最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第596號上 訴 人 簡元宏訴訟代理人 葉美利 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國101年5月29日高雄高等行政法院100年度訴字第510號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人為辦理高雄市第68期市地重劃案，報經內政部以民國98年3月16日內授中辦地字第0980042526號函核准後，於98年7月15日以高市府地四字第0980041359號公告該市地重劃土地分配成果（公告期間自98年7月20日起至98年8月19日止共30日）。上訴人所有坐落重劃前高雄市○○區○○段○○段○○○○號土地，面積835平方公尺（下稱系爭土地），重劃後分配為新都段64地號土地，扣除負擔後應得權利面積
497.44平方公尺，實際分配面積832.07平方公尺，增配334.63平方公尺，預計應繳差額地價新臺幣（下同）16,062,240元。上訴人以重劃評定地價過高為由，於98年7月28日提出異議，經被上訴人以98年12月8日高市府地四字第0980071447號函復略以，重劃區面臨已開闢都市○○道路或重劃前已建築有合法地上物之土地，於評定重劃前後地價時業已特別考量，臨街地特別負擔於土地分配計算時，已予減免等語。
上訴人於98年12月23日再行異議，被上訴人以99年5月10日高市府地四字第0990026443號函復略以，高雄市第68期市地重劃區負擔計算及土地分配作業，係依該地區都市計畫規劃及市地重劃實施辦法相關規定辦理，上訴人重劃前土地因有合法地上物，於評定重劃前後地價時業已特別考量等語。上訴人不服，提起訴願，經內政部99年12月22日台內訴字第0990127255號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處理。嗣被上訴人於100年1月21日進行調處未能成立，乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，報內政部裁決，經內政部100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函裁決同意依所擬處理意見辦理，被上訴人據以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函復上訴人本件裁決結果，上訴人仍不服，提起訴願，經行政院於100年7月21日以院臺訴字第1000099502號決定訴願駁回，上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋及平均地權條例第60條第1項規定既已明定必須是鄰里公園用地，始得由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息。則縱內政部82年4月21日台內第字第8274795號函令已將內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋停止適用，上開以鄰里公園為限之規定既未修法變更，則以鄰里公園為限乃當然解釋。而系爭重劃區內公園之設置，實屬被上訴人為促進愛河整體發展，配合周邊重大建設及相關聯計畫（例如愛河五期整治計畫）所辦理各項公共建設中之一部分，其預期效應非僅限於系爭重劃區，而廣及高雄市其他行政區域，且該公園用地亦非僅以提供給系爭計畫區內人口（即計畫人口15,000人）使用為規劃目標，自不具平均地權條例第60條第1項規定之鄰里公園性質，該公園用地暨相關費用均不應列為共同負擔項目。被上訴人假藉市地重劃名義，將該公園用地及開發費用部分列為共同負擔項目，顯不合法。㈡市地重劃實施辦法第21條第4項及內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函釋，將共同負擔範圍擴及10項列舉公共設施以外之「路燈」及「道路標線、號誌、號誌管制設施及設備等交通設施」等工程費用，即違反平均地權條例第60條明定之土地所有權人僅就道路用地及其工程費用共同負擔之規定，應屬無效。被上訴人自不得據以將路燈及號誌工程費用歸由上訴人負擔。㈢市地重劃實施辦法對於道路用地以外之其他重劃負擔雖無類似第25條及第27條第2項之特別規定，但主管機關仍然應斟酌具體個案情形，按各土地所有權人受益比例程度計算其重劃負擔之比例，始符合平均地權條例第60條第1項規定之立法意旨。又重劃後土地若為既成社區內面臨已開闢公有道路之臨街地，主管機關除就道路用地之負擔減免其臨街地特別負擔外，仍應審酌既成社區之土地所有權人參與土地重劃之受益程度較低，另減輕其重劃負擔，而非僅給予減免臨街地特別負擔。㈣土地重劃最主要目的在消除畸零不整市地，並透過受益付費原則以提供重劃區內公共設施用地及費用。但上訴人重劃前原有土地係面臨遼北街，為本件重劃區之最東界，位於上訴人所有土地東邊一線之隔之土地即不在重劃區之範圍，且原有土地之形狀完整，並無利用土地重劃消除畸零不整土地之必要。又上訴人原有土地價值為35,070,000元（835×42,000＝35,070,000元），重劃後應得權利面積僅餘497.44平方公尺，價值約23,877,120元（
497.44×48,000＝23,877,120），價值減少近1,200萬元。況上訴人還必須立即支出高達16,062,240元之鉅額差額地價，以取得增配土地，才能維持其原有合法建物之存續。另上訴人所有重劃前土地係位於十全三路北側○○○區○○○道路（遼北街）早已修築完成，區內土地整齊，並有眾多新穎建物，公司及住宅林立，原無辦理重劃之實益。但十全三路南側土地地籍雜亂、廢棄工廠間雜，且有部分溼地、道路未經開闢，確有辦理市地重劃之必要。依系爭重劃計畫書所載，系爭重劃區之公共設施大多分布於十全三路南側。因此，包括上訴人土地在內之十全三路北側土地受益比例均顯低於十全三路南側土地。再者，上訴人遭強制提供部分土地作為增設公共設施之對價，但對於各項公共設施並無任何具體公權利，而與其他高雄市民相同，都只有反射利益。㈤被上訴人未考量上訴人所有系爭土地位於系爭重劃區之最外緣，原即比鄰中華二路，交通便利，且重劃後系爭土地面臨之遼北街區段並未拓寬，故重劃後對上訴人所生之效益遠低於其他土地所有權人，如與其他土地所有權人負擔相同比例，顯失公平，被上訴人竟違反平均地權條例第60條第1項明定之土地所有權人按其土地受益比例共同負擔之原則、市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，以及本院77年度判字第2042號判決意旨，未依法降低上訴人重劃負擔之比例，故原處分確有違法。㈥本件重劃計畫書係於98年3月間作成，重劃前後土地分配清冊係於98年6月間作成，被上訴人再於98年7月15日公告計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊等。而重劃前後土地分配清冊記載系爭重劃區內土地所有權人「扣除負擔後應得權利面積」、「預計應繳差額地價金額」等內容。
其中「扣除負擔後應得權利面積」既涉及系爭重劃區內土地所有權人重劃負擔，即與本件重劃計畫書第10條規定內容息息相關。換言之，市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，此負擔減輕之原則並透過本件重劃計畫書第10條落實。故上開重劃前後土地分配清冊記載之系爭重劃區內土地所有權人「扣除負擔後應得權利面積」，應係被上訴人考量市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之重劃負擔減輕原則等後，始能確定。然被上訴人所提68期市地重劃區土地分配結果公告事宜之簽呈，既於98年7月14日簽出，惟重劃前後土地分配清冊早在98年6月即已作成，顯見上開重劃前後土地分配清冊記載之「扣除負擔後應得權利面積」，並未考量市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之負擔減輕原則，且該簽呈亦非本件重劃計畫書第10條規定之專案簽核。再者，市地重劃實施辦法第25條、第27條係規定臨街地負擔免除原則，而同辦法第14條第2項第10款則係原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則，立法目的不同，然上開被上訴人簽呈將此二原則混為一談，嚴重侵害上訴人等重劃區內土地所有權人權益，故原處分顯然違法，自應撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（被上訴人98年7月15日高市府地四字第0980041359號公告及100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函）。
