最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第551號上 訴 人 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 沈慶京訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師陳伯翰 律師（兼送達代收人）被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 林文凱 律師
連家麟 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國101年9月11日高雄高等行政法院100年度訴字第260號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停產；臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人為存續公司，經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量逾土壤污染管制標準，被上訴人乃依行為時（即99年2月3日修正公布前）土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○○街○段○○○號○○號：臺南市○○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告（下稱被上訴人92年12月1日公告）修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街○段○○○號○○號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）（下合稱系爭場址）公告為土壤污染控制場址，該場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告（下稱環保署93年3月19日公告）系爭場址為土壤污染整治場址，並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。被上訴人為辦理前揭上訴人安順廠污染整治場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫」（下稱94年度應變計畫）及「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）等計畫，分別支出新臺幣（下同）3,775,077元及14,186,602元，合計17,961,679元（下稱系爭費用），並以98年12月17日南市府環水字第09822035440號函（下稱原處分）命上訴人於99年1月31日前將上開費用匯入土壤及地下水污染整治基金（下稱土污整治基金）帳戶。上訴人不服，循序提起行政訴訟，嗣經原審判決將訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過17,866,842元部分均撤銷，並駁回上訴人在第一審其餘之訴，上訴人對其不利部分不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠依環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函（下稱環保署95年12月1日函），被上訴人以行為時土污法第13條及第38條為求償依據，命上訴人繳納系爭費用，屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為，惟被上訴人未按行政程序法第16條第2項將其法規依據公告並刊登政府公報或新聞紙，其行政委託之權限未合法移轉，原處分自屬違法。㈡復按依行為時土污法第13條所支出之費用，應以為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施為限，即該費用支出須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具因果關係，且應以達成該目的所必要者為限，方合比例原則；94年度應變計畫支出，其內容包含「中石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」（下稱圍籬設置工程）費用2,348,597元及「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」（下稱土堤補強工程）1,426,480元，圍籬設置工程實施區域僅為「停養區」，非屬整治場址或控制場址，亦非屬污染管制區，不符行為時土污法第13條所定應變必要措施要件。況被上訴人就停養區並未調查評估是否確有污染，亦未公告上訴人為該區域之污染行為人，而臺南市環保局委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大研發基金會）製作「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」（下稱95年期末報告）亦認該停養區魚體之戴奧辛含量未逾安全標準，且該區域自94年7月1日起已公告停養，並設置圍籬及告示牌禁止民眾進入，復據被上訴人所示94年檢測結果，停養區漁塭採樣點中僅5處戴奧辛含量略高於歐盟標準，然亦遠低於財團法人工業技術研究院（下稱工研院）建議之32皮克管制標準，顯無超標情事，是該圍籬設置工程難謂與減輕污染危害或避免污染擴大之目的有關；至土堤補強工程旨在達到防洪排水之目的，與為減輕污染危害或避免污染擴大無關，況土堤崩塌係天災因素，非污染所致，縱土堤潰堤，然汞及戴奧辛等污染物之特性均不溶於水，而係沉積於底泥，並無隨水體溢流而擴大污染範圍之可能性，況池中底泥與池岸仍有相當距離，僅有池水外洩而底泥並不致夾帶溢出，且海水貯水池與竹筏港溪最近距離達4公尺遠，歷來亦無池水越過路面灌入竹筏港溪情事發生，自無污染擴大之疑慮，是土堤補強工程顯不符行為時土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」之要件，又部分土堤既屬財政部國有財產局（現改制為國有財產署）臺灣南區辦事處臺南分處（下稱國有財產局臺南分處）所有，當由其負擔該部分所生費用。㈢參照本院100年度判字第1655號判決意旨，行為時土污法第13條所定應變必要措施之實施範圍應限於整治或控制場址；查系爭停養區漁塭及海水貯水池既非整治或控制場址，亦非污染管制區，且被上訴人亦未依「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱劃定及公告作業原則）證實確有污染物濃度逾管制標準情事，而95年期末報告亦認系爭停養區魚體之戴奧辛含量未逾安全標準，是圍籬設置及土堤補強顯非為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，實難謂為應變必要措施。又被上訴人雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行為人，惟該處分業經環保署98年4月6日訴願決定撤銷，被上訴人迄未重為公告，亦未再為污染查證，被上訴人遽稱禁養區圍籬設置費用及海水貯水池邊坡修復費用為應變必要措施，於法無據，亦悖於劃定及公告作業原則。㈣觀諸95年度工作計畫之工作內容及費用明細，「場址與附近社區空氣污染監測」「竹筏港溪排放水水質監測」「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」等項目，不僅非經證實確有污染，亦非支出於整治場址或控制場址內，實屬與系爭場址污染無關之公務支出；又依本院100年度判字第1655號判決意旨，95年度工作計畫中非支出於整治場址及控制場址所生費用，不應命上訴人負擔。此外，如場址專屬網頁建置、協助民事訴訟及研討會工作與蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程等技術支援及行政費用，亦非屬應變必要措施費用，不應令上訴人負擔。