最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第554號上 訴 人 大溪育樂股份有限公司代 表 人 簡志榮上 訴 人 笠復投資股份有限公司代 表 人 黃震智共 同訴訟代理人 黃瑞明 律師
范纈齡 律師賴建宏 律師被 上訴 人 桃園縣大溪地政事務所代 表 人 江日春
參 加 人 李玉海律師即鴻禧育樂股份有限公司破產管理人
參 加 人 鄭中平訴訟代理人 陳垚祥 律師上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國102年2月7日臺北高等行政法院101年度訴字第653號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落桃園縣○○鎮○○段○○小段第678地號土地（下稱系爭土地），係屬山坡地保育區農牧用地，所有權人原為中華民國，後由管理機關財政部國有財產局於民國100年4月7日會同參加人鴻禧育樂股份有限公司（下稱鴻禧公司）破產管理人李玉海律師，向被上訴人申請辦理所有權買賣移轉登記為鴻禧公司所有（即附表編號1之登記）。嗣被上訴人於100年6月15日、21日、27日及22日，分別依臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）及桃園縣政府地方稅務局大溪分局之囑託，辦理系爭土地之破產登記（即附表編號2之登記）禁止處分登記（即附表編號3之登記）及塗銷破產登記（即附表編號5之登記），以及依參加人鴻禧公司破產管理人李玉海律師之申請辦理破產管理人登記（即附表編號4之登記）。又參加人鴻禧公司破產管理人李玉海律師復於100年7月11 日會同參加人鄭中平向被上訴人申請辦理系爭土地所有權買賣移轉登記為其所有（即附表編號6之登記）。其後上訴人以被上訴人就系爭土地2次所有權移轉登記，有違反農業發展條例第33條所定私法人不得承受耕地、土地登記規則第57條第1項第2款所定依法不應登記、破產法第92條第1款及土地登記規則第103條所定破產財團所屬土地之權利變更登記應提出監查人同意書等法令情事，認前開登記均係屬無效或得撤銷之違法行政處分，相關登記應予以塗銷。且鴻禧公司於93年7月20日與上訴人大溪育樂股份有限公司（下稱大溪公司）簽訂之權利讓與契約書，即已將系爭土地之所有權、使用權及事實上處分權讓與大溪公司，並完成點交；而系爭土地位於上訴人大溪公司所經營之大溪高爾夫球場內，並與其母公司即上訴人笠復投資股份有限公司（下稱笠復公司）所有之同小段第676-2及第676-3地號土地毗鄰，系爭土地所有權之移轉，將使上訴人笠復公司與新所有權人間產生民法相鄰地之法律關係；又參加人鄭中平嗣以系爭土地所有權人地位，對上訴人提起確認通行權存在之民事訴訟，是上訴人就系爭土地所有權之移轉均有法律上之利害關係，經向桃園縣政府提起訴願經決定不受理，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人大溪公司依與鴻禧公司權利讓與契約書對系爭土地之移轉登記請求權、占有、使用權及事實上處分權等權利，因被上訴人違法登記系爭土地所有權予參加人鄭中平致受損害，故上訴人大溪公司就原處分有法律上利害關係。系爭土地與上訴人大溪公司母公司即上訴人笠復公司所有之同小段第676-2及第676-3地號土地毗鄰，系爭土地所有權之移轉，將使上訴人笠復公司與新所有權人間產生民法相鄰地之法律關係，是上訴人就系爭土地所有權之移轉均有法律上之利害關係。（二）原處分有違反農業發展條例第33條所定私法人不得承受耕地、土地登記規則第57條第1項第2款所定依法不應登記、破產法第92條第1款及土地登記規則第103條所定破產財團所屬土地之權利變更登記應提出監查人證明文件及監查人同意書等情事，屬違反法律之強制及禁止規定而有重大明顯瑕疵，應屬無效處分而自始不生效力。（三）本案行政爭訟之標的係附表編號1及6之二次登記行政處分均違法，與民事善意取得制度完全無關，且行政處分之瑕疵，不因有善意第三人而治癒，故本案無考量善意保護之餘地。（四）本案原處分業經被上訴人登記於登記簿上而已執行完成，惟原處分屬違法處分而應予撤銷，且本案有回復原狀之可能性，故應塗銷原處分之登記，以除去原處分違法所造成對於上訴人之損害等語，先位聲明求為判決確認如附表編號1至6所示之原處分為無效，並塗銷原處分所為之登記。備位聲明求為判決撤銷如附表編號1至6所示之原處分及訴願決定，並塗銷原處分所為之登記。
