最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第512號上 訴 人 中國廣播股份有限公司代 表 人 趙少康訴訟代理人 劉緒倫 律師
李念祖 律師朱百強 律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪訴訟代理人 劉大明
呂國平上列當事人間廣播電視法事件，上訴人對於中華民國102年2月27日臺北高等行政法院100年度訴字第450號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人為廣播事業者，向被上訴人申請盈餘轉增資發行新股及分割減資案之許可，經被上訴人於民國98年11月25日以通傳營字第09841079380號函（下稱98年函)核准上訴人申請盈餘轉增資發行新股部分，而否准其分割減資部分之請求。上訴人對於分割減資部分不服，提起訴願，經行政院99年5月26日院臺訴字第0990098104號決定（下稱行政院訴願決定）撤銷上開98年函否准分割減資部分，命被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人就上訴人上述申請分割減資案，經公告於99年8月27日舉行聽證會後，被上訴人依該會99年12月8日第390次委員會議決議，於100年1月11日以通傳營字第09941083900號函（下稱原處分）否准上訴人申請分割減資案。上訴人不服，提本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：本件分割減資為公司治理一部，無不利債權人或股東，減資後之資本額仍符合廣播電視法施行細則第1條之1第1項規定2億元之財務要求，不影響公司健全發展，有助維護公眾閱聽權益。又廣播電視法及其施行細則未規定廣播公司須自有發射台基地，上訴人可透過租賃或設定地上權方式取得基地之使用權，被上訴人以分割後土地非自有而否准申請，侵害上訴人營業自由，違反法律保留原則及比例原則。又上訴人與交通部間因移轉土地之民事爭議已纏訟多年，尚未判決確定，被上訴人以上訴人資產總價值日後可能因判決結果變動，先行否准減資申請，顯係以未來不確定事實為處分考量，有濫用裁量之違法，且交通部如認影響權益，可循民事保全程序處理，被上訴人以此不相干理由否准，亦違反不當聯結禁止原則。是原處分違反行政程序法第4、6、7、8條規定；又未依行政程序法第108條前段規定斟酌聽證結果，已侵害上訴人受憲法保障之營業自由，自屬未當等語，求為判決撤銷原處分，併命被上訴人應核准上訴人之分割減資案。
三、被上訴人則以：上訴人持有調幅及調頻共5個廣播網，係目前擁有最多全區網頻率之廣播事業。被上訴人審酌上訴人在目前廣播事業之特殊地位，基於公眾閱聽權利保障，認上訴人應較其他全區網廣播事業有較高之資本，以維持公司營運。分割後之資產管理公司，非被上訴人監理之廣播電視事業，股東持有股權可任意轉讓，董事會等經營階層人事可任意變更，為推動公司資源之最有效利用、發揮最大效益，不排除目前發射站或地網所在不動產進行開發之可能，屆時如何確保廣播正常營運，保障公眾閱聽權益，實現公共利益，被上訴人依職權自應加以斟酌。另行政院訴願決定撤銷原來處分，是針對被上訴人在本件處分對有些不動產爭訟案是否不利閱聽大眾權益、有無考量其他附款方式確保營運健全，該處分沒有詳加記載。後來被上訴人召開公聽會，重新審酌後之原處分，並未違背訴願法規定，上開行政院訴願決定亦無命被上訴人應作成許可的意旨等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：(一)按廣播電視法第4條第1項規定可知，電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，廣播事業涉及無線電波頻率的利用，在此觀點下，規範廣播事業經營之許可，法律上性質應為特許，非單純的許可。而申請廣播事業經營，應提出申請書及營運計畫由主管機關依相關規定裁量決定是否許可，則經許可後的營運計畫內容變更，依同法第10-1條第2項申請核准時，是否許可，亦應由主管機關裁量決定，才能貫徹經營許可之目的。