又原處分關於95年度工作計畫之求償範圍與具體施作項目亦有命被上訴人再為釐清之必要，而系爭電話費、辦公用品、電腦耗材與影印等材料費用部分，本質上為被上訴人之例行公務支出，另無關之會議費用（含餐飲費）及事務費，均非行為時土污法第13條所指「應變必要措施」，原處分認事用法顯有違誤等語，請求判決將原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則略以：㈠鑑於本件污染造成環境及居民嚴重之傷害，被上訴人於上訴人98年5月提出合法整治計畫前，為防免污染擴大或儘速減輕污染危害，依行為時土污法第13條執行應變必要措施，依法求償自屬有據。又求償計畫之承辦人員均為專辦人員，渠等請款皆係為辦理系爭場址應變之必要措施，並指明用於本應變必要措施，而經費之請購、採購及核銷程序均按程序完成，有相關單據供核，實已善盡舉證之責，況求償項目均係為必須事務支出，並無不合理之處。㈡94年度應變計畫之工作項目含「圍籬設置工程」及「土堤補強工程」，均係避免系爭場址污染擴大或減輕危害之必要措施：⒈圍籬設置工程：被上訴人於94年發現污染並驗出魚體戴奧辛超標，即命漁塭停養並由國家預算補償迄今，為免民眾捕撈而影響健康，自有於禁養區設置圍籬及警告之必要；況上訴人自74年起即陸續對附近漁塭污染查證，該工程既係避免系爭場址污染所致危害擴大，合於行為時土污法第13條要件。⒉土堤補強工程：海水貯水池經證實遭系爭場址嚴重污染，其底泥、池水及魚體均含高量戴奧辛污染，且與竹筏港溪間僅有2公尺小路相隔，並毗鄰附近漁塭，若土堤下陷則讓池水夾雜懸浮固體及魚體流往竹筏港溪及附近漁塭而致二次污染，自有盡快補強以免池水外洩致污染擴散之必要。又行為時土污法第38條係避免系爭場址污染擴散或減輕污染危害執行應變必要措施費用，應由污染行為人負擔該污染成本。㈢95年度工作計畫之費用係為免系爭場址污染擴大或減輕污染危害所執行之應變必要措施而生，依法屬污染行為人即上訴人應負責。按所求償95年度應變必要措施費用，概可分為委辦費及非委辦費，委辦費係被上訴人委由成大研發基金會執行95年度工作計畫與茂原營造有限公司（下稱茂原公司）執行「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」等子計畫所付費用；非委辦費則指除上開具特定工項之2項委辦計畫外，被上訴人為處理系爭場址污染，執行上開計畫外之應變必要措施所支出加班值班費、國內旅費、按日按件計資及臨時人員酬金、一般事務費等費用：⒈委辦費13,694,525元部分：
⑴溝渠高濃度污染物移除暫存工程：係為移除戴奧辛污染物之應變必要措施，於作成原處分前，被上訴人業於98年5月22日函知上訴人陳述意見並檢附支出費用明細表，另由95年期末報告、系爭工程契約書及所附工程圖樣、保固切結書等資料，足知系爭工程施工地點位於上訴人安順廠內。由於成大研發基金會執行之95年度工作計畫係採勞務標發包，被上訴人遂將該工程部分另案採工程標方式辦理，並變更所需費用為3,286,100元，經環保署同意備查在案，最後核定費用為300萬元。⑵95年度工作計畫：本工作計畫決標金額為1,140萬元，其中緊急應變措施部分採實作實算，而其他計畫費用為10,146,000元，本件廠商緊急應變實作實算部分實際支出548,525元，故本計畫結算總價為10,694,525元。⑶95年度工作計畫之細部工作項目爭議：①「環境監測與查證」項下「場址周界空氣汞及戴奧辛監測」及「竹筏港溪水質汞及戴奧辛監測」：「漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測」及「環境監測與查證」合計支出2,473,940元。本計畫除緊急應變必要措施部分外，係採總價承包制，廠商無須檢附單據請款，故被上訴人並無相關單據。此外，戴奧辛及汞污染物易吸附於微塵而隨風飄揚，而系爭場址位於沿海地區，受季風強大吹襲，四周並無高聳建物以資阻隔，則地表土壤粉塵極可能四溢飄散，造成二次污染公害，為瞭解系爭場址之戴奧辛對附近空氣品質影響程度，本計畫設置5個空氣品質採樣點俾於分析。行政院衛生署92年將附近居民納入「臺南市衛生局辦理中石化舊臺碱安順廠污染地區居民健康照顧計畫」，顯見系爭場址之污染已對附近居民身體健康造成損害，為免污染影響擴大，自有監測空氣中戴奧辛及汞濃度，以理解污染擴散範圍、嚴重程度及是否有必要採取防治措施之必要。另竹筏港溪緊臨系爭場址，其底泥係受該場址之污染擴散所致卻無法劃為控制場址，然溪水戴奧辛濃度遠超過日本之規範限值，且戴奧辛污染區會受潮汐、地下水位等影響而擴散，自有持續監測以免污染擴大之必要，該執行應變必要措施所生費用，核屬上訴人污染所致成本。②「技術諮詢及行政支援」項下場址專屬網頁建置、協助研擬及審查本場址相關工作計畫及招標文件、出席與本場址相關之會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調及蒐集國外相關土壤及地下水整治案例及外語教學：網頁旨在透過資訊宣導以避免民眾接觸污染物質、明瞭現行提供之應變必要措施以減免系爭場址所致危害與防範及減輕系爭場址所致污染之方法等；外語教學係由本計畫內編制人員支援，該計畫係總價承包計畫，故工作項目並無獨立計價，由其課程內容及研究案例以觀，旨在使承辦人員能研閱與處理系爭場址污染有關之外國文獻資料，俾增加處理系爭場址污染之能力；國外整治案例蒐集與研究，此亦屬計畫內編制人員之工作項目，囿於被上訴人有限之人力、技術與經驗，冀由收集與研究國外汞污染場址之整治案例，作為系爭場址整治及監督技術之參考；協助研擬及審查本場址相關工作計畫及招標文件、出席與本場址相關之會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調，此亦屬計畫內編制人員之工作項目，而本計畫屬總價承包計畫，當無須單獨計價。③「研擬場址附近水域底泥之個案清除原則」及「其他工作事項」，均屬應依約協力共同完成之工作項目，其利潤與成本均與「技術諮詢及行政支援」項共同分擔，而無單獨計價。④「緊急應變措施」：係接受民眾之陳情後而現勘，若經確認有污染，即採取緊急應變措施及相關公告事宜，以避免污染擴大。⒉委辦費外之一般事務費、加班費、差旅費等部分：⑴由計畫支出明細表及各支出單據影本皆詳載支出時間及事由，並由承辦之公務員蓋用「95年度工作計畫」專章於上，及經會計室審核後之用印等情可知，被上訴人所求償者皆為執行應變必要措施所生之費用。系爭場址污染重大、污染範圍影響廣泛，所涉污染危害減輕及擴散防免事務相當繁重，承辦人於一般公務時間內無法完成該等事務，為處理相關污染防免擴散事務，乃予加班，此部分所生費用向上訴人求償，並無不合理之處。復觀諸原審98年度訴字第100號判決意旨，凡屬因應變必要措施所生費用，污染行為人即應負擔，不得以該費用得由公務預算支出而藉口推諉；另因應變必要措施之執行需事前準備，自亦屬應變必要措施。被上訴人求償項目包含因執行系爭應變必要措施而受主管機關監督、須向主管機關提出說明俾利研商後續辦理方向及進度報告，及為向中央主管機關申請執行應變必要措施所需經費等之差旅費，核屬執行應變必要措施所生費用。⑵律師出席專案小組會議之旅運費及出席費部分：依原審98年度訴字第100號判決意旨，本件專案小組延聘2位具法律學專長者提供法律諮詢，屬應變必要措施之必要費用，故該出席費及旅運費，自為污染行為人應負擔之範圍。再者，我國制定土污法時既以美國CERCLA法案為參考，是有關污染整治之費用求償範圍，自亦得參考該國法令作為解釋，故被上訴人辦理本件污染事件所生之出庭費、法院規費及律師費，均屬應變必要費用。⑶電話費、碳粉匣、墨水匣及傳真費用：依證人鄭秀萍證述，其為專門承辦系爭場址業務人員，支出費用均係處理系爭場址之污染，而被上訴人設有系爭場址專用之辦公室，僅由專門承辦系爭場址人員使用，影印機、列表機……等設備均專用於系爭場址之業務，多由被上訴人公務預算自行吸收，並無支出浮濫情事。