三、被上訴人則以：㈠內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋，業經內政部以82年4月21日台內地字第8274795號函令「停止適用」。因此，上訴人援引已「停止適用」之函釋，限縮平均地權條例所謂「鄰里公園」之解釋，反與「公共設施」本無排他性之本質相違，自無足採。㈡再者，何謂「鄰里公園」，法無明文定義，亦無以公園面積多寡比例，據為憑斷之相關文獻，上訴人據已廢棄適用之內政部函釋，擅將「鄰里公園」定義為「係指符合重劃區內人口需求為規劃目標之小型社區公園而言」，既乏法源依據，亦無足採。㈢平均地權條例第60條第1項所列10項用地，僅係概括性之規定，尤其本件上訴人所爭執之「道路」，自不宜任意限縮定義「道路」，僅指該「道路」本身，而不包括「道路」之相關附屬設施，否則即有失原立法者之「原意」。蓋依上開條款所列10項用地，均以整體概括性之名稱，如：道路、溝渠、廣場、綠地．．．，就所謂10項「公共用地」予以定性，因此，所謂「道路」，應指符合一般通念所認知具備功能性、效益性之「道路」，而為符合道路應有之功能及效益，當然需配置相關之附屬設施，譬如：路燈、號誌等。㈣本件重劃前上訴人之土地乃屬工業區用地，其合法之建物，亦非一般住宅區建物，經本件重劃完成後，其土地變更為住宅用地，其受益程度相對提高許多，其負擔減輕除依市地重劃實施辦法第27條規定不計算「已開闢公有道路」之臨街地特別負擔外，同時在評定重劃後地價時，亦考量前開因素，未大幅提高重劃後之評定地價，而使上訴人得獲較高比例之土地分配（重劃後之評定地價越高，參與重劃土地所有權人分配土地之比例越少），以達實質公平原則。㈤上訴人係以評定重劃前後地價為標準，計算重劃前後土地總價值，據以主張幾無利益可言，惟重劃前後評定地價之評估及用途，依平均地權條例施行細則第81條規定，僅作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，並非用以計算土地價值，則上訴人以此評定地價基礎分別計算重劃前後土地總價進行比較，自有誤解，何況日後土地所有權人買賣移轉時，亦非依此評定重劃後之地價，作為土地買賣交易之價格，甚至可能高於該評定地價許多，但仍應由自由市場機制所決定。另參加重劃後土地面積減少部分（即平均地權條例第60條規定之各項負擔），依市地重劃實施辦法第36條規定，除於重劃完成後發給「市地重劃負擔總費用證明書」，日後該重劃後土地所有權第一次移轉時，可依平均地權條例第36條第1、2項、第42條第4項、土地稅法第39條及土地稅減免規則第20條第7項等規定，於計算土地漲價總數額時，扣除該負擔總費用後，減徵40％之土地增值稅，並非如上訴人主張幾無利益可言。㈥本件第68期重劃計畫書，經被上訴人依平均地權條例第56條第2項規定公告滿30天，上訴人既無提出反對意見，亦無平均地權條例第56條第3項規定私有土地人數、面積過半反對之情形，故重劃計畫書於公告期滿後即已告確定。另系爭土地重劃前地價為42,000元/平方公尺，○○於區○○○○路、十全路、九如路之重劃前土地（44,000元/平方公尺），重劃後地價為48,000元/平方公尺，可建築土地中僅高於部分面對區外舊部落及面路8公尺計畫道路之土地（約46,000元至47,000元/平方公尺），亦即其地價上漲率僅約1.14，低於重劃區平均地價上漲率1.22，業已適度反應其因重劃前已建築合法地上物受益程度較低之事實。另系爭土地因面臨重劃前已開闢之遼北街，故其臨街地特別負擔於分配計算時，業依相關規定予以減免，且上訴人所有系爭土地重劃後分配比率約59.57％，亦高於重劃區平均值，均可證明被上訴人確有考量上訴人重劃後土地受益程度較低之事實，而以技術性之調節方式，予以獲配較高比例之土地分配，藉以平衡權益，何況依「協商本市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果調整案」會議紀錄，上訴人對本件重劃後之土地分配位置及面積，均無異議，卻於本件訴訟質疑土地分配結果之合法性，非無可議。㈦被上訴人於100年9月7日公告更正案，乃依據上訴人100年4月28日陳情書，先經被上訴人所屬地政局於100年5月30日與毗鄰新都段67地號土地所有權人南和興產股份有限公司協調，並達成協議結論。
再經被上訴人所屬地政局於100年8月15日與上訴人協調，並達成會議結論。被上訴人遂於100年9月7日公告，乃依據前揭程序，經與土地所有權人協調並達成共識後，逕依協調結論辦理「高雄市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果調整案」，並未再召開評議委員會，亦未變動原公告之分配及計價基礎。換言之，前開100年9月7日公告調整土地分配結果，僅屬原98年7月15日公告之補充說明性質，並無撤銷原公告之效力。㈧本件上訴人實際分配面積858.22平方公尺，計增配360.78平方公尺，其中23.22平方公尺符合「高雄市政府地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點」第三點第㈠項規定，按評定重劃後地價4成計算，故應繳差額地價為（360.78－23.22）×48,000元＋23.22×48,000元×0.4＝16,648,704元。上開地價上漲率及分回比例，係依據市地重劃實施辦法第29條規定計算，雖無需經地價評議委員會或其他委員會審議，但其計算所憑之重劃前、後之地價，則係經由高雄市地價及標準地價評議委員會審議通過，因此，上開計算之地價上漲率及分回比例，實際上亦等同經地價評議委員會審議通過。㈨依本件修正後重劃計畫書第10條所謂「重劃負擔減輕之原則」，係授權由辦理機關依權責核定簽核，因此，在本件重劃區計算負擔總表、重劃前後土地分配清冊及重劃後分配圖依法於98年7月20日公告前，辦理機關（即被上訴人所屬原地政處）業已依權責核定該減輕原則，並據以計算、規劃及製作當時即將公告之上揭表、圖、冊，且在公告前，亦於98年7月14日上簽補正揭露上揭所核定之重劃負擔減輕原則，則其行政程序仍符合本件前開重劃計畫書第10條之規定。至卷附所示98年9月3日簽呈，乃由辦理機關秉持前開核定之減輕原則外，再彙整土地分配結果公告期間地主所提出之異議事由，經討論研擬如該簽呈說明四第㈠項所載：「重劃負擔過高（分配比例低）、對重劃區內原有合法建物或既成社區無負擔減輕原則」。
且上開簽呈所研議之原則，無涉重劃前後地價之變更，依法勿庸再經地價評議委員會之審議，此為上開簽呈製作之流程等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於鄰里公園部分：上訴人所稱系爭都市計畫區內僅需2.25公頃公園用地乙節，純粹引據被上訴人制定之「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區○○區○○○○段）及第42期重劃區細部計畫書」中附表5-4公共設施用地檢討分析表所擬之統計數據，然該項表列僅係被上訴人辦理分配人員自為評估之設計，並不具法位階之規範基礎，亦無任何經立法院三讀通過之法律或授權命令有特別明定每人（或每千人）依法應受分配之公園綠地面積。尚不得執之認被上訴人分配結果違法。況被上訴人已於前揭計畫書中清楚表明係因配合愛河整體發展考量及計畫區休憩需求，遂擴張公園用地面積等語，而具體表明其設計理念，並符合都市計畫法第45條規定（即計畫區內應劃設不低於該等地區總面積10％公園、綠地、廣場、體育場、兒童遊樂場用地）之要求。另內政部71年11月2日台內地字第117584號函釋，業經內政部以82年4月21日台內地字第8274795號函令「停止適用」，其已非屬現行合法行政規則，自無援用之餘地。而內政部前揭函釋，既未定性在何種條件之下始稱之為「鄰里公園」（諸如公園必須位在鄰近幾鄰或幾里之內者），亦未限制鄰里公園面積之下限或者上限，上訴人執之爭執，尚難採憑。㈡關於平均地權條例第60條規定之「道路」，是否包含路燈及號誌等工程費用部分：由93年1月7日經立法院修訂總統公布之市區道路條例第2條、第3條、第7條規定觀之，路燈、標誌、號誌、管制設施等交通設備，係屬道路之附屬工程，在法律文義上固有其差異，然同條例第7條卻明白規定，前揭附屬工程於道路修築時，「視其需要」，列入修築計畫一併辦理，亦即說明道路修築工程原本就需與其附屬工程視為一個整體，且需一併辦理，僅是該條例第3條所列之附屬工程項目頗為龐雜，還包含第5款之概括性規定在內，若一律規定在道路修築工程之內，勢必引起不必要之支出或增加義務人之負擔，因此才會有同條例第7條規定「視其需要」之額外條件。