(二)上訴人申請本件分割減資案，擬將公司分割出中廣資產管理股份有限公司（下稱中廣資產公司），而將不動產讓與新設立之中廣資產公司，上訴人原實收資本額32億8,426萬4,100元（嗣爭訟期間買回庫藏股，分別銷除資本367萬7,300元及4,367萬2,400元），減資後實收資本額為2億5,000萬元，已是財務結構的變動，為營運計畫內容變更，依廣播電視法第10條第5項及同法施行細則第2條規定，應依廣播電視法第10-1條第2項規定向被上訴人申請核准，由被上訴人為裁量決定。被上訴人於舉行聽證會後，斟酌聽證結果並衡酌相關情節，為保障公眾閱聽權益，否准上訴人分割減資之申請，於法自無違誤。(三)上訴人係將公司分割為中廣公司及中廣資產公司，分割前公司之不動產均讓與新設的中廣資產公司，而中廣公司經分割減資後，土地帳列已無餘額，實收資本額由32億餘元減為2億5,000萬元。針對此變更內容，被上訴人舉行聽證會，經邀集上訴人、利害關係人及專家、學者等出席陳述意見，審酌廣播電視事業有為公共利益與公眾需要提供服務之任務；而被上訴人96年6月26日通傳營字第09605099690號函（下稱96年函）核准華夏公司轉讓中廣公司股權予好聽等公司之同時，上訴人承諾朝資本大眾化方向轉型，使大眾有機會參與經營；又上訴人係目前擁有最多全區網頻率之廣播事業，應較一般全區網廣播事業有較高之資本，以維公司健全發展；另調幅廣播播送，依現有技術係透過地網播送，分割後一旦土地所有權人終止土地租賃契約，影響廣播品質及閱聽大眾權益；上訴人與交通部間多筆不動產爭訟，公司資產總價值可能因訴訟結果有重大變動等情，被上訴人經委員會議決議後所為否准的決定，係基於公益要求下的決定，乃法定職權的行使，符合廣播電視法第1條規範之立法目的，並無違誤。上訴人主張原處分侵害其營業自由，未斟酌聽證結果，恐有誤解；而其指摘原處分裁量濫用、違反法律保留原則、比例原則、違反不當聯結禁止原則，亦均無可採。(四)另被上訴人98年函中關於否准上訴人分割減資部分，雖經行政院訴願決定撤銷。然其撤銷的理由是認為被上訴人否准分割減資決定，未說明對公共利益有何影響、有何不利上訴人或閱聽大眾利益、上訴人與行政院間換照處分附款的廢止爭議，經判決撤銷確定，情勢已有不同等語，參諸原處分所載理由，並無上訴人所稱違反上開訴願決定意旨之情形，上訴人主張原處分違反訴願法第95、96條規定，應無可採。(五)又依行政程序法第107條、第108條規定可知，除法規有特別規定「應依聽證紀錄作成處分」者外，行政機關舉行聽證之結果，僅供其作成處分時之斟酌參考，並無拘束力。被上訴人針對本件分割減資案的決定，並非上開法規所稱應依聽證紀錄作成處分之情形，是被上訴人於99年8月27日舉行聽證紀錄僅供斟酌參考，對被上訴人並沒有拘束力等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法。」「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」廣播電視法第1條、第4條第1項定有明文。而「(第1項)電臺之設立，應填具申請書，送由主管機關轉送交通部核發電臺架設許可證，始得裝設。……(第2項)廣播、電視電臺之設立程序，應附申請書格式及附件、營運計畫應載明事項等由主管機關定之。」「營運計畫於許可設立後有變更者，應向主管機關申請核准。」「(第1項)廣播或電視執照，有效期間為六年，期滿應申請換發。……」及「(第1項)廣播、電視事業應經主管機關許可，並發給廣播、電視執照，始得營運。……(第4項)申請經營廣播、電視事業者，應檢具設立申請書、營運計畫及其他規定文件，向主管機關申請籌設；經核可或得標者，由主管機關發給籌設許可。(第5項)前項營運計畫，應載明下列各款事項：……五、財務結構。……」「廣播、電視事業之營運計畫有變更者，應向主管機關申請核准。」「(第1項)廣播或電視執照，有效期間為九年。(第2項)前項執照於有效期間屆滿前，應依主管機關之公告，申請換發執照。……」分別為上開廣播電視法於100年6月29日修正公布前後之第10條、第10條之1第2項、第12條所明定。另「……電臺或分臺設立申請書格式見附件一，電臺或分臺營運計畫應載明事項見附件二。