⑷系爭場址相關會議所生茶包、咖啡包及誤餐等費用：被上訴人確依一般計畫舉辦會議之行政慣例，誤餐費80元及茶水費20元為上限，依被上訴人95年度工作計畫之工作項目所載，每次會議支出之茶水費約為每人8至10元，又專案小組會議屬大型會議，因人數眾多且討論事項繁雜，開會常逾中午用餐時間，被上訴人按會議常態先行估計可能參與人數而購買餐點及茶水，雖有實際參與人數少於報名或預估人數，然仍合於上開行政慣例。㈣被上訴人按行為時土壤及地下水污染整治個案監督作業要點第2點、第3點及第5點規定，分別成立「中石化安順廠土壤污染執行小組」及「中石化安順廠土壤污染專案小組」，專案小組邀集經濟部等有關機關、團體及系爭場址附近居民及上訴人等，就系爭場址所生整治工程、污染防治、影響附近居民就業、農、漁業等議題，討論、規劃及整合；執行小組邀集專家學者及上訴人，就系爭場址所涉相關具體整治工項予以審查。專案小組及執行小組所生差旅費，被上訴人僅就專家學者部分向上訴人求償，況觀諸歷次執行小組及專案小組會議紀錄，系爭會議均為系爭場址污染整治等相關議題，並邀請上訴人出席參與。㈤依行為時土污法第11條第1項、第2項及第14條第1項、第2項規定，若某場址之土壤污染物濃度逾管制標準，所在地主管機關即應公告為污染控制場址，倘該污染控制場址經初步評估後，認有危害國民健康及生活環境之虞，中央主管機關即應將其公告為污染整治場址。土污法立法意旨在於污染者付費，故未被公告為整治場址之控制場址之污染行為人，應依行為時土污法第11條第4項提出污染控制計畫並據以實施；整治場址之污染行為人則應依行為時土污法第16條規定，訂定污染整治計畫並據以實施。除系爭場址之污染控制及整治外，所在地主管機關亦須依控制或整治場址之污染情況，劃定污染管制區，旨在管制相關土地利用、農作物耕種等，避免因利用受污染影響之土壤及地下水，致生環境及健康之損害；此外，土污法另課予所在地主管機關，為防免污染擴大或減輕危害，應視場址實際狀況而採取積極應變必要措施之義務，是應變必要措施之採行，既與公告控制場址、整治場址係為命污染行為人提出污染控制計畫或整治計畫之目的，及與劃定污染管制區係為限制其內土地利用之目的，非全然相同，土污法亦以不同法規範予以規定，自無限定應變必要措施之採行須在整治、控制場址或管制區內，且實務上為減輕污染危害或避免污染擴大，而有必要在控制、整治場址或管制區外實施應變必要措施之情形。況依環保署100年2月23日公布之劃定及公告作業原則、主管機關環保署與司法實務歷來見解，均肯認土污法應變必要措施之採行，應視控制或整治場址之實際狀況，而不限於控制、整治場址或管制區範圍內；本院100年度判字第1655號判決係以環保署95年12月1日函釋為據，認應變必要措施之採行僅限於控制或整治場址，然該函釋之標的係土地自始未曾被公告為控制或整治場址之情況，與本件實屬不同，又該判決雖援引行政院88年6月24日函送立法院之土污法草案總說明為應變必要措施之採行應限於整治或控制場址之範圍內，惟此係為說明草案第13條在規範主管機關採取應變必要措施之權責、第14條在規範列管場址污染範圍之劃定（應係依列管場址狀況劃定管制區），第15條係規範列管場址土地禁止處分，前揭說明與應變必要措施之採行是否限於控制、整治場址或管制區等爭點並無關連，又當時行政院版本草案所稱列管場址即現行法之控制及整治場址，其所擬之應變必要措施之採行及污染管制區之劃定及管制，均應視列管場址狀況為之，嗣審查委員會將行政院版「列管場址」改為「控制或整治場址」，即現行法規定應變必要措施之採行及管制區之劃定「應視控制或整治場址狀況」為之，復依劃定及公告作業原則第4點規定，所謂「依控制或整治場址情狀」採取應變必要措施或劃定管制區，係指視控制或整治場址實際狀況，判斷是否有必要採取應變必要措施或劃定管制區。㈥94年度應變計畫及95年度工作計畫均屬行為時土污法第13條應變必要措施之執行，僅為事實行為而非公權力之行使，亦未對上訴人之權利產生限制或干涉之效果，被上訴人自無須依行政程序法第16條程序辦理行政委託。此外，被上訴人於91年4月11日公告上訴人安順廠區為控制場址，惟經追查後發現毗鄰安順廠之二等九號道路下均為高濃度戴奧辛污染土，遂於92年12月1日將之納為控制場址，並依行為時土污法第13條第2項規定，命上訴人為同條第1項第7款所定之應變必要措施。實則，二等九號道路相關工程包含污染物移除、污染物安置及道路回填等工程，在二等九號道路污染物移除、解除場址列管公告後，被上訴人仍續為污染物安置及道路回填等諸多工程，並因遭受颱風大雨導致工程難度增加、工期延長，方有部分結案費用產生於本件計畫期間等語，資為抗辯。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過17,866,842元部分，並駁回上訴人在第一審其餘之訴，係以：㈠系爭場址之戴奧辛及汞污染，係臺碱公司所產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯過程所致，故該公司為該場址之污染行為人；嗣上訴人與臺碱公司合併後，上訴人為存續公司，當概括承受臺碱公司應負土污法等相關規定之責任，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案，故上訴人係行為時土污法第2條第12款第1目之污染行為人，應依相關規定負清理污染物之責。被上訴人按行為時土污法第13條第1項採取94年度應變計畫及95年度工作計畫，雖將上開計畫委託訴外人承營營造有限公司、成大研發基金會及茂原公司等廠商負責執行及施作，核其性質實屬行政助手或行政輔助人，非屬公權力之行使，自無行政程序法第16條之適用。㈡復觀本院100年度判字第1655號判決意旨，係以環保署95年12月1日函釋及行政院88年6月24日函送立法院之土污法草案總說明為據，認定行為時土污法第13條規定主管機關採取應變必要措施場地，須為列管場址即控制場址或整治場址；然經原審函詢環保署，經該署101年5月4日函復，認定環保署95年12月1日函釋及行政院88年6月24日函送立法院之土污法草案總說明，並無認行為時土污法第13條應變必要措施之執行範圍僅限於控制或整治場址內，始得依同法第38條規定，命污染行為人繳納相關費用，是本院100年度判字第1655號判決見解即有未合。又現行土污法就底泥污染部分經中央主管機關審核，認為具整治必要性及可行性者，亦得擬訂計畫報請中央主管機關核定後實施，必要時，並得準用第15條（即行為時土污法第13條）第1項；惟99年2月3日修正前之土污法就底泥污染應如何處理並未規定，故縱底泥污染經主管機關評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，亦無法公告為土壤、地下水污染控制或整治場址，準此，於土污法修正前若採行上開本院判決見解，則主管機關將無法採取應變必要措施，將悖於土污法之立法精神。另於工廠違法埋設暗管排放廢污水至工廠以外地區致土壤或地下水受污染，及漁產品受污染或有受污染之虞時，若按上開本院判決見解，則主管機關亦將無適用行為時土污法第13條第1項第1款及第5款餘地，亦悖於土污法之立法精神。況被上訴人前於93年間鑑於上訴人安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為免污染擴大，遂依行為時土污法第13條第1項採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土污整治基金代為支應費用，被上訴人旋依同法第38條限期命上訴人繳納該款項，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審93年度訴字第941號、94年度訴字第296號及本院96年度判字第1953號及第1954號判決駁回確定在案；而上開本院判決意旨認依行為時土污法第13條第1項規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應變必要措施；又戴奧辛等有害物質會隨地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水而擴大污染範圍，主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成危害等見解，益徵本院100年度判字第1655號判決上揭認主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場址或整治場址，乃屬個案之法律見解，且與土污法之立法精神有違，對原審並無拘束力。