依此，市地重劃實施辦法第21條第1、2、4項規定，與其授權之法律（平均地權條例）及市區道路條例規定意旨相符，並無違反法律保留原則之情事，自得併予適用。況且市0000000道路，原本因翻修、拓寬、取直等因素勢必增加車流量，如無適當之道路標線、號誌、號誌管制，將會造成交通秩序及行車安全之重大危害；如無路燈，則重劃區內居民夜間居住安全又有何保障？此亦符合內政部94年5月5日函所稱之「急迫需要」。再者，上訴人前揭所執被上訴人分配結果係違法之立論依據，即內政部71年11月2日台內地字第117584號函，亦表示平均地權條例第60條所稱之「道路」，應包含人行步道在內等語，則人行步道既包含在該條例所稱之「道路」概念之中，相對就有所謂之快車道及慢車道，亦應屬「道路」範疇○○○區○○○○道、快車道或慢車道係因道路標誌、標線或其他附屬工程所為，並非單純道路修築工程本身。上訴人執平均地權條例第60條規定係屬列舉規定為由，主張土地所有權人應負擔之費用僅止於道路修築工程本身（亦即單純鋪設柏油即可），不得擴張及於其他道路附屬工程云云，尚難採取。㈢關於上訴人於系爭重劃案中受益程度有無經被上訴人個別考量部分：⒈按市地重劃實施辦法第14條第1、2項之規定意旨意在說明主管機關擬定市地重劃計畫書應記載之事項與格式，但該事項之具體內容，則授權主管機關依據各地市地重劃情節自行擬定。而以前條第2項第10款之「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」為例，市地重劃計畫書必須要有該事項之記載，但記載內容可能為減輕比例之計算方式，亦可能不予減輕，但只要計畫書內有該事項之存在，即符合市地重劃實施辦法第14條規定之依法行政要件。今被上訴人擬具之市地重劃計畫書確實依據前揭辦法所列條項逐一記載應記載之事項，其中第10條之「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」係載明：「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」等語，嗣後被上訴人所屬地政處在本件重劃區計算負擔總表、重劃前後土地分配清冊及重劃後分配圖依法於98年7月20日公告前，於98年7月14日擬具簽呈表明：「本案重劃區面臨已徵收開闢之道路者於辦理土地分配時，其臨街地特別負擔業依相關規定不予計算，另因有重劃前合法地上物而增配土地且符合『高雄市政府地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點』規定者，其差額地價並依該要點減輕，故不再另行減免重劃負擔」等語，足見被上訴人確已依市地重劃實施辦法第14條規定逐項臚列應記載之事項，只是其於計畫書表示將另以簽呈方式為之，嗣後再於簽呈內表明不予減輕，即符合市地重劃實施辦法規定意旨。另市地重劃實施辦法及平均地權條例等相關規定，並無明定表示重劃區內原有合法建物或既成社區之重劃負擔為法定必減事由（僅同辦法第27條第2項有規定：分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。）反之，同辦法第31條第5項卻規定：「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：．．．五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之。」等語，顯見縱為合法建物，如其有妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配之虞者，尚有可能遭受拆除命運，則其所受之重劃負擔顯然重於其他合法建物於重劃工程中仍得完整保留者，受特別犧牲之合法建物，都無明文規定其為重劃負擔之減輕原則，又何以上訴人建物於重劃過程中得以完整保留者，卻理所當然地要求重劃負擔之特別減輕？況同辦法第27條第2項規定所指「已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔」，實則已隱含考量對合法建物重劃負擔之減輕，蓋都市民眾絕大多數都沿已開闢公有道路興建房屋，且渠等為取得合法之建照及使用執照，均應以已開闢公有道路據以指定建築線，則該等建物臨街地特別負擔之免除，當然含有合法建物重劃負擔之減輕。⒉市地重劃本應以顧及多數參加重劃土地所有權人之利益為原則，不以專為滿足某一人或少數人之意願為目的，更不容特定人一己願否接受之主張，而有所遷就或變動，更無論被上訴人已就上訴人面臨既有道路及合法建物面積予以充分之通案考量，甚至於事後因上訴人主張如依照原有重劃結果（實際分配面積832.07平方公尺），將會危及其合法圍牆及後門無法開啟等，而為上訴人與相鄰67號地主協調，於100年9月7日更正其受分配土地面積為858.22平方公尺等情，難謂被上訴人未就上訴人受分配土地給予相當之個案考量。再者，經核閱被上訴人提出之重劃前後地籍圖觀察，本件市地重劃既係以中華二路、九如三路為界之重劃地區，則位在前開二路邊緣之土地，勢必有相當多數與上訴人受益程度較低之土地所有權人存在，如被上訴人專為滿足上訴人主張而特別減輕其重劃負擔比例，亦有違平等原則，被上訴人原處分並無違誤；又本件原應為訴願決定之機關內政部逾期未作成訴願決定，依行政訴訟法第4條第1項規定，上訴人可逕提起撤銷訴訟，原審應實體審理而為判決，則內政部之上級機關行政院所為訴願決定，即無撤銷之必要，上訴人聲明訴請撤銷，尚無必要，均應駁回等語。
五、上訴意旨略以：㈠系爭重劃區內公園之設置實屬被上訴人為促進愛河整體發展，配合周邊重大建設及相關聯計畫（例如愛河五期整治計畫）所辦理各項公共建設中之一部分，其預期效應非僅限於系爭重劃區，而廣及高雄市其他行政區域。
另被上訴人亦認本件重劃區公園用地係考量鄰里居民需求、地區發展、生態環境及觀光休憩都市規劃原則予以劃設，益證本件重劃區公園用地並非符合重劃區內人口需求為規畫目標，自不具平均地權條例第60條第1項規定之鄰里公園性質，該公園用地暨相關費用均不應列為共同負擔項目，否則將使參加重劃之土地所有權人對於市政建設承擔比一般市民更重之負擔，財產權遭受無法預測之侵奪，並違反受益付費原則。故被上訴人假藉市地重劃名義，將不屬鄰里公園性質之公園用地及開發費用列為共同負擔項目，無限擴大鄰里公園之範圍，顯不合法。原判決任憑被上訴人無限擴大鄰里公園之範圍，已使平均地權條例第60條第1項列舉之鄰里公園規定成為具文，故原判決有消極不適用平均地權條例第60條第1項列舉之鄰里公園規定之違法。㈡內政部94年5月5日內授中辦地字第0940724844號函釋規定明顯逾越母法之範圍及違反法律保留原則，原判決未予糾正而將平均地權條例第60條第1項列舉之道路擴及路燈、號誌等道路附屬工程，已使平均地權條例第60條第1項列舉之道路規定成為具文，故原判決有消極不適用平均地權條例第60條第1項列舉之道路規定之違法。㈢原判決認為被上訴人於擬定重劃計畫書時，只需形式上符合市地重劃辦法第14條第2項規定之事項及格式即可，即使應記載事項之內容完全空白，僅記載「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」，亦符合市地重劃實施辦法第14條第2項第10款之要件，顯然漠視法律保留原則、授權明確性原則及再授權禁止原則之內涵，讓市地重劃實施辦法第14條第1項、第2項第10款之規定成為具文，且若依原判決之邏輯，被上訴人於擬具市地重劃計畫書時，僅需將市地重劃實施辦法第14條第2項第1至13款所記載之項目名稱列出，該項目之具體內容（例如：重劃地區及範圍、辦理重劃之原因、預期效益、預估費用等）均可以待日後再由承辦人員以專案簽呈方式處理，則被上訴人不但可以不受上級主管機關之監督，且更將使法律保留原則、授權明確性原則、再授權禁止原則及市地重劃實施辦法第14條第1項均形同具文，故原判決顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用市地重劃實施辦法第14條第1項、第2項第10款或適用不當之違法。㈣原判決對上訴人有關98年7月14日地政處之簽呈並非本件重劃計畫書第10條規定之專案簽呈之主張，並無隻字片語，說明有何不可採之理由，即採信被上訴人之說法，認為該簽呈為本件重劃計畫書第10條規定之專案簽呈，故被上訴人已經於98年7月20日公告前擬具簽呈表明差額地價部分已依被上訴人地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點減輕，不再另行減免重劃負擔等作法符合法律規定，顯然漏未注意被上訴人地政處簽呈作成之時間點，在上級主管機關審查重劃計畫書「審查重劃區內原有合法建物重劃負擔減輕原則」之後，故原判決顯曲解市地重劃實施辦法第14條第2項第10款之規定，且有判決理由不備之違法。㈤原判決完全未說明採認被上訴人地政處98年7月14日簽呈陳稱已依「高雄市政府地政局辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點」減輕，即無庸再考量市地重劃實施辦法第14條第2項第10款所規定之負擔減輕原則之正當理由，更未說明依上開要點減輕差額地價比例，乃係根據受分配土地位置因素為考量，市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定，乃以是否為原合法建物，是否為既成社區之因素為考量，兩者截然不同，為何可以混為一談之理由，故原判決顯有不備理由及認定事實未依證據之證據法上理由矛盾之違法。