三、被上訴人則以：（一）上訴人大溪公司主張契約及系爭土地之使用權、事實上處分權，性質屬民法上債之關係，並因非屬該移轉登記案法律上之利害關係，是以上訴人大溪公司並非法律上之利益因受行政處分而直接受損害者，自不得由其任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。至上訴人笠復公司為系爭土地毗鄰土地所有權人，依民法規定負有防免鄰地損害等義務，與系爭土地所有權移轉則無任何關係，縱其事實上為大溪公司之母公司，該二公司為各別獨立存在之法人，為事實上之利害關係而非法律上利害關係，其權利或利益亦未因原行政處分而直接受到損害。（二）系爭土地編定為「山坡地保育區、農牧用地」，屬農業發展條例第3條第11款所規定之耕地，依同條例第33條規定「私法人不得承受耕地」，被上訴人受理系爭土地由中華民國所有權移轉登記於私法人（鴻禧公司），因財政部國有財產局已核發產權移轉證明並函送被上訴人備查，且由雙方會同申請辦理，致審核過程疏漏而登記完畢，惟系爭土地嗣後移轉登記予第三人即參加人鄭中平，依據民法第759條之1規定，不動產物權經登記者，推定登記權利人適法有此權利。因信賴不動產登記之善意第三人，已依法律行為為物權變動之登記者，其變動之效力，不因登記物權之不實而受影響。（三）本件係依臺北地院囑託塗銷破產及查封登記，以利向鴻禧公司破產管理人買受桃園縣○○鎮○○段○○小段第678地號土地之買受人鄭中平辦理移轉過戶事宜，是屬破產管理人依法處分破產財團財產行為，自無須再要求申請人檢附監查人同意書。況被上訴人經臺北地院函復，並經李玉海律師函送原相關監查人同意拍賣之同意書，同意系爭土地以公開拍賣方法變價之同意書，故本移轉登記參加人鴻禧公司破產管理人李玉海律師已依破產法第138條及第92條規定辦理。（四）系爭土地於100年6月15日溪電字第143440號破產登記、100年6月21日溪電字第146740號禁止處分登記及100年6 月27日溪電字第150540號塗銷破產及查封登記，為現行土地登記規則第138條、第140條、第147條規定，均屬同規則第29條所規定之囑託登記，土地登記機關應配合辦理。又依限制登記作業補充規定第6點規定，被上訴人係依規定核對囑託之標的與地籍資料登記內容相符，即行辦理上開限制登記，未有違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，附表所示之登記處分，並無行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形，且依該等登記之外觀形式，一般人亦無從直接得知該等登記存有上訴人主張之各種違法情事，是尚難認其有行政程序法第111條第7款所稱之其他具有重大明顯之瑕疵情事，故上訴人主張原處分違反法律強制規定縱認屬實，亦屬行政處分是否違法之問題，應由上訴人提起撤銷訴訟請求撤銷違法行政處分之範疇，是以上訴人先位聲明第1項訴請確認原處分無效，尚難認有理由，從而，上訴人主張原處分經確認無效後，應予回復原狀而以先位聲明第2項訴請塗銷原處分之登記，亦屬無據。（二）本件上訴人大溪公司與鴻禧公司訂有權利讓與契約書，故上訴人大溪公司雖非原處分之相對人，然原處分攸關上訴人大溪公司得否依前開契約而得請求移轉登記並取得系爭土地之所有權，故難謂就上訴人權利無所影響，是原處分對上訴人大溪公司而言，應具有法律上之利害關係，故其提起本件撤銷訴訟，應屬適法。至上訴人笠復公司與大溪公司縱屬母子公司，惟其分別依公司法設立，為不同法律主體，雖其因投資持股情形，於財務上或互有影響，然此應屬事實上之利害關係而非法律上之利害關係；然依土地登記規則登記後成立之不動產相鄰關係如何行使，並非土地登記規則登記處理程序所欲保障之權益，是上訴人笠復公司主張其因土地相鄰關係為原處分之利害關係人，而以備位聲明請求撤銷訴願決定及如附表所示登記處分，難認屬適格當事人，從而其主張撤銷原處分後，被上訴人應塗銷系爭登記，亦無理由。（三）按農業發展條例第33條前段、土地登記規則第57條第1項第2款規定，私法人不得承受耕地。故上訴人大溪公司主張附表編號1所示之所有權移轉登記，違反農業發展條例第33條前段之禁止規定，依法不應登記，尚屬有據。（四）依土地登記規則第7條規定及同規則於84年6月29日全文修正時所增訂第144條第1項之修正理由，可知第144條第1項第2款之塗銷登記，係為解決無法依土地登記規則第7條規定經民事法院裁判予以塗銷之錯誤登記情形而設，則縱屬登記機關疏失而錯誤之登記，如其應否塗銷涉及私權爭執應經民事法院裁判予以確定者，則應不許逕由登記機關依土地登記規則第144條第1項規定予以塗銷其登記（本院96年度判字第687號判決理由參照）。本件參加人鄭中平已於100年7月11日以買賣為原因而再為所有權移轉登記，是既有第三人取得系爭土地權利之新登記，則被上訴人縱發現登記錯誤，依土地登記規則第144條第1項之規定，亦已不得依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記。