㈢被上訴人92年12月1日公告修正，將上訴人安順廠及臺南市○○區○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，另以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段公告為土壤污染控制場址，嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經環保署審核後，遂以93年3月19日公告系爭場址為土壤污染整治場址，被上訴人依行為時土污法第13條第1項實施之「中石化臺南安順廠整治場址禁養區（按應為「停養區」）圍籬設置工程」，其實施區域緊鄰系爭場址等土壤污染整治場址及「中石化安順廠海水貯水池」，而該海水貯水池緊鄰上訴人安順廠；另據臺南市環保局委託成大研發基金會製作之95年期末報告所載海水貯水池污染現況，足見此已受上訴人安順廠（整治場址）影響，遭受汞及戴奧辛污染，而海水貯水池土堤已有崩塌現象，甚至其周邊圍籬亦有已倒塌者，若不及時整治補強，則遇強颱侵襲而淘空土堤地基，將導致池水及底泥隨強風暴雨流竄污染周圍河川及土地，足認土堤補強工程係為避免污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，自屬得由土污整治基金代為支應之費用，被上訴人自得依行為時土污法第38條限期命上訴人繳納，而國有財產局臺南分處既非污染行為人，當無分擔相關費用之義務。復觀上開期末報告所載漁塭底泥污染調查結果分析，上開停養區依「94年臺碱安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果」，其採集魚介類生物體組織中戴奧辛含量已逾歐盟含量標準，足認上開停養區之漁塭污染源確係來自上訴人安順廠整治場址，且停養區內漁塭之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，則被上訴人所實施之「圍籬設置工程」（含告示牌設置），係為避免不知情民眾捕撈停養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬避免該停養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為。又工研院係參考加拿大之底泥品質指標所提出之建議底泥品質指標，而底泥並非人所食用物質，其品質指標自不得與歐盟所提魚肉戴奧辛管制標準相互混淆。㈣費用爭議：⒈「場址與附近社區空氣污染監測」所生費用：依95年期末報告所載，懸浮於空氣中微粒的汞及戴奧辛等毒性物質可藉沈降作用進入土壤，經雨水傳送或生物的機械作用等方式分布至土壤或河川底泥中，而戴奧辛可經由食物鏈產生生物累積，上訴人安順廠整治場址土壤中所含汞及戴奧辛等毒性物質，既可能藉上述方式而影響附近居民健康，自有必要就場址與附近社區為空氣污染監測，本場址及周界之懸浮微粒、汞、戴奧辛以場址內最高，但仍合於法規或介於國內環境背景值中，場址周界鄰近社區之檢測結果也顯示尚無立即危害之虞，惟汞及戴奧辛之污染並非處於靜態，會隨環境改變而生變化，若未持續監控將無法掌握可能所生危害，是空氣污染監測乃屬必要之應變措施。⒉「竹筏港溪排放水水質監測」所生費用：竹筏港溪緊鄰系爭場址等整治場址與海水貯水池，據95年期末報告所示，竹筏港溪底泥汞及戴奧辛污染係源自上訴人安順廠整治場址，被上訴人為免該整治場址之污染危害擴大，就場址與已受污染之竹筏港溪地表水質進行調查，乃屬必要之應變措施行為。至被上訴人雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行為人，經環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定撤銷，惟該撤銷原處分之理由為臺南市環保局為辦理「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」與茂原公司簽訂工程採購契約，該公司委託私立正修科技大學針對系爭土壤污染控制場址進行採樣檢測分析相關作業事宜，然以臺南市環保局未依行政程序法第16條第2項規定，將上開採樣委辦事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，該項行政權限之委託即有瑕疵，故認被上訴人以具瑕疵之採樣檢測結果而公告為土壤污染控制場址及認定上訴人為該場址之污染行為人，並命上訴人採取應變必要措施之依據，即欠妥適，然該訴願決定理由並未否定該案採樣檢測結果，況上開案件係就是否公告為土壤污染控制場址所生爭議，尚難以此否定被上訴人就已受污染之竹筏港溪之地表水質為調查，所為應變措施行為之必要性。⒊「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」所生費用：依行為時土污法第13條第1項，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應採取必要措施之範圍，當不以污染控制或整治場址範圍為限，復按95年期末報告所載，與成大研發基金會參與工作計畫人員多為具環保學經歷之專家學者，故所選定之查證地點自有其專業考量，若無不當聯結或顯然錯誤，自應予尊重；況汞及戴奧辛之污染並非處於靜態，若未持續監控將無法掌握可能產生的危害，尚難以查證結果而論斷其調查之必要性，是被上訴人為免整治場址之污染危害擴大，所為土地污染查證工作，乃屬必要之應變措施行為。⒋上訴人主張其他非應變必要措施之費用部分：⑴「場址專屬網頁建置」費用：依95年期末報告所示，95年度工作計畫具有延續性及整體性，尤就該計畫所蒐集及調查所得資訊如何運用更屬重要，否則徒有資訊而不能加以利用，無法達到減輕污染危害或避免污染擴大之目的。該計畫中「技術諮詢及行政支援」項目，係就該計畫所蒐集及調查所得資訊，協助被上訴人加以運用，其中「場址專屬網頁建置」屬就該計畫所蒐集及調查所得資訊加以運用並予公開，可提供政府機關、地方人士及相關技術顧問機構獲得本場址資訊，亦有減輕污染危害或避免污染擴大之效果，屬必要之應變措施行為。⑵「協助環保局竹筏港溪工程」費用：竹筏港溪緊鄰系爭場址等整治場址與海水貯水池，溪底泥汞及戴奧辛污染源自上訴人安順廠整治場址，故95年度工作計畫內容，就「協助環保局竹筏港溪工程」部分，亦屬為減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施行為。⑶「協助民事訴訟及研討會工作」費用：此為該工作計畫中「技術諮詢及行政支援」項下工作內容，核屬就該計畫所蒐集及調查所得之資訊，供被上訴人有關該整治場址之相關資訊，俾被上訴人得以充份運用，核與本工作計畫具整體連貫性，亦為工作計畫之目的範圍，自屬必要之應變措施行為。⑷「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程」費用：依95年期末報告，本計畫蒐集土壤及水域整治案例，計有日本九州水俁市、美國德州康佛市及澳洲Lake、YoloCounties等污染整治案例，並分析各該案例污染緣由，整治現況及土地利用；而關於外語能力訓練課程內容，主要是講解與污染整治相關文章及閱讀國際性環境類新聞題材，以提升環保單位內部人員專業外語能力，瞭解水土整治技術之國際發展現況；第2階段課程針對整治場址案例介紹，導讀場址案例之英文期刊，可作為中石化廠址未來整治方案研擬之參考。佐以上訴人自行擬訂之整治計畫亦須參考國外整治案例觀之，蒐集國外有關土壤及水域整治案例，並訓練被上訴人相關承辦人員利用所蒐集之國外案例，自有其必要，故上開工作核與本工作計畫具整體性，亦為本工作計畫之目的範圍，自屬為減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施行為。