㈥究竟被上訴人有無針對上訴人土地為合法建物重劃負擔減輕原則之考量、被上訴人經過合法建物重劃負擔減輕原則之考量後，究竟有無予以特別減輕負擔、為何被上訴人考量建物臨街地特別負擔或地價評議委員會第113次會議就本區地價之評定結果為48,000元/平方公尺，或事後與相鄰67地號地主協調方式更正受分配土地面積之後，即等同考量市地重劃實施辦法第14條第2項第10款所稱之合法建物重劃負擔減輕原則，均未見原判決清楚交代其論理過程，故原判決顯有判決不備理由及判決理由矛盾之違背法令。㈦上訴人所有系爭土地以東之土地因緊鄰中華二路，不在本件重劃範圍內。故上訴人原有系爭土地原即與中華二路比鄰，故本件是否重劃，對上訴人之土地使用，完全不生影響。是上訴人因本件重劃所受利益確遠低於其他土地所有權人，被上訴人未考量上訴人所有系爭土地位於系爭重劃區之最外緣，原即比鄰中華二路，交通便利，且重劃後系爭土地面臨之遼北街區段並未拓寬，故重劃後對上訴人所生之效益遠低於其他土地所有權人，如與其他土地所有權人負擔相同比例，顯失公平。原判決未個案考量上訴人實際之重劃受益比例確較低，並個案減輕上訴人重劃負擔，故原判決有消極不適用平均地權條例第60條第1項及本院77年度判字第2042號判決及理由不備之違法。
六、本院查：
（一）按「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」司法院釋字第385號解釋在案。
（二）次按：
１、土地法第90條規定：「城市區○道路溝渠及其他公共使用之土地，應依都市計畫法預為規定之。」
２、都市計畫法第1條、第2條規定：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○○街有計畫之均衡發展，特制定本法。」「都市計畫依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第3條、第4條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第7條、第8條規定：「本法用語定義如下：主要計畫：係指依第十五條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。細部計畫：係指依第二十二條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。．．．。」「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第15條第1項、第17條第1項規定：「（第1項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就下列事項分別表明之：當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。行政區域及計畫地區範圍。人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。主要道路及其他公眾運輸系統。主要上下水道系統。學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。實施進度及經費。其他應加表明之事項。」「第十五條第一項第九款所定之實施進度，應就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序。第一期發展地區應於主要計畫發布實施後，最多二年完成細部計畫；並於細部計畫發布後，最多五年完成公共設施。其他地區應於第一期發展地區開始進行後，次第訂定細部計畫建設之。」第20條、第21條規定：「（第1項）主要計畫應依下列規定分別層報核定之：首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核○○○鎮○○街之主要計畫由內政部核定。特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。（第2項）主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。（第3項）第一項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後三十日內不為准否之指示者，視為准予備案。」「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。（第2項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣（市）（局）政府依前項之規定發布實施。（第3項）當地直轄市、縣（市）（局）政府未依第一項規定之期限發布者，內政部得代為發布之。」第22條第1項、第23條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就下列事項表明之：計畫地區範圍。居住密度及容納人口。土地使用分區管制。事業及財務計畫。道路系統。地區性之公共設施用地。其他。」「（第1項）細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。（第2項）．．．（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第十七條第一項、第十八條、第十九條及第二十一條規定辦理。」
（三）再按：
１、平均地權條例第1條、第2條、第4條規定：「平均地權之實施，依本條例之規定；本條例未規定者，適用土地法及其他有關法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。．．．。」「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」第56條（100年6月15日修正前條文）規定：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。都市土地開發新社區者。經中央主管機關指定限期辦理者。（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。（第3項）在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之」（按：本條100年6月15日修正刪除第3項後段「土地所有權人不得再提異議」之規定，其修正理由為：「基於都市建設之公共利益，落實執行都市計畫規定內容，各級主管機關依規定主動辦理市地重劃業務，係屬具有強制性質之行政處分，因應『公民與政治權利國際公約』為避免民眾誤解，有過度限制人民財產權及訴願、訴訟權利，爰予刪除」）。第60條規定：「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。（第2項）重劃區內未列為前項共同負擔之其他公共設施用地，於土地交換分配時，應以該重劃地區之公有土地優先指配。（第3項）依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」第60條之1、第60條之2規定：「（第1項）重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。（第2項）依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。（第3項）第二項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。（第4項）未繳納差額地價之土地，不得移轉。但因繼承而移轉者，不在此限。」「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告三十日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」第62條、第66條、第67條規定：「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。但對於行政上或判決上之處分，其效力與原有土地性質上不可分者，不適用之。」「市地重劃區內，經重劃分配之土地，重劃機關應以書面分別通知原土地所有權人及使用人，限期辦理遷讓或接管；逾期不遷讓者，得移送法院強制執行；逾期不接管者，自限期屆滿之日起，視為已接管。」「經重劃之土地，重劃機關應依據重劃結果，重新編號，列冊送由該管登記機關，逕為辦理權利變更登記，換發土地權利書狀；未於規定期限內換領者，宣告其原土地權利書狀無效。」第86條規定：「本條例施行細則，由行政院定之。」
