最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第567號上 訴 人 張瑞祥
張少典共 同訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 李鴻源
參 加 人 新竹市政府代 表 人 許明財上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國102年5月2日臺北高等行政法院102年度訴更一字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人為辦理新竹市○○街旁綠九案內綠地興闢工程，需用上訴人張瑞祥所有坐落新竹市○○段○○段（下稱系爭小段）44-2地號土地（面積0.001460公頃）、44-23地號土地（面積0.000055公頃）及44-27地號土地（面積0.000500公頃）等3筆土地，共計面積0.002015公頃（下稱系爭土地），乃檢附用地徵收計畫書及圖等相關資料，以民國100年3月10日府地用字第1000025587號函報被上訴人，經被上訴人於100年3月30日以台內地字第1000066395號函（下稱原處分1）核准徵收，並一併徵收其上土地改良物（系爭小段44-2、44-23地號等2筆土地上屬上訴人張少典所有；44-27地號土地上屬上訴人張瑞祥所有）；由參加人據以100年4月7日府地用字第10000367122號公告（公告期間自100年4月11日起至100年5月11日止），並於同日分別以府地用字第10000367124號、第00000000000號函通知上訴人，再於100年5月9日以府地用字第1000051117號函通知上訴人領取補償費。另參加人需用坐落系爭小段44-24、45-2、45-17地號土地及同市○○段3小段136-2、136-4地號土地等5筆國有土地，因其中系爭小段44-24、45-2地號土地上分別有上訴人張少典所有土地改良物；系爭小段45-17地號土地上有上訴人張瑞祥所有土地改良物，故參加人報經行政院以100年3月28日院授財產接字第1000008462號函准予撥用上述國有土地後，乃以100年4月11日府地用字第1000038441號函檢附用地徵收公有地地上改良物計畫書及圖等相關資料，報經被上訴人100年5月6日台內地字第1000091803號函（下稱原處分2）核准徵收上開3筆國有土地上分別屬上訴人所有之土地改良物。由參加人據以100年5月12日府地用字第10000528922號公告（公告期間自100年5月16日起至100年6月15日止），並於同日以府地用字第10000528923號函通知所有權人，再於100年6月15日以府地用字第1000066625號函通知上訴人領取補償費。上訴人對原處分1、2均不服，循序提起行政爭訟，經原審法院101年度訴字第310號判決（下稱更審前原審判決）駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴，經本院101年度判字第1067號判決將原判決廢棄，發回原審更為審理，復經原判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、依100年1月14日參加人辦理「信義街旁綠九案內綠地興闢工程，用地及地上物取得協議會議」紀錄，可知參加人根本未考慮任何「其他方式取得」系爭土地暨其地上物，該次會議僅有協議價購之形式而無其實質；由系爭土地之協議價購價格係以100年公告現值計算（係調查年地價編定），該公告現值低於101年公告現值之情形，且可證被上訴人並未以優於當時市價與上訴人協議。參加人以徵收價格辦理協議價購，不考慮其他價格，於上訴人不同意即予徵收，豈符被上訴人91年11月15日台內地字第0910013688號函釋真意。㈡、又被上訴人及參加人答辯狀理由，均為前審程序被上訴人已主張過之舊資料及舊證據，並未出示本院101年度判字第1067號判決所稱之「其他協議事項而未記載於上揭會議紀錄」相關證據。而參加人所稱內部簽呈，乃上訴人所無從得悉，仍無足證參加人已踐行土地徵收條例第11條規定之協議價購程序。被上訴人未詳閱相關卷證，核准系爭徵收案係屬違法等語，爰求為判決撤銷訴願決定、原處分1及原處分2。
三、被上訴人則以：依參加人102年1月31日府城設字第1020011406號函之說明，系爭土地及其地上物取得已實質踐行協議之程序。又參加人分別於99年10月28日及100年1月14日與上訴人召開系爭土地及地上物取得協議會議，業以不低於徵收補償費之價格與上訴人協議，惟雙方對於協議價格不合意，致未能達成協議，參加人對於協議程序經過及相關法令及條件均於會議中與上訴人充分交換意見及討論，上訴人陳述意見亦已具體回應，參加人以公告土地現值加4成為協議價購價額，未能接受上訴人提出之「土地交換」條件或其他選擇，並於上開會議中詳予說明，認協議不成立而報請被上訴人核准徵收，已符土地徵收條例第11條規定，並無僅有協議形式未具實質內容之情事等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：㈠、其分別於99年10月28日及100年1月14日與上訴人召開系爭被徵收土地及地上物取得協議會議，其中於99年10月28日召開協議會議中，參加人一開始即陳明為辦理該綠地興闢工程需要，須取得本案土地及地上改良物，係依土地徵收條例相關規定，與所有權人協議，土地協議價購之價格，係以協議當期（99年度）公告土地現值再加4成計算，並綜合答復上訴人之提問；而於100年1月14日亦就上訴人之質疑為答覆，足證雙方就協議價購或以其他方式取得，已提出主張與協議，參加人已踐行土地徵收條例第11條所定協議程序及實質協議，並無上訴人所指未實質進行協議價購或以其他方式取得之情事。