⒌「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用：被上訴人於作成原處分前，即以98年5月22日函知上訴人於文到後15日內提出書面陳述意見，並檢附支出費用明細，觀之該支出費用明細就95年度工作計畫部分，其中委辦費即已載明「中石化臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫存工程」支用300萬元；被上訴人固使用95年度工作計畫項目，作為請求繳納費用之依據，稍嫌簡化粗略，惟在為原處分前，既已告知系爭費用包含上開移除暫存工程所生費用，且將相關單據證明等資料供上訴人閱覽，上訴人亦已就相關費用提出答辯，並無礙上訴人行使行政救濟之權利。查上開移除暫存工程原經環保署同意補助經費配置為1,715,000元，嗣經臺南市環保局於96年4月27日修正為3,286,100元，並報請環保署同意備查在案，而該工程由茂原公司得標施作，工程金額為300萬元，於96年12月12日開工並於97年4月10日完工，足認上開工程乃被上訴人就上訴人安順廠整治場址，為減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施。⒍其餘95年度工作計畫項下所支出之費用：⑴加、值班費部分：被上訴人承辦人員鄭秀雯96年6月份加班費計2,024元，經核屬合理且必要之支出費用。⑵業務費─國內旅費部分：被上訴人承辦人員鄭秀雯參加「土壤及地下水污染整治法案件實務研商講習班」、周妙旻參加土污法第8、9條公告事項之修正草案研商會議，核與上訴人安順廠整治場址工作計畫無關；鄭秀雯於96年11月4日至5日國內旅費2,932元部分無帳據憑證，無法證明與上開工作計畫有關；另被上訴人承辦人員張皇珍、周妙旻、鄭秀雯等至環保署土壤及地下水污染整治基金管理會（下稱土基會）洽談向上訴人求償及國家賠償相關事宜、鄭秀雯參加臺南市安南區因受上訴人環境污染影響，間接導致第三人善意者切身權益問題蒙受損害協調會，核與行為時土污法第13條第1項各款規定之應變必要措施要件不符，是該國內旅費合計21,445元，非屬必要費用，應予剔除。其餘國內旅費部分，核與執行95年度工作計畫有關，屬被上訴人因該場址所為應變必要措施所支出之費用。⑶業務費─委辦費部分：95年度工作計畫及溝渠高濃度污染物移除暫存工程所生費用計13,694,525元，經核均屬合理且必要支出費用。⑷業務費─按日按件計資及臨時人員酬金部分：95年度工作計畫招標文件審查會及廠商評選會出席費、旅運費，土污執行小組及專案小組出席費、旅運費，中石化臺南安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除及護坡穩定工作細部計畫廠商評選會出席費、旅運費，中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫審查會出席費、旅運費，合計174,196元，經核上開出席費、旅運費均屬被上訴人因上訴人安順廠整治場址為應變必要措施所支出之費用。至96年度第1次專案小組會議張訓嘉之出席費及旅運費，因該次會議除其出席外，並無其他具法律專長委員出席，故屬必要。⑸業務費─一般事務費部分：開會費用或出差之誤餐費部分，因須礦泉水解渴及便當或餐飲果腹，故屬必要費用；至於咖啡、茶及蛋糕，非開會所需而無必要。次查，被上訴人進行之「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」，該計畫包含土壤樣品委外分析計畫、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫、污染介質安置區設置工程、污染移除安置暨道路回填工程等項目，該計畫於被上訴人解除列管上開二等九號道路污染控制場址前（即93年11月間）已開始實施，至94年5月解除該道路污染控制場址列管時止，仍有污染移除安置暨道路回填工程、污染調查、設計、監造（含監督）及清除驗證工作計畫繼續在進行等情，據被上訴人陳明，復經原審98年度訴字第100號判決時查明在卷，足見被上訴人於解除列管上開道路污染控制場址後，仍續執行該污染物移除工作計畫，則其後因該工作計畫驗收及結算所支出之費用，仍屬對二等九號道路污染控制場址所採應變之必要措施所生費用。故被上訴人在本件所提出之二等九號道路結算書及估算書、二等九號道路回填工程結算書、二等九號道路工程書等影印費自屬必要費用。至於二等九號道路契約書影印費部分，難認為必要費用；而二等九號道路訴訟案閱卷影印費，亦非屬該應變必要措施所支出之費用；另土污書籍費與96年9月17日臺日國際交流餐費，均難認與系爭工作計畫相關，非屬必要費用，故所支出之費用合計13,630元均應剔除。又被上訴人為執行上訴人安順廠整治場址等相關工作計畫所支出之電話費及影印機之材料費，經查被上訴人辦理系爭場址土污法專屬辦公室電話應為0000000、0000000、0000000（傳真機使用），公務手機為0000000000，水土課周妙旻課長為處理系爭場址聯繫之公務手機為0000000000，其餘0000000、0000000電話核與處理系爭場址無關，其所支出之費用自應剔除。又依證人鄭秀萍及被上訴人所述，與影印機租費統一發票影本尚不足證明被上訴人辦理系爭場址土污法專屬辦公室有租用影印機使用，然按水土課周妙旻課長為處理系爭場址業務確有使用公務手機，而影印機亦為處理系爭場址業務所需，而被上訴人為環保主管機關，其所屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其他環保或土污法案件，亦有需使用周妙旻之公務手機及影印機，故其於上開計畫執行期間所支出之公務手機話費及影印機等材料費難保不會流用至其所承辦之其他環保業務上，而被上訴人未將使用於上開計畫部分列冊管理，故已無法證明，而被上訴人依行為時土污法第38條命上訴人繳納之費用，類似損害賠償性質，爰類推適用行政訴訟法第189條第2項規定，並審酌被上訴人所屬環保局編制員額及其業務規模，上開計畫之業務量及上訴人表明此部分費用願負擔2分之1等情況，認被上訴人應負擔上開周妙旻課長使用公務手機話費及影印機材料費2分之1，故其餘59,762元應予剔除。其餘被上訴人所列中石化工作計畫廠商評選會用計時器及響鈴、錄音帶、印章、電腦用品、鋰電池、多功能事務機辦費、公文夾與DV帶等費用，經核均屬合理且必要之支出費用，並經土污整治基金核可，該費用之支出與被上訴人為執行其應變必要措施，顯有其必要性。綜上，被上訴人依行為時土污法第13條第1項，就系爭場址採取應變必要措施，執行上開計畫，並由土污整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第38條限期命上訴人繳納，於17,866,842元範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合；上訴人就此部分請求撤銷為無理由，應予駁回。另被上訴人命上訴人繳納之金額超過17,866,842元部分則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，上訴人就此分請求撤銷，為有理由，故將訴願決定及原處分超過該部分金額予以撤銷等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」「本法專用名詞定義如下：……污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。」「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：調查土壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。進行土壤、地下水或相關污染物採樣。會同有關機關採集農漁產品樣本。（第2項）前項查證涉及軍事事務者，應會同當地軍事機關為之。（第3項）對於前二項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。（第4項）檢查機關及人員對於查證所知之工商及軍事秘密，應予保密。