２、平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第五十六條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」第82條規定：「本條例第六十條之用詞涵義如下：原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠﹑河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。未登記地，指重劃計畫書核定時，尚未依土地法辦理總登記之土地。工程費用，指道路、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費。重劃費用包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」
３、市地重劃實施辦法第1條、第2條規定：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第五十六條第四項訂定之。」「（第1項）市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。（第2項）前項主管機關為協調推動市地重劃，必要時得組設市地重劃委員會。」第6條、第7條規定：「重劃地區之範圍，由該管主管機關勘定；其由中央主管機關辦理者，應會同當地直轄市或縣（市）政府辦理。」「（第1項）重劃地區範圍應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理，其邊界並應依下列原則劃定：明顯之地形、地物。非屬整個街廓納○○○區○○○街廓分配線。計畫道路中心線。但路寬在八公尺以下或都市計畫附帶以市地重劃方式開發者，得將道路全寬納入重劃區。（第2項）都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；．．．。」第9條、第9條之1規定：
「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計畫法第二十二條第一項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫。」「（第1項）依都市計畫指定整體開發之地區，以分區辦理市地重劃時，其選定重劃之地區，預估共同負擔之公共設施用地比例，應不低於尚未開發地區公共設施用地比例。（第2項）前項所稱尚未開發地區，係指都市計畫指定整體開發地區之範圍全部；如都市計畫指定整體開發後，已有部分地區辦理市地重劃者，係指都市計畫指定整體開發地區扣除已辦理市地重劃地區後剩餘之地區。（第3項）．．．。」第14條第1項、第2項規定：「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。（第2項）前項重劃計畫書應記載下列事項：重劃地區及其範圍。法律依據。辦理重劃原因及預期效益。重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數。○○○區○○○道路、溝渠、河川及未登記地土地面積。土地總面積：指計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。土地所有權人平均重劃負擔比率概計。重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。財務計畫：包括資金需求總額、貸款及償還計畫。預定重劃工作進度表。重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖。」第19條、第20條規定：
「重劃計畫書經核定公告滿三十日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，編造有關清冊。」「重劃前、後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」第21條、第22條規定：「（第1項）土地所有權人依本條例第六十條規定，應共同負擔之項目如下：公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。（第2項）前項第一款所稱重劃區內供公共使用之道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道；所稱重劃區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重劃區內公共使用之排水用地。（第3項）第一項第一款所列舉十項用地，不包括下列用地：重劃前業經主管機關核准興建之兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場及零售市場等八種用地。重劃前業經主管機關協議價購或徵收取得者。（第4項）第一項第二款所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。」「（第1項）重劃區內已建築土地之所有權人，如尚有其他未建築土地者，其重劃負擔應依本條例第六十條第一項規定，以未建築土地折價抵付，不得改以現金繳納。公有土地亦同。（第2項）公有土地依前項規定辦理後如尚有賸餘土地，依第三十二條及第三十三條規定辦理指配。」第25條、第26條、第27條依次規定：「（第1項）公共設施用地負擔包括臨街地特別負擔及一般負擔。（第2項）前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。（第3項）第一項之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。」「（第1項）前條臨街地特別負擔，應依下列標準計算之：面臨寬度超過四公尺未滿八公尺之道路者，其道路寬度超過四公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一。面臨寬度八公尺以上未滿二十公尺之道路者，其兩側臨街地各負擔路寬之四分之一。面臨寬度二十公尺以上道路者，其兩側臨街地各負擔五公尺。（第2項）街角地對其正面道路之臨街地特別負擔，依前項標準計算；其對側面道路之臨街地特別負擔，依前項標準二分之一計算。」「（第1項）市地重劃區範圍以都市○○道路中心線為界者，其臨街地特別負擔，應按參與重劃之道路寬度計算。（第2項）分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬四公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。」第29條規定：「（第1項）重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，其計算順序及公式如附件二。（第2項）重劃區內土地實際面積少於土地登記總面積而未能更正者，其差額得列入共同負擔。附件二．．．。」第30條、第31條第1項規定：「重劃後土地之最小分配面積標準，由主管機關視各街廓土地使用情況及分配需要於規劃設計時定之。但不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積。」「（第1項）重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如下：同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第二十二條規定辦理外，應逐宗個別分配；其未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，按應分配之面積較大者集中合併分配。但不得合併分配於公共設施用地及依法不能建築之土地。同一土地所有權人在重劃區內所有土地應分配之面積，未達或合併後仍未達重劃區內最小分配面積標準二分之一者，除通知土地所有權人申請與其他土地所有權人合併分配者外，應以現金補償之；其已達重劃區內最小分配面積標準二分之一者，得於深度較淺、重劃後地價較低之街廓按最小分配面積標準分配或協調合併分配之。同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之；其中一側應分配之面積，未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應向面積較大之一側合併分配之。分別共有土地，共有人依該宗應有部分計算之應分配面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準，且經共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意或其應有部分合計逾三分之二之同意者，得分配為單獨所有；其應有部分未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，得依第二款規定辦理或仍分配為共有。