最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第560號上 訴 人 臺灣警察專科學校代 表 人 陳連禎訴訟代理人 馬心韻被 上訴 人 許光輝上列當事人間聘任事件，上訴人對於中華民國102年3月28日臺北高等行政法院101年度訴字第271號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為上訴人助理教授，因不服上訴人以其具有教師法第14條第1項第8款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者」情形，經上訴人教師評審委員會（下稱教評會）決議不予續聘，並函報奉內政部民國100年5月9日台內密樺警字第10008710532號函核復同意照辦。被上訴人不服，提起申訴，經上訴人於100年6月28日召開教師申訴評議委員會（下稱校申評會）決議申訴無理由，維持原處分，被上訴人不服，提起再申訴經內政部教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）駁回。被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院以101年度訴字第271號判決（下稱原判決）撤銷再申訴決定。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人並無成績未依實登錄及請非具教師資格之人代課等教學不力情事，上訴人僅憑匿名檢舉，未組成調查小組進行調查，且於教評會及申評會審議前均未給予被上訴人充分時間準備答辯，程序顯不合法。㈡本件應依科院校三級教評會程序進行，上訴人卻僅採一級一審即作成不續聘處分，上訴人之評審程序顯不符正當法律程序之要求。㈢上訴人之教評會係由擔任行政職務之教師，以及校長任意指定之人員組成，組織上具有高度之行政服從性，根本不可能與校方行政領導意見相歧異，顯無法期待其作成客觀可信、公平之評鑑。㈣觀諸上訴人所訂之「臺灣警察專科學校教師申訴評議委員會組織及評議要點」，其中第2點「由校長遴選教育學者、地區教師組織或分會代表、社會公正人士及本校教官、教師」，不但缺少主管機關代表，且增加學校教官，顯與「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第5條規定不符。而本件上訴人所組成之教評會，教官高達3人，且缺少主管機關代表，且其所選社會公正人士，竟是上訴人支付對價之法律顧問，其公正性顯有可疑。又上訴人於100年6月28日針對被上訴人之不續聘申訴案，召開99學年度第2學期申訴評議委員會第1次會議，卻遲至100年6月21日始發開會通知書予被上訴人，被上訴人獲悉時已無時間準備，顯已違反正當法律程序原則。又上訴人所作之不續聘處分，在申訴評議時，係被評議之對象，參與教評會之委員，則係作成不續聘處分之人，豈可於會議中擔任重要工作，顯已違反「教師申訴評議委員會組織及評議準則」第7條第1項及第3項之規定。再者，內政部於100年10月28日進行再申訴評議，遲至100年10月20日始發函通知被上訴人，致被上訴人無法即時準備進行有效答辯。且再申訴評議程序係在評議上訴人之不續聘處分及申訴評議處分是否正當，惟內政部再申訴評議委員會之先期審議小組中竟有上訴人學校人員馬心韻，顯難期待再申訴委員係屬公平正當。是本件申訴評議組織及程序顯有瑕疵。㈤被上訴人曾授課之5位學生代表已簽署證明書，證明被上訴人從開學至學期結束，均係由被上訴人擔任教課（非由他人頂替）。又被上訴人有無不當加分致「試卷核定成績與登錄成績有所不同，且原始分數高者，加分後反被分數低者超越」等情，只要將被上訴人之前批改之原始成績調出比對，即可確認被上訴人是否有不當加分再行登錄之情事。98年12月11日提出之期中考成績單，係被上訴人根據學生上課表現及答對題數加權計分，但因校長指示教務處要求不得加分，必須改為原始分數，故被上訴人取得校長同意，經教務處依「臺灣警察專科學校網路成績登錄作業流程規定」，於98年12月下旬重新登錄期中考分數，故上訴人與被上訴人均同意依照成績登錄作業流程重新修正分數，且上訴人亦了解第一次成績登錄作廢及再次登錄之原因。其後於99年1月下旬完成期末考成績批閱及登錄分數，正式交給教務處及學生，亦即學生期中考及期末考所取得分數係屬正式公佈之成績單。惟上訴人卻依匿名檢舉以被上訴人改分數不公及未上課為由解聘，實有違誠信原則等語，求為判決撤銷再申訴、申訴決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠被上訴人確實有成績未依實登錄及未依規定上課暨調補課之情事，經委員審慎研議後，認為被上訴人行為違反教師法第14條第1項第8款（現修正為第9款）中之「教學不力，有具體事實」，遂依同法第14條第2項暨同法第14條之1第2項規定，決議「98學年聘約於99年7月31日屆滿，即不再予續聘」。