（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」「（第1項）各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。（第2項）整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。（第3項）所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）污染範圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。（第5項）各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「（第1項）所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。豎立告示標誌或設置圍籬。通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。疏散居民或管制人員活動。移除或清理污染物。其他應變必要措施。（第2項）所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。（第3項）所在地主管機關因前2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」行為時土污法第1條第1項、第2條第12款第1目、第7條、第11條第1項、第2項、第12條、第13條、第38條、第48條定有明文。次按「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議意旨參照。再按「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」行政程序法第7條亦定有明文。
(二)又按依行為時土污法第7條第5項、第12條、第13條等規定之規範意旨觀之，各該條文係分就防治措施、調查評估措施、管制措施等不同程序所規定得採取之行政措施，其措施種類、實施地點、實施人、實施內容、實施目的及得否依行為時土污法第38條規定命污染行為人負擔等，並不相同。行為時土污法第7條第5項之規定係屬防治措施，旨在於查證作業程序中，各級主管機關命污染行為人等採取緊急必要措施；而同法第12條之規定則屬調查評估措施，旨在於由各級主管機關調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響；至同法第13條第1項之規定乃屬管制措施，旨在於所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況及需要，採取必要之應變管制措施，三者不同。可見，行為時土污法以不同法條予以規範之各項措施，其規範目的自有不同，故於具體個案之適用上，自應就行政機關所為行政行為究屬何項措施，是否符合該條文之規範目的予以審酌判斷是否合法，合先陳明。
(三)再者，依上揭規定可知，所在地主管機關依行為時土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，惟所在地主管機關依行為時土污法第13條第1項所採應變必要措施，既係因控制場址或整治場址實際狀況之所需，為達管制防止損害之擴大和消除危害之目的而實施，自應調查評估確認相關危害是否由該場址所造成；又依行為時同法第13條規定所支出之費用，既係以減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施，即須該費用之支出須為與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性；且該等措施乃執行法律上之具體行為，應以達成該目的所必須者為限，方與前揭行政程序法第7條所揭示之比例原則相符，因此如何採取該類必要性措施的種類、內容和範圍，在執行上，應受比例原則的限制，自屬當然。
(四)復按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）……。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」行政訴訟法第125條、第133條及第134條亦定有明文。
(五)原判決以系爭場址之戴奧辛及汞污染，係臺碱公司所產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯過程所致，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣上訴人與臺碱公司合併後，上訴人為存續公司，當概括承受臺碱公司應負土污法等相關規定之責任，故上訴人係行為時土污法第2條第12款第1目之污染行為人，應依相關規定負清理污染物之責。被上訴人係按行為時土污法第13條第1項採取94年度應變計畫及95年度工作計畫，雖將上開計畫委託訴外人承營營造有限公司、成大研發基金會及茂原公司等廠商負責執行及施作，核其性質實屬行政助手或行政輔助人，非屬公權力之行使，自無行政程序法第16條之適用。又被上訴人依行為時土污法第13條第1項規定，就系爭場址，採取應變必要措施，執行94年度應變計畫及95年度工作計畫屬該法規定之應變必要措施，故認所支出之系爭費用，由土污整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第38條規定限期命上訴人繳納款項，於17,866,842元範圍內，並無違誤，而駁回上訴人此部分請求等語，固非無見。惟：
(六)本件被上訴人原處分以94年度應變計畫中包括圍籬設置工程及土堤補強工程所支出之費用，應由上訴人負擔。上訴人則以上揭圍籬設置工程實施地點係在「停養區」（非原處分所記載之禁養區)；土堤補強工程實施地點則在「海水貯水池」，並非整治或控制場址，而停養區更非在污染管制區內，上訴人亦非污染行為人，被上訴人以此費用為應變必要措施，於法無據，亦與劃定及公告作業原則所定法定程序相違等語。經查依行為時土污法第13條第1項規定，所在地主管機關採取應變必要措施之地點，固不限於控制場址或整治場址「範圍內」，然仍須以所在地主管機關業已查證該污染確實源自控制場址或整治場址，且所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，採取必要應變措施，是該等行政措施之採取手段與目的間須具關聯性，且應受比例原則之限制。則所在地主管機關所採取之應變必要措施，究竟是否符合行為時土污法第13條第1項之立法意旨；所生相關費用是否屬得依同法第38條規定命污染行為人繳納？關係本件處分之合法性，即有究明之必要。
(七)原判決以實施「中石化臺南安順廠整治場址禁養區（應為停養區）」之區域，緊臨上訴人安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤整治場址及「中石化安順廠海水貯水池」，而該海水貯水池緊臨上訴人安順廠。茲依原判決記載，據成大研發基金會制作之95年期末報告記載，海水貯水池污染現況：