㈡、另有關協議用地上之建築改良物，其拆遷補償費則依照95年1月16日府行法字第0950005415號令公布修正實施「新竹市辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」規定，建築改良物所有人於限期內自行拆除者，按新竹市辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例，發給建築改良物主要結構體補償金額之百分之50自動拆除獎勵金，亦均於協議會中告知上訴人等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：
㈠、本件非屬國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議之情形，需用土地人即參加人自應依行為時土地徵收條例第11條規定，先與所有權人協議價購或以其他方式取得，僅於所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，參加人始得向被上訴人申請徵收。而參加人業於99年10月28日及100年1月14日兩度召開系爭土地及地上物徵收前之取得協議會議。其中於99年10月28日召開第1次協議會議中，參加人於業務單位報告即說明：「本案綠地用地位於本市○○街○○○○○號，本府為辦理該綠地興闢工程需要，須取得本案土地及地上改良物，今依土地徵收條例相關規定，與各位所有權人協議，爰召開本次協議會。」、「需用土地地號（本市○○段○○段44-2、44-27、44-23、44-24、45-2、45-17地號等土地）、面積及所有權人、需用土地範圍平面圖已張貼於會場。」，並分別說明協議價購相關事項（包括協議價購之價格、免徵土地增值稅之規定、登記規費由參加人負擔、所有權人配合事項等）、徵收補償相關規定（包括協議不成時依法辦理後續徵收之程序、徵收補償標準及所有權人得行使之權利），就上訴人張瑞祥會中意見之陳述已綜合答覆（含會後彙整電詢相關單位說明），並為再行召開協議會之結論，上訴人及參加人業就協議價購或以其他方式取得等分別提出主張及陳述意見，參加人對於上訴人之提問，並無不理，尚無上訴人所指未實質進行協議之情事。
㈡、而參加人於100年1月14日召開第2次協議會議，其先於會中補充說明：⑴系爭小段44-2、44-27、44-23等3筆地號土地如何不符「新竹市辦理公共工程拆遷補償自治條例」第34條「因都市計畫變更，將可供建築用地變更為公共設施用地」之條件（如符合可加發當期土地公告現值另加百分之20救濟金）。⑵上訴人發言要求對其家人所有信義街55號建築物保留其位商業區土地之部分補償造壁費，補償標準因未有相關規定，參加人經委外查估廠商評估及建議採新竹縣政府補償標準單價辦理計價補償費。⑶本案建築物之補償標準，係依「新竹市辦理公共工程拆遷補償自治條例」第3條第3款規定，經調閱信義街55號及57號，其最初設籍時間分別為39年7月及40年5月，認定主建物部分可按上開條例所訂補償標準百分之百予以救濟，且該條例已基於對當事人最有利且依法有據之方式辦理，參加人基於維護當事人權宜，於行政作業上儘周詳主動方式協助當事人。針對上訴人張瑞祥就協議價購之提問並說明：「1.依（修正前）土地徵收條例第30條規定…所稱應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價。依平均地權條例施行細則第63條規定略以，係按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算而得。3.依新竹市99年地價及標準地價評議委員會會議，其就蒐集之實例資料分析，本市一般徵收土地為符土地徵收條例規定及照顧徵收戶權益，100年一般徵收土地之加成補償成數，決議以4成為補償成數，並依內政部90年5月18日台（90）內地字第9072972號解釋函：『協議價購不低於徵收補償費之價格協議辦理。』與土地所有人協議價購。4.本案土地係民國45年5月28日發布實施『新竹縣新竹市都市計劃』案範圍內之綠地（綠九）用地，今（100）年之協議（徵收）價格每坪分別已達105萬5仟及97萬5仟元．．．免徵土地增值稅，地上改良物另案查估補償，且已遠高於本府歷年辦理公園綠地取得費用。5.本府與土地所有人協議之價格同徵收價金辦理，除已優於其他方式對當事人更有利，協議會簽訂買賣契約，進行價購方式更可以讓當事人提早取得價金運用並減少徵收冗長程序時間等候。」再就價購條件及付款方式說明：「8.土地及土地改良物（建物）之所有權人如同意以100年度土地公告現值加4成及補償清冊所列補償費用協議價購，則予以分2期辦理價購付款。9.有關付款方式為本府與所有權人雙方簽訂契約書（不動產買賣契約書、約定搬離及拆除土地改良物日期）後支付補償費用總價款50％，俟確認搬離及拆除土地改良物完成後，再行支付另補償費用總價款50％與自動拆除獎勵金（全額）。」另說明以其他方式取得之評估意見。最後作成結論：「1.本府依100年度土地公告現值加4成價金與土地所有人（張瑞祥先生）協議價購（本市○○段○○段44-