又本案雖依匿名信檢舉內容查辦，惟為確保學生受教權，仍有深入了解調查檢舉內容之必要，後經上訴人多次深入調查後，發現匿名檢舉查證屬實，並做成適當之處置，並無違誤；且上訴人為尊重教師工作權暨維護學生受教權，先行函復警政署初步調查結果，俟學期結束後，才進一步由上訴人教務處及訓導處調查。上訴人亦於99年3月18日電話聯繫被上訴人，惟被上訴人並不願告知代課者之身分，足證本案係被上訴人不願接受調查，而非上訴人未予調查。再者，本案依規定程序提請教評會審議並做成決議，亦請被上訴人到場陳述意見，不續聘決議之作成，過程嚴謹、公正。㈡上訴人依據教師申訴評議委員會組織及評議準則訂定「臺灣警察專科學校教師申訴評議委員會組織及評議要點」，係經教育部核定，適法性並無疑義；且教師申訴評議委員會組織及評議準則第5條第1項規定：「各級主管機關申評會置委員15人至21人，均為無給職，任期2年，由機關首長遴聘教師、教育學者、該地區教師組織或分會代表、主管機關代表、社會公正人士擔任，…」，內政部據以設置教師申訴評議委員會；委員之組成，服務於中央警察大學者6名、服務於臺灣警察專科學校者6名、服務於其他大學者2名、服務於內政部警政署者1名，係分別以教師、教育學者、社會公正人士身分遴聘，另有該地區教師組織代表1名、主管機關代表2名，適法性亦無疑義。本案申訴、再申訴評議之組織暨評議程序適法性顯無疑義。㈢上訴人99年5月6日召開98學年度第2學期第3次教評會，應出席委員15位，實到委員11位，達出席委員3分之2以上，依經查證之人、事、時、地等資料，經投票表決，11位同意不續聘、0位不同意不續聘，達出席委員3分之2以上同意，決議自99學年度起不予續聘。
被上訴人之學生畢業並通過國家考試後，分發至全國各警察機關服務；而畢業分發係依據「在校成績」之排序先後選填志願，故「在校成績」對本校學生之畢業分發具關鍵性影響。而被上訴人登錄於電腦中之「實際登錄」成績，與試卷紙上「批改」之成績係相同，然「批改」之成績與「應得」之成績，確實有極大落差，嚴重影響學生日後分發選填志願之權益；且被上訴人對加分前後之成績混亂情形，亦表示不知為何如此，故被上訴人對於學生成績評量一事確有疏失。經參酌92年5月30日教育部函頒「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」之附表四：「教師法第14條第1項第8款所稱『教學不力或不能勝任工作』情事認定參考基準」，略以：「…二、有曠課、曠職紀錄且工作態度消極，經勸導仍無改善者。…五、教學行為失當，明顯損害學生學習權益者。…」，原處分應無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決略以：本件應審酌者厥為：上訴人之不續聘處分及申訴評議程序上有無瑕疵？被上訴人是否確有成績未依實登錄及請非具教師資格之人代課等「教學不力」之情事？原處分是否適法？經查：㈠被上訴人不服上訴人不續聘處分，提起申訴，經上訴人於100年6月28日召開校申評會決議申訴無理由，維持原處分，被上訴人不服，提起再申訴經內政部中央申評會駁回，被上訴人主張本件中央申評會委員馬心韻原即為作成原措施之上訴人校教評會委員，因認再申訴決定違反迴避規定而有違法一節，經查：⒈有關行政程序迴避制度之設立，其目的在於確保機關決定之公正性，避免因公務員因利益衝突或預設立場，致其決定有偏頗之虞，影響人民對於機關公正之信賴期待。而行政機關因專業化與民主化之考量，常於決策程序中設置各種委員會，延攬學者、專家或社會公正人士，參與決策之形成，雖該等委員會之委員非必定為公務員，然其因實際參與作成行政決定，故相關法令中亦有常訂有應予迴避之要件，以貫徹迴避制度之精神，而教師申訴評議委員會組織及評議準則第18條第1項之規定即屬之。
⒉依教師申訴評議委員會組織及評議準則第18條第1項規定：「申評會委員於申訴案件有利害關係者，應自行迴避，不得參與評議。」本條項於前開準則94年8月19日修正發布前，原係規定於第19條第1項，其規定為：「申評會委員對於申訴案件有利害關係或關於其服務學校申訴案件者，應自行迴避，不得參與評議。」，而依94年8月19日修正發布之現行第18條第1項規定，已刪除「關於其服務學校申訴案件者」之文字，其立法理由載明有關委員迴避之原因中，「關於其服務學校申訴案件」之規定，得認為係屬「對申訴案件有利害關係」之情形之一，無須另作特別規定等語，是為維持申評會委員會議之客觀公正，申評會委員關於其服務學校之申訴案件，自屬有利害關係而應自行迴避，不得參與評議，應可認定。⒊本件被上訴人主張馬心韻為上訴人學校教評會委員，參與被上訴人不續聘案之審議等事實，有上訴人學校98學年第2學期教評會99年5月6日第3次會議簽到表及會議紀錄附於原處分卷可憑（原處分第431頁-第441頁），而內政部於受理被上訴人再申訴案時，馬心韻亦為內政部申評會17位申評會委員之一，此為兩造所不爭。