海水貯水池面積約14.2公頃，為早期曬鹽及鹼氯工廠電解海水主要的水源，也是臺碱安順廠排放廢水之承受水體，因而造成貯水池底泥汞及戴奧辛含量偏高；71年前省環保局及86年上訴人所進行之較大規模汞污染調查顯示，海水貯水池底泥普遍受汞及戴奧辛污染，尤其位於南側A4區因受鹼氯工廠廢水沈積池之影響，底泥中汞濃度相當高；環保署委辦計畫調查結果顯示，不管是戴奧辛或汞均以A4區之濃度最高，其中位於廢水沈積池排放口附近的汞濃度最高達1,410mg/kg，而底泥戴奧辛濃度則最高達6,560ngI-TEQ/kg，若以土壤污染管制標準為基準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ngI-TEQ/kg），底泥汞污染濃度或分布範圍普遍高於戴奧辛，故可以汞為海水貯水池之指標污染物；依據歷年工廠配置圖及現場勘查，海水貯水池至少連接5處廠區的排水溝，因此貯水池明顯是廠區廢水排放的受體，且底泥汞濃度大致與排放口成正相關比；另外底泥深度汞濃度明顯高於表層，推測是早期工廠運作期間排放所造成；五氯酚工廠西側排水溝附近底泥戴奧辛濃度是海水貯水池最高區域，且與汞污染不同，表層反較裡層為高，由於五氯酚工廠之土壤大部分受到嚴重戴奧辛污染，可能會導致雨水逕流到海水貯水池底泥造成污染，故於本年度計畫中進行五氯酚工廠西側排水溝戴奧辛污染高濃度區移除計畫等語（詳見附於原審卷外之95年期末報告第3-10至3-12頁），足見海水貯水池受上訴人安順廠（整治場址）之影響，致遭受汞及戴奧辛污染等語（參見原判決第107、108頁），依上可知原判決所認上情，係依上揭95年期末報告所載內容為據，認海水貯水池受上訴人安順廠之影響，而致遭受汞及戴奧辛污染之情，是以海水貯水池土堤已有崩塌之現象，甚至其周圍之圍籬亦有倒塌而認為有土堤補強工程之必要之結論。然以上揭資料載明該海水貯水池之底泥普遍受汞及戴奧辛污染，係於71年前省環保局及86年上訴人公司進行污染調查即已顯示，則該底泥污染，究是否因系爭場址污染擴大影響所致，而有加以採取應變措施之必要，即非無疑。且依95年期末報告所載，汞及戴奧辛既沉積於底泥，且兩者於水中溶解性極低，則有無藉由水體流溢而擴大污染範圍，亦非無疑。況參諸同上95年期末報告第3-12頁記載略以，93年度「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期補抓銷毀魚體計畫」中進行池水採樣分析工作，池水樣品原則上於A2及A4區隨機各取1組樣品，由水質分析結果（表3.2-1）可發現，具危害性之污染物除砷之濃度稍高外，其餘多低於定量極值以下。其中在總汞部分，早期臺鹼安順廠製造程式係食鹽水電解製造鹼氯屬於耗能且易導致水銀污染，但此次採樣分析發現貯存池水中總汞含量甚低，僅其一採樣點測得微量汞存在（0.0008mg/L），亦合乎放流水標準。此外，因舊安順廠曾於53年試製成功五氯酚鈉，故海水貯水池中五氯酚濃度多寡亦成為大眾關注之焦點，此次採樣結果發現，兩採樣點中五氯酚濃度皆較定量極限低值為低等語，則參諸此部分記載，被上訴人於93年間執行上揭「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期補抓銷毀魚體計畫」時，海水貯水池總汞量含量即甚低，僅其中一採樣點測得微量汞存在，則上揭海水貯水池究於94年間，何以經所在地主管機關認確有污染加重或擴散之情形？此有無經被上訴人合法調查、查證並加以確定等情，均未經被上訴人加以說明，則上揭數據是否正確、是否符合證據法則，得否採為本件判決之基礎等，既經上訴人於原審時提出質疑，核係原審應依職權調查之事項，原判決未予載明其認定之依據暨說明其主張何以不足採之理由，即有判決不備理由之情。又本件海水貯水池土堤補強工程之設置，據上訴人於原審時已指明依其招標公告所載乃為防洪排水之目的（參見原審卷㈠第86頁之公開招標公告資料），則被上訴人為此措施之目的，究係為防洪排水之目的，而與為減輕污染危害或避免污染擴大無關，或係如其所述為減輕污染危害或避免污染擴大，而合乎行為時土污法第13條第1項之管制危害措施之目的而為，或二者兼有之，亦有究明詳述之必要。再者，原判決雖謂海水貯水池土堤有崩塌之現象，甚至其周圍所圍之圍籬亦有倒塌者，並以如遇強颱侵襲，因而淘空土堤地基，致海水貯水池之池水及底泥隨強風暴雨流竄污染周圍河川及土地，非無可能等情，而認海水貯水池土堤崩塌後所採取之修復措施，乃屬為避免該海水貯水池之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為等語。惟以該土堤崩塌究係因天災因素所致或因污染所致，對於是否必須修補土堤之原因非無關聯，且縱土堤潰堤，然如前所述，汞及戴奧辛等污染物之特性均不溶於水，而係沉積於底泥，是否有隨水體溢流而擴大污染範圍之可能性，而合於行為時土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」之要件，亦有待查明。且海水貯水池土堤補強工程，係執行海水貯水池周邊土堤補強作業，以石籠方式施作，總長度為200公尺（參見95年期末報告第3-8頁第28項次），而參諸原審卷內所附現場照片（參原審卷㈢第54、213頁）顯示，海水貯水池土堤固有崩塌情形，其周圍之圍籬亦有倒塌，然觀諸該照片，僅可看出有部分倒塌，至其毀壞詳情如何不明，則有無證據顯示有全面實施該土堤補強工程之必要，被上訴人所採取之應變措施，是否確為達減輕污染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施？又所採土堤補強工程是否符合比例原則等項，均未經原判決加以審認、說明，而此對於上訴人主張是否可採乃有影響，自有由原審依職權詳加調查審認之必要。復查關於圍籬設置工程，茲據原處分內記載系爭養殖魚塭雖非位於整治場址公告範圍，惟既毗鄰整治場址及污染管制區，為恐污染擴散，周圍第一圈漁塭為緩衝區，並與塭主達成停養協議，經環保署環境檢驗所進行魚體檢驗，亦發現其魚肉戴奧辛含量超過安全標準，因漁塭已受有污染或有污染之虞，自有加以管制並設置圍籬之必要等語。然依原判決略載，欲了解漁塭可能污染情況，檢測水源河川表層底泥及未過濾水體之污染物是必要的，環保署曾於95年檢測竹筏港溪4點表層底泥樣品，戴奧辛濃度從鹿耳門溪進水源頭至漁塭引水道前，依序為67.7、168、254及1,450ngI-TEQ/ kg，其中鹿耳門橋附近水閘東側底泥戴奧辛超過土壤管制標準；根據臺碱公司歷史營運資料，在38-44年間曾有當地民眾陳情安順廠廢水排入現今鹿耳門橋東側造成附近漁業損失，加上近年調查發現廠內排水溝有通往竹筏港溪之痕跡，因此可推論此處污染源可能來自早期臺碱安順廠之廢水排放；本場址周界漁塭底泥戴奧辛及汞之濃度分布變化相似，偏高地區都集中於海水貯水池旁及竹筏港溪引水道末端之區塊，政府已於95年將本場址周界100公尺內設為緩衝區，禁止各種養殖及捕撈行為；對照本次調查區域，偏高之漁塭大部分都被列於緩衝區內停養中，加上場址周界24小時派有巡守人員巡邏，因此可能受污染之漁產品被有效控管，應不致於對民眾有立即危害；至於戴奧辛及汞污染分布的成因，在考慮戴奧辛及汞之物化特性及地形變化，周界魚塭遭受污染其可能來源應為固體物，生成因素有污染原生土未移除；地表逕流所夾帶之污染表土；透過風力傳送之沈降微粒；引水中所帶有之懸浮固體等，對於本場址周界漁塭而言，污染物濃度偏高主要成因應在前兩項，所謂污染原生土未移除及地表逕流所夾帶之污染表土等語（以上參見原判決第109至110頁），則依95年期末報告既推論此處污染源可能來自早期安順廠之廢水排放所致，則該停養區內之污染是否早已存在，或係因上訴人安順廠之污染危害加重或擴大所致，而有加以採取應變措施之必要，即非無疑。又依原審卷內資料顯示，94年間經環保署環境檢驗所就上訴人安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果，經檢測54個採樣點，其中採樣點編號10、11、21、44等4處採樣點有5個魚介類生物體組織中戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4.49、11.00、5.004pgTEQ/gww，超過歐盟魚肉戴奧辛含量之標準4pg-WHO-TEQ/g．濕重（參見原審卷㈡第28頁），而認該停養區之漁塭污染源自上訴人安順整治場址，且該停養區之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，是認其圍籬設置工程（含告示牌設置），係為避免不知情之民眾，捕撈上開停養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，而屬為避免該停養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為等情。惟依95年期末報告所載，系爭停養區之魚體之戴奧辛含量尚未超過安全標準，且該區域自94年7月1日起已公告停養，顯見該區域已為停養措施，則該區域是否如上訴人主張已被控制中，而無污染擴大或加重之疑慮，非無可議。復據上訴人於原審時陳明該停養區內有一部分屬上訴人所有之土地，另一部分為被上訴人所有之土地（參見原審卷㈢第207頁），而該區域並未開放予他人養殖，且據上揭被上訴人所示94年檢測結果，停養區漁塭採樣點多達54個採樣點中，僅4處採樣點有5個魚介類生物體組織中戴奧辛含量略高於歐盟標準，其中大多數採樣結果均在該標準值以下，即可說明該區域內，絕大部分之魚介類生物體組織均已合於標準值，且既未開放養殖，他人就私人土地亦應不得隨意進入其內捕捉食用。則何以該非屬系爭場址，亦非管制區域之停養區，仍須以採取設置圍籬工程（含告示牌設置）為手段，避免不知情之民眾，捕撈上開停養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康？被上訴人雖謂此係為避免該停養區內漁塭之污染危害擴大，然此舉究是否符合行為時土污法第13條第1項所規定依「控制場址或整治場址實際狀況」所需，而就「減輕污染危害或避免污染危害擴大」目的而為，非無疑慮，是此項設置之必要性，即有再予辨明之餘地；又關於該設置措施之種類、範圍、數量等是否符合比例原則等項，均未經原判決加以審究說明是否適法，此均攸關原處分之適法性，既屬有疑，復經上訴人據以指摘，亦有由原審加以審究查明之必要。