（五）按行為時土地登記規則第29條第8、9、11款、第138條第1項規定及行為時限制登記作業補充規定第6、12、13點規定，本件附表編號2、3、5號登記係被上訴人受法院及稅捐稽徵機關囑託辦理；而附表編號4亦據參加人鴻禧公司破產管理人李玉海律師提出法院選任其為破產管理人之裁定據以申請，故被上訴人依土地登記規則及前述限制登記作業補充規定，依囑託登記文書及申請證明文件辦理附表編號2-5號登記處分，經核並無違誤。且依土地法所為之登記，有絕對效力，於私權有爭執者，僅得循民事程序救濟，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。（六）經查，參加人鴻禧公司破產管理人李玉海律師，申請就系爭土地以買賣為由而為所有權移轉登記，提出土地登記申請書外，並檢附臺北地院選任破產管理人裁定及臺北地院函文，其中並無鴻禧公司監查人同意系爭土地讓與之證明文件，亦為被上訴人所不否認，故上訴人大溪公司主張被上訴人受理登記申請時，未命申請人提出監查人之資格證明文件與監查人之同意書，應可認定。惟被上訴人未依土地登記規則第103條命申請人提出監查人之資格證明文件與監查人之同意書固有未洽，然依臺北地院100年6月22日北院木93執破民戊18字第1000008054號函文主旨及說明可知，法院既許鴻禧公司破產管理人為破產財團不動產物權之讓與，就監查人同意部分，應已為審查，始可能發函為塗銷破產登記之囑託，故被上訴人認申請人即參加人鴻禧公司破產管理人李玉海所提出之證明文件，雖非法定文件，然其證明效力相同，而同意該移轉所有權登記予參加人鄭中平之處分，尚難認全然無據。且本件事後經被上訴人函查，亦據臺北地院提供監查人之資料，並由參加人鴻禧公司破產管理人李玉海提出監查人同意拍賣系爭土地之同意書，是系爭所有權移轉應已依法取得破產監查人同意，且權利人與義務人間就移轉原因亦無爭執，是被上訴人審查所有權移轉登記之程序，雖有部分瑕疵，然其許可為所有權移轉登記之決定，就土地權利狀態部分，尚難認有違誤。（七）上訴人大溪公司雖質疑系爭監查人同意書之真正及有效性，且主張系爭土地買受人即參加人鄭中平非善意第三人，系爭登記將侵害其就系爭土地之移轉登記請求權云云，惟此均屬參加人鄭中平是否合法取得系爭土地所有權之私權爭執，依土地登記規則第7條之規定，須待民事法院裁判確定，被上訴人並無逕行介入認定之權責等語。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。經查附表所示之登記處分，並無行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形，且依該等登記之外觀形式，一般人亦無從直接得知該等登記存有上訴人主張之各種違法情事，是尚難認其有行政程序法第111條第7款所稱之其他具有重大明顯之瑕疵情事，原判決以本件僅屬行政處分是否違法之問題，而無行政處分無效之情事，而駁回上訴人訴請確認原處分無效之訴，依法自無違誤，上訴意旨以本件附表編號1及編號6有一望即知其有重大明顯瑕疵之無效情事，自難採憑。(二)、再「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內…。」本院75年判字第362號判例可資參酌。可知，須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。又依土地法所為之登記，有絕對效力，土地法第43條定有明文，而將登記事項賦予絕對真實之公信力，係為保護第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，故依同法第37條第2項授權訂定之土地登記規則，旨在規定土地登記之內容程序等事項，藉由審查相關證明文件，俾使登記內容合法，並且與實際土地權利義務狀態相符。是以，土地登記規則第57條之登記處理程序，係為審查登記權利人、義務人及其成立法律關係之內容是否無爭執且合於相關法律之規定，俾作成正確之登記處分，登記後成立之不動產相鄰關係如何行使，並非土地登記規則登記處理程序所欲保障之權益，至倘登記後因所成立之土地相鄰關係，發生有損及權利之糾紛，當事人始得循行政爭訟程序，以資救濟。從而原判決以上訴人笠復公司主張其因土地相鄰關係為原處分之利害關係人，而以備位聲明請求撤銷訴願決定及如附表所示登記處分，難認屬適格當事人，而駁回上訴人笠復公司之訴，自無違誤，上訴人笠復公司復主張因其土地與系爭土地有相鄰關係，將因被上訴人將系爭土地予以登記與他人，對其發生權利損害云云，即無可採。(三)、再按「私法人不得承受耕地。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請……二、依法不應登記者。」農業發展條例第33條前段、土地登記規則第57條第1項第2款分別定有明文。