2、44-23及44-27地號）綠地用地未能取得同意，會中與土地所有權人協議不成，同案私有土地與公有土地（本市○○段○○段45-2、45-17及44-24地號）之地上改良物亦與所有權人協議價購不成。2.土地及土地改良物所有權人未出席會議或未於100年1月25日前提出價購同意書者，視為協議不成立，本府基於工程需要，將依土地徵收條例等相關規定辦理徵收。…」業就前次會議中上訴人張瑞祥提出之問題，彙整相關單位意見加以回復，並對於協議價購或以其他方式取得之方式，分別說明方案內容及評估意見，最終因上訴人不接受而協議不成立，協議雙方既均陳明意見，參加人亦已實質考慮上訴人陳述之意見並回復，應認其業已依法踐行實質協議之程序。
㈢、又參加人歷年用地取得通案作法，係依當年（100年）新竹市地價及標準地價評議委員會決議通過，比照一般正常交易價格評議，通過全市未來一年，適用期間為當年度（100年1月1日至12月31日）之地價加成補償成數。參加人於協議會議中已提出以土地徵收條例第30條得加4成之最高價格作為協議價購之金額，若解釋上認為如此協議因無討價還價之空間，故非實質協議，勢將迫使參加人於協議價購時自較低之金額開價，而土地徵收條例第30條第2項既已明定加成必須由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，已可預見需地機關協議價購金額之上限，討價還價之結果將無不同。且參加人除協議價購外，於上開協議會議中亦已斟酌上訴人提出之交換土地方案、土地改良物之補償標準、信義街55號建築物部分拆除後如何使用等問題，均具減輕被徵收人財產權受侵害程度之實質效果，且因該案係開闢公共設施（綠地）供公眾永久使用，如協議以聯合開發、租用、設定地上權等方式並不適用，亦無可能要求上訴人無償提供使用或捐贈等取得方式，尚難認為參加人前後召開兩次協議會議僅是形式。上訴人以參加人僅提出當年度（100年）公告現值加4成而無其他價格或方式取得，主張協議價購徒具形式云云，應非可採。
㈣、再參加人既已實質踐行協議價購或以其他方式取得之程序，被上訴人土地徵收審議委員會依原審卷附土地徵收案件檢核表第二：逐項部分第11點「與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形」部分，審核「1.協議通知或給予陳述意見之通知均已合法送達，並告知拒絕參與協議或不於期限內提出陳述意見之效果；2.已說明協議價購之經過情形；3.對於所有權人之陳述意見，已予回復處理，並檢附處理情形一覽表；4.協議價購與辦理徵收非同年度者，公告現值無調整」等，包括99年10月28日及100年1月14日兩次協議會議紀錄，及上訴人於協議會後100年1月25日以書面陳述意見，參加人以100年3月4日府觀設字第1000018975號函復等資料文件，尚難認有違誤等語，因將訴願決定及原處分1、2均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠、依行為時土地徵收條例第15條規定、本院101年度判字第1067號判決意旨，土地徵收審議委員會應落實審查參加人是否確實踐行協議價購程序。原判決於未有新的訴訟資料憑據之情況下，以本院上開判決廢棄理由中指摘之相同證據而為相反甚且以上開本院判決指摘不足認定，土地徵收審議委員會實質審議需用土地人有無踐行協議價購程序之書證，及同條例第30條關於徵收補償費如何計算規定之立論，遽認參加人已實質踐行協議價購程序，已然違反行政訴訟法第260條第3項規定。且原判決之認定似有混淆上開本院判決所指摘之「土地徵收審議委員會有無實質審議」與「需用土地人有無確實踐行協議價購程序」於法律上係不同之兩事，亦有判決適用法規不當之違法。㈡、原判決憑據之原審卷附「土地徵收案件檢核表」，係被上訴人所屬業務單位人員所提交之形式審核資料，於土地徵收審議委員會100年3月23日第255次會議中，並未見各委員討論之相關紀錄，而原判決卻認定本案已經過被上訴人土地徵收審議委員會實質審議需用土地人是否踐行系爭協議價購程序，顯未依卷證認定，亦未載明得心證之理由，揆諸行政訴訟法第189條規定，顯有判決不適用法規之違法等語。
七、本院查：
㈠、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…十、其他依法得徵收土地之事業。」、「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」、「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」、「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」；「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：…一一、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。