重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之。重劃區內之都市計畫公共設施用地，除道路、溝渠用地外，在重劃前業經主管機關核准興建者，應仍分配與原土地所有權人。重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。」第35條、第36條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所三十日，以供閱覽。計算負擔總計表。重劃前後土地分配清冊。重劃後土地分配圖。重劃前地籍圖。重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第一項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。．．．。」「市地重劃負擔總費用證明書核發對象，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為準。但依前條第三項規定提出異議者，以調處或裁決成立之日為準。」第52條、第53條規定：「（第1項）重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後三十日內通知土地所有權人，就其超過部分按評定重劃後地價限期繳納差額地價；逾期未繳納者，依法移送強制執行。（第2項）重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後三十日內通知土地所有權人，就其不足部分，按評定重劃後地價發給差額地價補償；逾期未領取者，依法提存。」「（第1項）土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一而不能分配土地時，主管機關應於重劃分配結果公告確定之次日起六十日內，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償。但重劃範圍勘定後，除因繼承或強制執行者外，土地所有權人申請分割土地，致應分配土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一者，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃前地價發給現金補償；逾期未領取者，依法提存。（第2項）土地所有權人重劃後應分配土地面積已達重劃區最小分配面積標準二分之一，經主管機關按最小分配面積標準分配後，如申請放棄分配土地而改領現金補償時，應以其應分配權利面積，按重劃後分配位置之評定重劃後地價予以計算補償。（第3項）前二項土地設有他項權利或出租或辦竣限制登記者，主管機關應於發給補償費前邀集權利人協調，協調成立者，依其協調結果處理，協議不成者，應將補償費提存，並列冊送由該管登記機關逕為塗銷登記。」
４、市區道路條例第1條、第2條規定：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」「市區道路，指下列規定而言：都市○○區○○○○道路。直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」第3條、第7條規定：「市區道路附屬工程，指下列規定而言：連接道路之渡口、橋樑、隧道等。道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。迴車場、停車場、安全島、行道樹等。無障礙設施。經主管機關核定之其他附屬工程。」「市區道路修築時，應同時將第三條各款附屬工程，視其需要，列入修築計畫一併辦理。」
５、綜合上開土地法、都市計畫法、平均地權條例（下稱本條例）及其施行細則與市地重劃實施辦法，暨市區道路條例等相關規定整體觀察，可知：
（１）城市區○道路溝渠及其他公共使用之土地，應依都市計畫法預為規定之，都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，表明主要道路及其他公眾運輸系統，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫，表明道路系統，其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後公布實施。
（２）市地重劃係主管機關為：新設都市地區之全部或一部實施開發建設；舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要；都市土地開發新社區等而設。重劃地區之範圍，由該管主管機關勘定；應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理；都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得分區辦理市地重劃；倘選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。而各級主管機關因前揭情形辦理市地重劃時，應擬具含「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則」等事項之重劃計畫書，送經上級主管機關核定並公告期滿後，按照所擬具之計畫確實執行。
（３）實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、鄰里公園、廣場、綠地等十項用地（公共設施用地負擔），除以原公有道路、溝渠、河川及未登錄地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息（費用負擔），由參加重劃土地所有權人「按其土地受益比例」共同負擔，並以重劃區內未建築土地「折價抵付」；無未建築土地者，改以現金繳納；上開「折價抵付」共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃總面積百分之四十五為限；而依都市計畫指定整體開發之地區，以分區辦理市地重劃時，其選定重劃之地區，預估共同負擔之公共設施用地比例，應不低於尚未開發地區公共設施用地比例。前開「公共設施用地負擔」包括臨街地特別負擔與一般負擔，所謂「臨街地特別負擔」，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔；稱「一般負擔」，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。又所稱「工程費用」，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費（本條例施行細則第82條第3款、市地重劃實施辦法第21條第4項）。準此：
甲、平均地權之實施，本條例未規定者，適用土地法及其他有關法律（如都市計畫法）之規定。所謂「都市計畫」，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。故市地重劃地區範圍，應儘量配合都市計畫之閭鄰單位辦理；其依都市計畫指定「整體開發」之地區，而以分區辦理市地重劃時，所選定重劃之地區，預估共同負擔之公共設施用地比例，應不低於尚未開發地區公共設施用地比例；且抵價抵付重劃區內公共設施用地（含鄰里公園）及各種費用共同負擔之土地，其合計面積不超過各該重劃區總面積百分之四十五者為限。是重劃區內抵價抵付共同負擔之土地只要合乎前揭標準，於法即屬無違。
乙、交通為實業之母，完整、安全、舒適，符合人性化的道路系統，足以促進都市整體發展及土地的合理使用。是「道路」，乃都市計畫重劃區內之重要公共設施，因道路之適當規劃、施設，落實都市計畫（市地重劃）之目的。而市區內供公共使用之道路，應包含其附屬工程，即：「連接道路之渡口、橋樑、隧道等。道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及『屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備』等。迴車場、停車場、安全島、行道樹等。無障礙設施。經主管機關核定之其他附屬工程。」從而，市地重劃區內因施作上開道路附屬工程而支出之路燈、號誌等費用，係屬本條例第60條之1所指道路「工程費用」甚明。
