最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第597號上 訴 人 金門縣金沙鎮戶政事務所代 表 人 周清國訴訟代理人 彭正元 律師
蔡育霖 律師蔡靜娟 律師被 上訴 人 李水楚上列當事人間門牌編釘事件，上訴人對於中華民國102年5月28日臺北高等行政法院102年度訴字第371號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人於民國101年6月5日向上訴人申請就坐落於金門縣○○鎮○○段○○○○○號上之房屋（下稱系爭房屋）編釘門牌，經上訴人派員實地勘查，認系爭房屋屬違章建築，僅設寢室，而無衛浴、廚房等設備，而引述金門縣政府84年2月22日（84）府民字第04839號函（下稱金門縣府84年函）載：「有人居住之構成條件，必須屋內要有衛浴、廚房、寢室等設備，始准予編釘門牌」內容，以101年6月12日以沙戶字第10100005911號函（下稱原處分）復請被上訴人改善後再提出申請，而駁回其所請。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，循序提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人上開申請應依該判決之法律見解，另為處分，而駁回被上訴人其餘之訴。上訴人就其敗訴部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：系爭房屋自95年間整修完成，即經其居住迄今，並向上訴人申請門牌編釘。依訴願決定理由援引金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條、第17條規定說明可知，上訴人應准系爭房屋編釘門牌號碼。上訴人逕以金門縣府84年函為據，未准本件申請，其認事用法顯有錯誤，為維護被上訴人之權益，爰求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分；⒉上訴人對於被上訴人101年6月5日之申請事件，應作成准予就系爭房屋編釘門牌之行政處分。
三、上訴人則以：依金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條、第17條規定，該條例所指之違章建築，需有人居住之事實，且有衛浴、廚房、臥室等基本設施。系爭房屋為違章建築，並無廚房、衛浴，經上訴人不定時派員實地查察，又發現屋內無人居住，上訴人引用金門縣府84年函作為違章建築房屋編釘門牌之依據，並無不當等語，資為抗辯，並求為判決：駁回被上訴人之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，並命上訴人對於被上訴人101年6月5日之申請事件另為處分，而駁回被上訴人其餘之訴，係以：金門縣政府於88年7月31日（89）府秘字第8932852號令訂定發布金門縣道路命名及門牌編釘辦法，經內政部89年8月14日台（89）內中戶字第8901783號函認為該辦法部分條文涉及人民權義及規費徵收，應以自治條例定之，乃於93年3月12日府秘法字第0000000000-0號另制定公布「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」，故上訴人就被上訴人申請門牌編釘事件，自應以該條例為其法令依據。至金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點之規定內容，並無載明其法源，且「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」亦無明文授權訂立該作業要點，足見該作業要點並非根據上述自治條例授權而來；且金門縣府84年函亦非據該自治條例所為。
詎上訴人竟適用上述作業要點暨金門縣府函，作為原處分否准被上訴人申請編釘門牌之法令依據，顯有適用法規錯誤之違法，訴願決定未予糾正，亦有可議，因認被上訴人請求將訴願決定及原處分均予撤銷，為有理由，而予准許；惟就被上訴人另請求上訴人作成准予就系爭房屋編釘門牌之行政處分部分，則以系爭房屋門牌編釘之申請是否符合「金門縣道路命名及門牌編釘自治條例」第12條規定之要件，尚有未明，有由上訴人依職權查明之必要，故予駁回等詞，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略謂：㈠、系爭房屋經上訴人不定時派員實地查察，實際上並無人居住，被上訴人既未居住於系爭違章建築房屋，即不符金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第17條規定。原判決未就上訴人所提出曾經派員實地查察系爭房屋，確認該屋並無人居住，而非現有人居住之違章建築等事實，詳查明究，並於判決理由中敘明不予採納之理由，其判決不備理由。而原判決未適用上開規定駁回被上訴人之訴，判決亦顯然違背法令。㈡、又金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點係為執行法律之細節性、技術性次要事項，且門牌編釘係屬給付行政措施，其受法律規範之密度自較限制人民權益者寬鬆，本得由金門縣政府發布命令為必要之規範，無庸法律授權，況其亦未逾越母法之授權。原判決認該作業要點顯非金門縣道路命名及門牌編釘自治條例授權訂頒之行政規則，悖於司法院釋字第443號解釋意旨，亦有應適用法令而不適用之違法等語。
六、本院查：
㈠、依地方制度法第2條第2款規定：「本法用詞之定義如下：…