依前開教師申訴評議委員會組織及評議準則第5章申訴評議、第6章評議決定之規定，相關申訴評議程序包括通知原措施學校提出說明（第14條第1項）、邀請申訴人、關係人、學者專家或有關機關指派之人員到場說明（第17條第2項）、申訴案件有實地瞭解之必要時，得經委員會議決議，推派委員代表至少3人為之；並於委員會議時報告（第17條第5項）、申評會委員會議於評議前認為必要時，得推派委員3人至5人審查，委員於詳閱卷證、研析事實及應行適用之法規後，向委員會議提出審查意見（第21條）等，故可知申評會係藉由合議制之組織，共同參與並匯整多方意見後作成決定，是以同準則第18條有利害關係之委員應自行迴避不得參與評議，其目的既在避免決策人員因利益衝突或預設立場，於合議制之組織，有利害關係之委員除評議決定外，就決定前之評議程序，自亦不得參與，否則難謂無發生影響評議決定之效果。本件被上訴人提出再申訴後，內政部申評會為辦理被上訴人再申訴案，於100年10月5日召集申評會，其間有委員12人出席，依該次會議紀錄所載討論及決議事項可知，上訴人學校已派員到會向申評會委員提出案情說明，申評會委員除提出問題詢問上訴人人員外，亦有委員於會議中表明個人對該案之實體意見，被上訴人所指馬心韻委員全程參與該次會議並向上訴人人員提問及表達個人意見，是該次會議主席結論雖記載該次會議不進入實質審議，惟委員間已共同參與事實之調查並為意見之交換討論，雖未為評議決定，已確有實質評議程序之進行，馬心韻委員既參與上訴人學校教評會對被上訴人所為不續聘決定之審議，依前開準則自不應參與被上訴人再申訴案件之申訴評議，是被上訴人執此指摘再申訴決定違法，已非無據。況依該次會議結論，尚推派含馬心韻委員在內之3位委員擔任審查小組先行審查，並於審議會議提出審查結果，經該審查小組於同年10月28日調查，並於同年11月24日被上訴人再申訴案第2次會議中針對調查結論提出報告，有會議紀錄及簽到表可參，顯見馬心韻委員於本件再申訴評議決定前，就與其有利害關係之服務學校之再申訴案件，除實質參與合議組織之討論及意見交換外，亦以審查小組身分提出審查意見供作申評會評議決定之重要參考，此舉顯已違反迴避制度之精神，是本件再申訴評議既經有利害關係者參與評議，已違反前開準則第18條第1項之規定，亦難期為公平之再申訴評議，是被上訴人主張本件再申訴決定違法應予撤銷，洵屬有據。㈡綜上所述，本件再申訴決定於程序上既有依法令應迴避之委員參與評議之瑕疵，基於當事人程序利益之考量，應予以撤銷，由受理再申訴之主管機關重行為適法評議。至於被上訴人對本件原處分所提不服之實體上主張，在起訴先行程序之再申訴主管機關重行評議決定前，原處分應否撤銷，原審法院於現階段尚無從逕行判斷，是以兩造實體爭議，尚無論究必要，附此敘明。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠本件原判決係於102年4月8日送達上訴人，有卷附送達證書
可稽，上訴之不變期間自判決送達之翌日起，因上訴人址設臺北市，本件毋庸扣除在途期間，算至102年4月28日（星期日），因該日為星期日，乃以其次日102年4月29日（星期一）代之。上訴人於102年4月29日提出行政訴訟狀於原審法院，自無逾期。被上訴人主張上訴人之上訴已逾期，核屬誤解，先予敘明。
㈡按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或
不續聘：…八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。」「教師有前項第6款或第8款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。」「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」教師法第14條第1項第8款、第2項、第33條定有明文。次按「教師申訴之主管機關，在中央為教育部；在省為省政府、在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。前項所定教師申訴之主管機關，於軍事、警察校院及矯正學校，分別為國防部、內政部及法務部。」「申評會委員於申訴案件有利害關係者，應自行迴避，不得參與評議。」「申評會委員會議於評議前認為必要時，得推派委員三人至五人審查，委員於詳閱卷證、研析事實及應行適用之法規後，向委員會議提出審查意見。」教師申訴評議委員會組織及評議準則第2條、第18條第1項、第21條亦有明定。
㈢又公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，
經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。雖公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，惟依教師法第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」第31條第1項規定：
「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。」同條第2項前段規定：「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，此亦有本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