（４）前揭公共設施用地負擔包括「臨街地特別負擔」及「一般負擔」，所稱「臨街地特別負擔」，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔；稱「一般負擔」，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。上開「臨街地特別負擔」，應依前舉市地重劃實施辦法第26條、第27條規定計算之；倘「分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬四公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔」。另重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，其計算順序及公式依同上列市地重劃實施辦法第29條規定辦理。
（５）重劃區內之土地扣除上開折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依「各宗土地」地價數額比例分配與原土地所有權人，但應分配土地之一部或全部因「未達最小分配面積標準，不能分配土地」者，得以現金補償之；如分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價、實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。
（６）主管機關辦理市地重劃時，應調查「各宗土地」之位置、交通及利用情形，並斟酌「重劃後『各宗土地』利用價值」，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準（平均地權條例施行細則第81條）-亦即重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查「各宗土地」使用現況，編造有關清冊。重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計「重劃前『各宗土地』地價」；重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計「重劃後各路街之路線價或區段價」（據以估計重劃後「各宗土地」之地價）後，提請地價評議委員會評定之。
（７）重劃後土地之最小分配面積標準，由主管機關視各街廓土地使用情況及分配需要於規劃設計時定之；但不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積。重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如前揭市地重劃實施辦法第31條第1項第1款至第7款所示，而依該條第1項規定，除其中第2款所列「『同一土地所有權人』在重劃區內所有土地『應分配之面積』，『未達或合併後仍未達重劃區內最小分配面積標準二分之一者』，除通知土地所有權人『申請與其他土地所有權人合併分配者』外，應以現金補償之；其『已達重劃區內最小分配面積標準二分之一者』，得於深度較淺、重劃後地價較低之街廓按最小分配面積標準分配或協調合併分配之」情形外，其餘第1款、第3款、第4款均以主管機關依據市地重劃實施辦法第30條規定所規劃設計時之最小分配面積標準分配；參以同辦法第53條「土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達重劃區最小分配面積標準二分之一而不能分配土地時，主管機關應於重劃分配結果公告確定之次日起60日內，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償」規定，顯見上開實施辦法第31條第1項第5款「重劃前已有合法建築物之土地，其建築物『不妨礙都市計畫』、重劃工程及『土地分配者』，按原有位置分配之」規定，仍應以主管機關規劃設計時之「最小分配面積標準」分配甚明。
（８）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附相關圖冊，將分配結果公告30日，並將公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於上開分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。另主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得「先予查處」；其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應「予以調處」，調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。
（９）重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其超過部分「按評定重劃後地價」限期繳納差額地價；逾期未繳納者，依法移送強制執行。重劃後實際分配之土地面積少於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其不足部分，按評定重劃後地價發給差額地價補償；逾期未領取者，依法提存。又重劃後重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地；經重劃分配之土地，重劃機關並應以書面分別通知原土地所有權人及使用人，限期辦理遷讓或接管。
（四）本件被上訴人為辦理高雄市第68期市地重劃案，報經內政部以98年3月16日內授中辦地字第0980042526號函核准後，於98年7月15日以高市府地四字第0980041359號公告該市地重劃土地分配成果（公告期間自98年7月20日起至98年8月19日止共30日）。上訴人所有系爭坐落重劃前高雄市○○區○○段○○段○○○○號、面積835平方公尺土地，重劃後分配為新都段64地號土地，扣除負擔後應得權利面積497.44平方公尺，實際分配面積832.07平方公尺（嗣於100年9月7日因上訴人與相鄰第67號地主協商，調整後上訴人獲得之土地面積為858.22平方公尺，但前揭權利面積不變），增配334.63平方公尺，預計應繳差額地價16,062,240元。上訴人以重劃評定地價過高為由，於98年7月28日提出異議，經被上訴人以98年12月8日高市府地四字第0980071447號函復略以，重劃區面臨已開闢都市○○道路或重劃前已建築有合法地上物之土地，於評定重劃前後地價時業已特別考量，臨街地特別負擔於土地分配計算時，已予減免等語。上訴人於98年12月23日與訴外人洪崑銘等65人再行連署異議，被上訴人以99年5月10日高市府地四字第0990026443號函復上訴人1人略以，高雄市第68期市地重劃區負擔計算及土地分配作業，係依該地區都市計畫規劃及市地重劃實施辦法相關規定辦理，上訴人重劃前土地因有合法地上物，於評定重劃前後地價時業已特別考量等語。上訴人不服，提起訴願，經內政部99年12月22日台內訴字第0990127255號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處理。嗣被上訴人於100年1月21日進行調處未能成立，乃擬具處理意見，維持原土地分配結果，報請內政部裁決，經內政部100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函裁決同意依所擬處理意見辦理，被上訴人據以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函復上訴人上開裁決結果，上訴人仍不服，提起訴願，經行政院於100年7月21日以院臺訴字第1000099502號決定訴願駁回，上訴人不服，遂提起行政訴訟等情，為原審認定之事實，原審因適用前揭本條例第56條第4項、第60條第1項及第3項、第60條之1第1項、第2項暨第60條之2；市地重劃實施辦法第21條第1項、第3項及第31條第1項第5款、第6款暨第35條規定，敘明高雄市第68期市地重劃區係依被上訴人97年2月29日高市府都二字第0970009621號公告發布實施之「變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區及第42期重劃區主要計畫書（第1階段）」都市計畫書、圖辦理，依市地重劃實施辦法第7條規定，重劃地區範圍應以都市計畫指定之地區為之；本件重劃計畫書業經內政部97年3月21日內授中辦地字第0970044140號函准予照辦，被上訴人97年3月27日高市府地四字第0970015061號公告30日期滿，無人異議而確定；系爭重劃區土地所有權人平均重劃負擔比率並未超過本條例第60條第3項前段規定百分之四十五上限，上訴人關於系爭重劃區內供公共使用之「鄰里公園」面積有過度擴張、「道路」不應包含路燈與號誌等主張，尚非可採等情，揆諸上開規定及說明，原判決此部分之論斷於法固無不合。惟原判決就上訴人主張「被上訴人未曾考量上訴人實際受益比例個案計算重劃負擔」乙節，所為之判斷，則有如下所列違誤：
１、上訴人再行提出前開98年12月23日異議時，該次異議連署簽名-亦即共同提出異議者包含上訴人計有洪崑銘等65人，其異議書並明確表明係依據市地重劃實施辦法第35條第4項規定，表示異議（原審卷第40頁正面至43頁背面）。