二、自治事項：指地方自治團體依憲法或依本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」第3條第1項、第2項規定：「（第1項）地方劃分為省、直轄市。（第2項）省劃分為縣、市(以下稱縣(市))；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市(以下稱鄉(鎮、市))。」第14條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」第19條第1款第3目規定：「下列各款為縣(市)自治事項：一、關於組織及行政管理事項如下：…㈢、縣(市)戶籍行政。」第25條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」第30條第1項、第2項規定：「（第1項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者無效。（第2項）自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」準此，縣（市）戶籍行政為縣（市）自治事項，縣(市)得就此事項制定自治法規，而縣(市)政府為辦理縣（市）戶籍行政，亦得依其法定職權、自治條例之授權訂定自治規則，以為所屬人員執行之準據。
㈡、次按戶籍行政係以戶籍登記為核心。依戶籍法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部…在縣（市）為縣（市）政府。」第70條規定：「各級主管機關及戶政事務所為辦理戶籍登記，得先清查戶口。」暨其施行細則第25條、第26條規定：「辦理戶口清查，由戶政事務所派員依鄰內戶之次第發給戶籤，註明村（里）鄰及戶之門牌號碼…」、「戶口清查，以戶為單位，依村（里）鄰及門牌號碼編組。」可知，戶籍之登記依附於門牌號碼，是門牌之編釘乃屬戶籍行政之一環，俾以明瞭人民住址，落實戶政管理。而金門縣為○○○鄉○○○道路命名及門牌編釘，固於93年3月12日制定金門縣道路命名及門牌編釘自治條例；惟金門縣政府為使金門縣道路及門牌編釘作業順利進行，統一各鄉鎮做法，提升為民服務品質，基於其法定職權，亦訂有性質上屬自治規則之金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點（見該要點第1點訂定目的─金門縣政府88年11月19日（88）府字第88050471號函發布）。有關房屋門牌編釘申請事宜，依金門縣道路命名及門牌編釘自治條例第12條、第17條規定：「違章建築房屋未處理前，其門牌暫編為鄰近房屋門牌之附號。」「房屋所有人、管理人或現住人應向戶政事務所申請編釘門牌號次，並得請領門牌證明書，但應負擔證明書工本費，其數額另定之。」僅課房屋所有人、管理人或現住人向戶政事務所申請編釘門牌號次之義務，及說明違章建築編釘門牌之方式，惟就人民申請編釘門牌之程序及細節付之闕如；就此金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點三、門牌編釘則詳為規定：「㈠、初（新）編門牌：⒈編釘原則：⑴、新建房屋須俟房屋主要結構完成後始得准予編釘門牌…⑵、新建房屋（含農舍）應以一戶一號為原則受理…⑶、供人居住之違章建築可暫編為鄰近合法房屋門牌之附號…⒉戶政事務所受理民眾申請新編釘門牌號者，應派員實地勘查，並於受理門牌編釘申請後派員至住戶釘掛。…」經核並未牴觸戶籍法及上述自治條例規定，自得為金門縣政府所屬戶政事務所人員執行門牌編釘事宜時所援用。是對違章建築申請初（新）編門牌係以供人居住之事實為前提，倘非供人居住之違章建築，即難認有編釘門牌之需求及必要。
㈢、查被上訴人於101年6月5日就系爭房屋向上訴人申請門牌編釘，經上訴人派員勘查，該違章建築僅設有寢室，並無衛浴、廚房等設備，乃援引金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點暨金門縣府84年函，以系爭房屋不符有人居住之構成條件，而未准被上訴人之申請，乃經原審合法確定之事實。核上訴人未說明其有無就被上訴人居住於系爭房屋乙情為調查，逕引用金門縣府84年函檢附之金門縣各鄉鎮戶政事務所處理申請門牌編釘所遭遇之困難彙覆表，其中關於：「有人居住之構成條件，必須屋內要有衛浴、廚房、寢室等設備，始准予編釘門牌。」部分處理意見，認為違章建築之系爭房屋，因無廚房、衛浴，即不符上述門牌編釘作業要點其中有關違章建築初編門牌須供人居住之要件，容有率斷之虞，是原判決以金門縣府84年函並非依金門縣辦理道路命名及門牌編釘自治條例所為之函示，不得為處分之依據，固非無見。惟金門縣政府除依法律及自治條例授權外，亦得依其法定職權於不牴觸法律及自治條例範圍，就此門牌編釘之自治事項訂定相關自治規則俾利執行，已如前述。原判決未慮及此，徒以金門縣辦理道路命名及門牌編釘作業要點並非金門縣辦理道路命名及門牌編釘自治條例授權訂頒之行政規則，認上訴人有誤用上述要點作為否准被上訴人就系爭房屋申請門牌編釘之依據之違法，揆之上開規定及說明，即嫌速斷，而有適用法規不當之違法。又原審未就上訴人抗辯系爭房屋（違章建築）無供人居住之事實，調查審認並說明其意見，此部分判決理由亦有不備。上訴人執此指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由；因系爭房屋是否供被上訴人居住所用，事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 18 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 9 月 18 日
書記官 吳 玫 瑩