，就執行公權力之農田水利會會長及各級專任職員是否為公務員服務法第24條規定之公務員乙節，獨立判斷而為正確闡釋。本件參加人自88年至98年間歷任雲林農田水利會之管理員等職，惟其於93年間因案受褫奪公權之宣告，依司法院釋字第84號解釋意旨，其職務當然停止，且依人事行政局77年1月13日函釋及94年11月16日函釋意旨，自無將其遭褫奪公權前之工作年資經驗與復權後之工作年資經驗合併計算之理，則縱於93年間刑事判決確定重新起算其工作年資經驗，惟迄系爭選舉仍未滿10年，顯不符合農田水利會組織通則第19條第1項第1款規定之會長候選人積極資格條件。原判決囿於「俸給」2字，據以論斷農田水利會會長及各級專任職員之待遇是否為公務員服務法第24條所稱之俸給，除違反公務員服務法之立法目的，亦不當限縮司法院釋字第84號解釋之適用範圍，自有違誤云云，無非執其歧異之法律見解，指摘原判決違背法令，尚難採憑。
(六)、綜上所述，原判決對於雲林農田水利會99年4月27日候選
人資格審查複審會議複審結果，參加人符合系爭選舉之會長候選人資格，被上訴人以99年5月10日函准予備查，並無不合，而以原處分一函復上訴人（等同於否准上訴人申請之行政處分），洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審系爭部分之訴等節，業已論述其認定事實之依據及得心證之理由甚明，並無上訴意旨主張之判決違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷原處分一及其訴願決定，且命被上訴人應就系爭選舉作成公告參加人當選無效之行政處分，並應作成依被上訴人公告之日起8日內重新辦理投票之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 沈 應 南法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 1 月 24 日
書記官 彭 秀 玲