惟被上訴人僅通知上訴人甲○○1人於100年1月21日進行調處，並以上訴人未到場「未能進行調處」為由，作成「調處不成立」之結論，於100年1月25日以高市府四維地發字第1000009477號函檢送「調處被上訴人第68期新都段64地號土地分配結果異議案」會議紀錄與上訴人1人（原審卷第51頁正、背面）。則被上訴人所為該次調處程序（僅對上訴人1人進行調處），是否合法？倘非合法，其僅對上訴人1人進行調處有否影響上訴人系爭土地之分配結果？原審未予調查審認，尚嫌疏失。
２、如前所述，重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查「各宗土地」使用現況，編造有關清冊。重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計「重劃前『各宗土地』地價」；重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計「重劃後各路街之路線價或區段價」（據以估計重劃後「各宗土地」之地價）後，提請地價評議委員會評定，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；另重劃後實際分配之土地面積多於應分配之面積者，主管機關應於重劃土地接管後30日內通知土地所有權人，就其超過部分按評定重劃後地價限期繳納差額地價。查被上訴人地價評議委員會第113次會議係於97年12月15日下午14時30分召開、當日下午16時30分散會；該次議案會前提案者有4案、臨時提案者3案，系爭「評議高雄市第68期市地重劃區重劃前、後地價案」為「臨時提案3」，依原審卷附資料顯示，提案單位（原高雄市政府地政處-更名為高雄市政府地政局）提出之該案文件僅內載案由及提案說明一張，且其上「說明四㈠重劃前地價估計」部分，亦無上訴人原合法建物面臨道路-即所處街廓遼北街（上訴人現址仍為遼北街145號）之估價記載（原審卷第221至225頁）。則被上訴人所為系爭土地重劃前、後估價之依據為何？其估價之程序是否合法？提案單位有無備具系爭土地估價之相關資料與地價評議委員會審查？地價評議委員會該次會議就系爭重劃區重劃前、後地價之評定有否落實實質之審查程序（該次會議120分鐘、平均一案為17.2分）？均非無疑，原審未予調查審究，亦嫌欠洽。
３、重劃區內原有合法建物或既成社區者，主管機關擬具市地重劃計畫書報請上級機關核定時，應於重劃計畫書記載該「重劃區內原有合法建物或既成社區『重劃負擔減輕』之原則」（市地重劃實施辦法第14條第2項第10款），供上級主管機關審查核定；且此項記載與重劃計畫書應記載之「預估公共設施用地負擔」、「預估費用負擔」、「土地所有權人平均重劃負擔比率概計」（同上實施辦法第14條第2項第7款至第9款）等事項互有關聯，自應擬具載明。
本件上訴人於原審一再主張，其系爭合法建物基地地形完整無缺、且面臨10公尺寬之遼北街、為既成社區（系爭土地現場圖見行政院訴願卷第65、66頁），惟被上訴人擬具前揭重劃書時，關於市地重劃實施辦法第14條第2項第10款「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」部分，係記載「由辦理機關列案依行政程序專案簽核處理」（原審卷第171頁背面），而據被上訴人於原審主張，其已於98年7月14日簽核處理云云。然查：被上訴人98年7月14日「簽」記載：【主旨：為本市第68期市地重劃區土地分配結果公告事宜，簽請核示。說明：依據平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條規定辦理。．．．。本案重劃區面臨已徵收開闢之道路者於辦理土地分配時，其臨街地特別負擔業依相關規定不予計算，另「因有重劃前合法地上物而增配土地『且』符合『高雄市政府地政處（現修正為地政局）辦理市地重劃區內合法建物增配土地差額地價計算作業要點（下稱作業要點）』者，其差額地價並依該要點減輕，故不再另行減免重劃負擔」】（原審卷第228頁正面）等語。準此，重劃前合法建物增配土地之土地所有權人減輕差額地價，應以符合上開作業要點為前提。查行為時前揭作業要點規定計5點，全文為：「高雄市政府地政處為消除重劃區土地畸零不整情形，以促進土地有效利用，並減輕土地所有權人應繳納之差額地價，特訂定本要點。本處辦理重劃分配作業，遇有重劃前原有合法建物基地畸零不整、不臨街道或其他特殊情況，重劃後須增配基地外毗鄰土地者，得於辦理土地分配作業前，簽報市長核准後，依本要點規定辦理。依本要點增配土地之差額地價依下列原則計算：㈠增配土地屬裡地者，按評定重劃後地價四成計算（如附圖例1.-略）。㈡增配土地單面臨街，位於原有建物側面者，按評定重劃後地價六成計算（如附圖例2.-略）；位於原有建物正面者，按評定重劃後地價八成計算（如附圖例
3. -略）；位於原有建物背面及側面者，按評定重劃後地價五成計算（如附圖例4.-略）。㈢增配土地雙面臨街，位於原有建物正面及側面者，按評定重劃後地價七成計算（如附圖例5.-略）。㈣其他特殊增配情形，應專案簽報核定。依本要點增配土地之面積、差額地價之減輕比例及辦理依據，應載明於重劃前後土地分配清冊，提供土地所有權人瞭解。本要點經核定後實施，修正時亦同。」是知，上開作業要點係就重劃前「原有合法建物基地『畸零不整』」、「不臨街道」或「其他特殊情況」，於重劃後須增配基地外毗鄰土地所為之規定，且要點中「其他特殊增配情形」，並應另行「專案簽報核定」，尚難謂該作業要點規定事項，與前開市地重劃實施要點第14條第2項第10款所指「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」者相符，足見上開98年7月14日「簽」應非被上訴人前揭重劃計畫書內所載「專案簽核」之簽呈；又上訴人系爭原有合法建物基地地形完整無缺、且面臨10公尺寬之遼北街、為既成社區，已如前述，其增配土地應繳納之差額地價，亦與前開作業要點減輕規定不符，無從依據該作業要點減輕其應繳納之差額地價。至市地重劃實施辦法第27條第2項「已開闢公有道路之臨街地，不計算公共設施用地臨街地特別負擔」規定，應屬同辦法第14條第2項第7款「預估公共設施用地負擔」應說明事項，也與同條項第10款「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」規定者有間。是上訴人系爭土地，被上訴人有無斟酌重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔而予減輕？已否依據重劃計畫書所載「列案依行政程序專案簽核處理」？有否衡酌系爭土地受益比例定其重劃負擔？即非無推究之餘地。
４、本件被上訴人於100年1月21日作成「調處不成立」之結論後，針對上訴人部分，依據平均地權條例第60條之2、市地重劃實施辦法第35條第4項規定，擬具處理意見，以100年2月21日高市府四維地發字第1000017120號函，報請內政部裁決「維持原土地分配結果」，經內政部以100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函復以「同意所擬處理意見辦理」，被上訴人旋以100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函處分通知上訴人稱：「台端異議本市第68○○○區○○段○○○號土地分配結果乙案，業經內政部裁決維持原分配結果」（原審卷第52至55頁），上訴人收受該處分後於法定期間內向內政部提起訴願，雖內政部誤認上訴人係對其100年3月25日內授中辦地字第1000724081號函之裁決（屬觀念通知性質，非行政處分）提起訴願，將該訴願案移轉行政院管轄，並經行政院以上開內政部裁決為審查對象作成100年7月21日院臺訴字第1000099502號訴願決定。惟行政院為內政部之上級機關，本有監督下級機關之權力，其自為訴願決定，且所為決定並就被上訴人系爭100年4月6日高市府四維地發字第1000030699號函處分予以實質審查，與由內政部訴願決定效力相同（本院94年度判字第787號、第1160號及101年度判字第862號判決參照），上訴人聲明求為判決撤銷行政院之訴願決定，原審自應從實體上審查該訴願決定有無違誤，始稱適法；從而，原判決認行政院上開訴願決定無撤銷之必要，駁回上訴人此部分之聲明，所持之理由，同嫌欠當。
（五）綜上所述，原判決核有前揭所舉違誤，該等違誤，或屬本院應依職權調查之事項，或為上訴意旨執以指摘，並求予廢棄，非無理由。因本件尚有如前所指事項未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 18 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 9 月 18 日
書記官 莊 俊 亨