另按，「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」土地登記規則第7條定有明文。且同規則第144條第1項規定「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：……二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」而本條項規定係土地登記規則於84年6月29日全文修正時所增訂（原條次為第132條），此項修正理由為：「依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記者，並非私權有所爭執，民事法院亦無從受理審判，於第三人取得該土地登記權利前，自應由登記機關依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記。」由此可知此款之塗銷登記，係為解決無法依土地登記規則第7條規定經民事法院裁判予以塗銷之錯誤登記情形而設，則縱屬登記機關疏失而錯誤之登記，如其應否塗銷涉及私權爭執應經民事法院裁判予以確定者，則應不許逕由登記機關依土地登記規則第144條第1項規定予以塗銷其登記。經查本件附表編號1所示移轉登記，違反農業發展條例第33條前段規定而有依法不應登記之情形，被上訴人依土地登記規則第57條第1項第2款本應駁回登記之申請，詎竟准予登記，核屬被上訴人疏失而錯誤之登記，為違法之行政處分，被上訴人本得依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記，惟查本件參加人鄭中平已於100年7月11日以買賣為原因而再為所有權移轉登記，是本件既有第三人取得系爭土地權利之新登記，則被上訴人縱發現登記錯誤，依土地登記規則第144條第1項之規定，亦已不得依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記，是原判決駁回上訴人大溪公司訴請撤銷及塗銷附表編號1所示所有權移轉登記，亦無違誤，上訴意旨主張本件屬公法爭執，行政法院應自為認定，而無待民事法院為私權確定云云，自亦無足採。(四)、又按「破產管理人為左列行為時，應得監查人之同意：一、不動產物權之讓與。……」「破產管理人就破產財團所屬土地申請權利變更登記時，除依第34條規定辦理外，應提出破產管理人、監查人之資格證明文件與監查人之同意書或法院之證明文件。」破產法第92條第1款、土地登記規則第103條定有明文。是依前開規定可知，因破產管理人讓與不動產物權之行為，依破產法規定應得監查人之同意，始規定破產管理人應提出已得監查人同意之證明，或於監查人未選出之情形，提出由法院證明之文件。次按，「法院為破產宣告時，就破產人或破產財團有關之登記，應即通知該登記所，囑託為破產之登記。」「查封、假扣押、假處分、破產登記或其他禁止處分之登記，應經原囑託登記機關或執行拍賣機關之囑託，始得辦理塗銷登記。」破產法第66條、土地登記規則第147條前段亦有明定。經查，參加人鴻禧公司破產管理人李玉海律師，於100年7月7日申請就系爭土地以買賣為由而為所有權移轉登記，除提出土地登記申請書外，並檢附臺北地院93年度執破字第18號97年11月10日選任破產管理人裁定及臺北地院100年6月22日北院木93執破民戊18字第1000008054號函，其中因無鴻禧公司監查人同意系爭土地讓與之證明文件，被上訴人未依土地登記規則第103條命申請人提出監查人之資格證明文件與監查人之同意書固有未洽，然法院既許鴻禧公司破產管理人為破產財團不動產物權之讓與，就監查人同意部分，應已為審查，始可能發函為塗銷破產登記之囑託，故被上訴人同意該移轉所有權登記予參加人鄭中平之處分，尚難認全然無據。況本件事後經被上訴人函查，亦據臺北地院提供監查人鄭中平、黃文智、林琦敏之資料，並由參加人鴻禧公司破產管理人李玉海提出監查人同意拍賣系爭土地之同意書，是系爭所有權移轉應已依法取得破產監查人同意，且權利人與義務人間就移轉原因亦無爭執，是被上訴人審查所有權移轉登記之程序，雖有部分瑕疵，然其許可為所有權移轉登記之決定，就土地權利狀態部分，尚難認有違誤，原判決駁回上訴人大溪公司訴請就附表編號6之登記予以撤銷，併予塗銷，亦無違誤。上訴意旨主張原判決誤採被上訴人事後提出真偽不明之監查人同意書，有判決適用法規不當及理由不備之違法，自無可採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 黃 淑 玲
法官 姜 素 娥法官 陳 秀 媖法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 9 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