㈣再按行政程序迴避制度之設立，其目的在於確保機關決定之
公正性，迴避之事由可能係因為公務員就待決事件有個人利害關係，與其應從事之職務利益發生衝突而難期公正；抑或公務員對於待決事件已有成見而難期公正，故行政程序法第32條、第33條設有公務員迴避之規定，避免因公務員因利益衝突或預設立場，致其決定有偏頗之虞，影響人民對於機關公正之信賴期待。而行政機關因專業化與民主化之考量，常於決策程序中設置各種委員會，延攬學者、專家或社會公正人士，參與決策之形成，雖該等委員會之委員非必定為公務員，然其因實際參與作成行政決定，故相關法令中亦常訂有應予迴避之要件，以貫徹迴避制度之精神，教師申訴評議委員會組織及評議準則第18條第1項之規定即屬之。而依前開教師申訴評議委員會組織及評議準則第5章申訴評議、第6章評議決定之規定（原審卷1第113頁至第115頁），相關申訴評議程序包括通知原措施學校提出說明（第14條第1項）、邀請申訴人、關係人、學者專家或有關機關指派之人員到場說明（第17條第2項）、申訴案件有實地瞭解之必要時，得經委員會議決議，推派委員代表至少3人為之；並於委員會議時報告（第17條第5項）、申評會委員會議於評議前認為必要時，得推派委員3人至5人審查，委員於詳閱卷證、研析事實及應行適用之法規後，向委員會議提出審查意見（第21條）等，可知申評會係藉由合議制之組織，共同參與並匯整多方意見後作成決定，是以同準則第18條有利害關係之委員應自行迴避不得參與評議，其目的既在避免決策人員因利益衝突或預設立場，於合議制之組織，有利害關係之委員除評議決定外，就決定前之相關程序，自亦不得參與，否則難謂無發生影響評議決定之效果。查馬心韻為上訴人學校教評會委員，參與被上訴人不續聘案之審議，而內政部於受理被上訴人再申訴案時，馬心韻亦為內政部申評會17位申評會委員之一；內政部申評會為辦理被上訴人再申訴案，於100年10月5日召集申評會，其間有委員12人出席，上訴人學校派員到會向申評會委員提出案情說明，馬心韻委員全程參與該次會議並向上訴人人員提問及表達個人意見，該次會議主席結論雖記載該次會議不進入實質審議，惟委員間已共同參與事實之調查並為意見之交換討論，雖未為評議決定，已確有實質評議程序之進行；依該次會議結論，尚推派含馬心韻委員在內之3位委員擔任審查小組先行審查，並於審議會議提出審查結果，經該審查小組於同年10月28日調查，並於同年11月24日被上訴人再申訴案第2次會議中針對調查結論提出報告等情，係原審調查證據後，依法認定之事實。而原審認定上揭事實所憑之上訴人學校98學年第2學期教評會99年5月6日第3次會議簽到表及會議紀錄（原處分卷第431頁-第441頁），內政部教師申訴評議委員會審議被上訴人再申訴案100年10月5日會議紀錄、100年11月24日第2次會議紀錄、簽到表等證據（原審卷1第274頁至第283頁），核係學校或機關就該會議依法作成或保存之文書，自得作為認定上揭事實之依據。原判決據以論明馬心韻委員既參與上訴人學校教評會對被上訴人所為不續聘決定之審議，依前開準則自不應參與被上訴人再申訴案件之申訴評議；然馬心韻委員於本件再申訴評議決定前，就與其有利害關係之服務學校之再申訴案件，除實質參與合議組織之討論及意見交換外，亦以審查小組身分提出審查意見供作申評會評議決定之重要參考，已違反迴避制度之精神，是本件再申訴決定於程序上既有依法令應迴避之委員參與評議之瑕疵，基於當事人程序利益之考量，應予以撤銷，由受理再申訴之主管機關重行為適法評議等情；並無違反證據法則或論理法則等情事，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨主張：中央申評會於100年10月5日第1次召開，僅在進行廣泛意見交換，具預備會議性質，未進入實質審議，則既非被上訴人申訴案件之評議會議，即無教師申訴評議準則第18條迴避條款之適用；會後之逐字稿僅為內部準備作業文件，非正式會議記錄，不具證據力，被上訴人設法取得該資料，以之為原審證物，並作為判決基礎，顯有重大瑕疵；且內政部於100年11月24日再次召開本案申評會時，委員馬心韻即依法聲請迴避評議暨投票，原判決採信被上訴人之主張，認定中央申評會再申訴決定於程序上有依法令應迴避委員參與評議之瑕疵，適用法規顯有不當且判決不備理由云云；核係上訴人執法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，尚難採據。
六、綜上所述，原判決撤銷再申訴決定，認事用法，並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無上訴人所稱判決違背法令情事。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 沈 應 南法官 蕭 忠 仁法官 許 瑞 助以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 9 月 2 日
書記官 莊 子 誼