…」行為時土地徵收條例第2條、第3條第10款、第5條第1項、第6條、第11條、第13條、第14條及其施行細則第17條第1項第11款分別定有明文。鑑於土地徵收係以公權力強制剝奪私人財產權之行政手段，考量憲法對於私人財產權保障及比例原則規定意旨，基於尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，是土地徵收條例第11條乃規定除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護等事業，確有公共安全上之急需外，需用土地人應先與土地所有權人協議採以價購或其他方法以取得需用土地，俟無法達成協議取得後，始能依法請求國家發動徵收；此項協議程序，係申請土地徵收之法定先行程序，且屬被上訴人受理土地徵收申請案，應審查之合法要件之一。
㈡、次按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」行為時土地徵收條例第30條著有規定。故行為時土地徵收補償地價原則上係以其徵收當期公告現值計算；惟直轄市或縣（市）主管機關認有必要，亦得比照一般正常交易價格予以加成補償。是徵收土地按土地徵收條例第30條第1項規定之法定徵收補償地價為加成計算，旨在達市價水準。又依行為時同法第15條規定：「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件，其組織規程由中央主管機關定之。」被上訴人依該條授權訂定內政部土地徵收審議委員會組織規程第6條第1項、第7條且規定：「本會需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。」、「本會為審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核。」
㈢、查原審業依調查證據之辯論結果，論明：參加人業於99年10月28日及100年1月14日兩度召開系爭土地暨上開土地改良物徵收前之取得協議會議，說明取得系爭土地用途，並說明協議價購之價格依100年度土地公告現值加4成、免徵土地增值稅、登記規費由參加人負擔暨所有權人應配合事項等，且就上訴人所提意見為綜合答覆，已就協議價購或以其他方式取得之方式，分別說明方案內容及評估意見，最終因上訴人不接受而協議不成立，協議雙方既均陳明意見，參加人亦已實質考慮上訴人陳述之意見並回復，應認其業已依法踐行實質協議或以其他方式取得之程序。又此協議價購或評估其他方式取得之經過情形，亦經參加人檢附徵收計畫書圖及上開會議紀錄、上訴人與參加人往來文件等相關資料，送被上訴人審查，經被上訴人土地徵收審議委員會（第255、257次會議）審核參加人協議通知之送達、告知拒絕參與協議之效果及協議價購經過情形，而決議通過徵收系爭土地及上開土地改良物等情，足見參加人於取得系爭土地過程，已嘗試採行徵收以外其他較溫和、侵害較小之方法，盡客觀、可能地努力達到目的，而協議時所提出之不低於徵收補償地價之相當市價及免土地增值稅、規費等條件，亦非無助於協議之成立，尚符法定協議程序之意旨及憲法關於財產權保障及比例原則規定之要求。原判決因認被上訴人核准系爭土地及土地改良物之徵收，於法無違，經核無悖經驗、論理及證據法則，亦無上訴意旨所指摘之似有混淆「土地徵收審議委員會有無實質審議」與「需用土地人有無確實踐行協議價購程序」等違背法令情事。而系爭土地及土地改良物徵收案既經被上訴人土地徵收審議委員會第255、257次會議通過，有該等會議紀錄在卷可稽，上訴意旨徒以該紀錄未詳載委員討論內容，指摘原判決違反行政訴訟法第189條規定云云，亦屬上訴人主觀法律歧見，要無可取。
㈣、再依行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」是對於本院發回更審之案件，受發回或發交之高等行政法院應受拘束者，以本院所為廢棄理由之法律上意見為限。又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則及經驗、論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。查本院101年度判字第1067號判決係以更審前原審法院未依職權命參加人參加訴訟，並查明參加人是否已落實申請徵收前之協議價購程序，而廢棄其判決，無涉參加人有無落實協議價購之事實認定；該本院判決稱被上訴人認參加人已踐行協議價購程序係速斷，而未就協議價購之實質為審查，亦係基於質疑參加人是否已為實質協議價購之不明事實，而為立論。本件經發回後，原審既依發回意旨命參加人參加訴訟，並重新審查卷內事證，就如何認參加人已確實踐行協議價購程序，又被上訴人土地徵收委員會審議如何已就此為審查等節，詳敘其得心證理由，已如前述，尚不生違反行政訴訟法第260條第3項規定之問題。故上訴意旨執此指摘，仍無可採。
㈤、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分1、2均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 5 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 9 月 5 日
書記官 吳 玫 瑩