(八)至原判決就「場址與附近社區空氣污染監測」費用，認定屬行為時土污法第13條第1項之應變必要措施所產生之費用乙節，乃載明依據成大研發基金會製作之95年期末報告所載，該計畫環境監測與管理之目的，在於場址未能完成整治前仍持續進行，以掌控污染變化趨勢。計畫執行內容依契約書規定進行4大環境介質之調查，包含空氣品質、地表水、地下水及生物體，監測之結果可瞭解污染物與場址之相關性、污染擴散程度及可能影響範圍，亦可提供為後續相關環境及人體健康風險管理之依據；……因此為了瞭解揚塵對場址與附近社區之空氣品質影響程度，本計畫每半年調查1次，每次5個空氣品質採樣點等語，是認上訴人安順廠整治場址土壤中所含之汞及戴奧辛等毒性物質，既可能經由空氣中之懸浮微粒，影響周圍空氣品質、土壤或河川的底泥，進而影響附近居民之健康，自有必要就場址與附近社區為空氣污染監測，雖本計畫5個空氣採樣點的分析結果可看出，本場址及其周界之懸浮微粒、汞、戴奧辛以場址內最高，但仍合於法規或介於國內環境背景值中，場址周界鄰近社區之檢測結果也顯示目前尚無立即危害之虞，惟汞及戴奧辛之污染並非處於靜態（靜止不動）；換言之，其污染會隨著環境的改變而產生變化，若未對其持續監控，將無法掌握其可能產生的危害，故尚難以短期的監測結果，論斷其監測之必要性。故認被上訴人為避免該整治場址之污染危害擴大，就場址與附近社區所為空氣污染監測，乃屬必要之應變措施行為等語（參見原判決第111至113頁）。惟依所載上情觀之，此項措施實施目的似為就整治場址調查評估對環境之影響目的而為，則其實施之目的為何，究屬管制目的之應變必要措施，抑或屬調查評估措施，關係原處分所引用法條正確與否，而致影響原處分之適法性，仍非無疑，乃有再予研求之餘地。另「竹筏港溪排放水水質監測」費用之支出乙節，茲據上訴人於原審主張竹筏港溪尚未證實有污染，且被上訴人雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行為人，惟該處分業經環保署訴願決定撤銷，被上訴人迄今仍未重為公告，卻仍於本件將竹筏港溪相關費用併入求償，顯有違法云云。茲據原判決就此部分固認依據95年期末報告所載，環保署曾於95年檢測竹筏港溪4點表層底泥樣品，戴奧辛濃度從鹿耳門溪進水源頭至漁塭引水道前，依序為67.7、168、254及1,450ngI-TEQ/kg，其中鹿耳門橋附近水閘門東側底泥戴奧辛超過土壤管制標準；根據臺碱公司歷史營運資料，在38-44年間曾有當地民眾陳情安順廠廢水排入現今鹿耳門橋東側造成附近漁業損失，加上近年調查發現廠內排水溝有通往竹筏港溪之痕跡，因此可推論此處污染源可能來自早期臺碱安順廠之廢水排放。是認竹筏港溪底泥汞及戴奧辛之污染乃係源自上訴人安順廠整治場址；且依據95年期末報告所載「……為釐清及調查污染源是否有擴散情況，本計畫針對海水貯水池（平時及暴雨）、廠區溢流水（暴雨後）及鄰近竹筏港溪（漲潮、退潮及暴雨）進行地表水質監測，水質檢測採全樣分析（未過濾）以顯示水體及其懸浮固體可能攜帶之物質汞及戴奧辛之總量。」等語，是認被上訴人為避免該整治場址之污染危害擴大，就場址與已受污染之竹筏港溪之地表水質為調查，而由土污整治基金代為支應之費用，被上訴人自得依土污法第38條規定限期命上訴人繳納；並以被上訴人雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺」土地為土壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行為人，經環保署訴願決定撤銷，惟詳述其被撤銷之理由，並說明尚難以該案之爭訟結果，否定本件被上訴人就已受污染之竹筏港溪之地表水質為調查，所為應變措施之必要性等語（參見原判決第115、116頁）。然以竹筏港溪並非系爭場址範圍內，且依原判決所載上情，其污染源似在系爭場址被公告前即已存在，且上址既曾經被上訴人公告為土壤污染控制場址，則就本件竹筏港溪所為排放水水質監測，究其實施目的，是否符合行為時土污法第13條第1項規定之應變必要措施，抑或屬行為時同法第11條之就土壤或地下水污染之虞之場址，因進行查證作業所為之相關措施，亦有再予釐清之必要。至於原判決所載「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理」所生費用部分，茲因依原判決所載可知，此部分工作內容係就竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作；復依所引95年期末報告所載……有關里民及自救團體陳情竹筏港溪第二河段北側近鹿耳門橋旁本田路拓寬後道路下方，有受戴奧辛及汞污染之虞，囿於目前上述區域調查化驗數據不足，無法釐清其污染程度，本團隊依95年度工作計畫契約書內容中「辦理緊急應變措施及陳情案件」工作項目一節，規劃執行土壤污染採樣及污染查證工作；原判決亦載明被上訴人係就該地點為土地污染查證工作等語（參見原判決第116、117頁），則依上述所載，被上訴人實施此項措施之目的，似屬為查證是否有無污染之目的而為，而關於查證措施，於行為時土污法第7條、第11條分別定有明文，則此項措施究是否合於行為時土污法13條第1項之應變必要措施，亦有疑慮，此攸關原處分之適法性與否，原審未予詳查即遽予認定此部分原處分於法無違，自嫌未洽，是有待原審再予推究、查明之必要。
(九)另原判決就有關「場址專屬網址建置」費用、「協助環保局竹筏港溪工程」費用、「協助民事訴訟及研討會工作」費用」、「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程」費用、「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用、及其餘原審准許之「加班值班部分」費用、「業務費-國內旅費部分」費用、「業務費-委辦費部分」費用、「業務費-按日按件計資及臨時人員酬金部分」、「業務費-一般事務費部分」等費用，究屬被上訴人一般事務費用，抑或被上訴人依行為時土污法第13條第1項所為應變必要措施，自應依該等措施之設置是否為達該法管制目的之所需，又該等措施之設置、種類、內容和範圍是否符合比例原則等項，加以斟酌考量。因此部分涉及本件行政處分之適法、妥適，未經原判決加以審酌、說明，尚嫌速斷，而此部分事實亦有未明，有由原審依職權再予查明審究之必要。
(十)綜上所述，原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴部分，既有上揭違誤，該等違誤或屬本院應依職權調查事項，或為上訴人據以指摘。上訴意旨據以指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，非無理由。又因本件事證尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決此部分廢棄，發回原審法院更為審理，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 29 日
書記官 邱 彰 德