附件二：電臺（分臺）營運計畫一、……五、財務結構……十、其他經主管機關指定之事項。」亦為同法施行細則第2條所規定。查廣播、電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會（司法院釋字第364號解釋理由參照）。是以，上開廣播電視法所規範廣播、電視事業之營運，應申請主管機關之「許可」，其法律上之性質應為特許，非單純之許可，主管機關應依相關法律規定（含立法目的）予以裁量決定是否許可申請。又申請廣播、電視事業經營，既應提出申請書及營運計畫，由主管機關依相關法律規定裁量是否許可申請，則經許可後之營運計畫內容有變更，應依上開廣播電視法第10條之1第2項向主管機關申請變更者，是否應予許可，亦應由主管機關裁量決定之，始能貫徹經營許可之目的。而由以上規定可知，財務結構為營運計畫之一環，財務結構變動時，即涉及營運計畫內容之變更，依上述規定及說明，自亦應申請主管機關許可之。本件上訴人經股東會決議通過將該公司分割為專業廣播公司與資產管理公司，而將不動產讓與新設立之中廣資產公司，涉及財務結構之變動，已變更原經許可之營運計畫內容，自應依上述廣播電視法第10條之1第2項規定向被上訴人申請變更，由被上訴人裁量決定是否許可。
(二)次按，行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的（行政程序法第10條），在學說上稱此為「合義務性裁量」。行政機關行使裁量權限，如逾越法定之裁量範圍及不符合法規授權之目的，則分屬逾越權限及濫用權力之情事，即屬違法，此觀諸行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」甚明。行政機關行使裁量權，如違反誠信原則、平等原則、比例原則及信賴保護等一般法律原則，係屬裁量濫用權力，構成裁量瑕疵，並應受司法審查。另依中央行政機關組織基準法第3條第2款、通訊傳播基本法第3條及國家通訊傳播委員會組織法第1條規定可知，立法者將職司廣播、電視事業監理及證照核發之被上訴人設計為合議制之獨立機關，旨在排除上級機關對具體個案之指揮與監督，使被上訴人有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間，以落實憲法保障之言論自由，確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成。則考量被上訴人經由多元專業委員組成之委員會，透過合議決策模式，及對外公開資訊、徵詢意見（如開會邀請學者、專家、相關機關、事業或團體提供意見）或舉辦聽證會等公共參與程序，對於具體個案所作成之決定，因具備多元專業性及民主正當程序之要求，行政法院固應給予相當之尊重，而採取較低之審查密度，但非謂被上訴人本於獨立機關所為之行政行為或決定可排除司法之審查。故被上訴人行使裁量權所為之決定，有無上述逾越權限或濫用權力之違法情形，行政法院自應予以審查。
(三)又依行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，且依此項判斷而得心證之理由，應記明於判決。另依同法第209條第1項第7款、第3項規定，判決書記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。違反上開規定者，判決不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，判決當然違背法令。本件被上訴人否准上訴人分割減資案之申請，無非係以上訴人為目前擁有最多全區網頻率之廣播事業，應較一般之全區網廣播事業有較高之資本，以維公司健全發展；另調幅廣播播送，依現有技術係透過地網播送，分割後一旦土地所有權人終止土地租賃契約，影響廣播品質及閱聽大眾權益；及上訴人與交通部間有多筆移轉不動產所有權爭訟，公司資產總價值可能因訴訟結果有重大變動可能等情，為主要依據。惟查，「民營電臺最低實收資本額或捐助財產總額，應符合下列規定：……二、廣播事業：全區性廣播新臺幣二億元；……。」為廣播電視法施行細則第1之1條第1項所明定。上訴人主張辦理分割減資後，存續公司之資本額為2億5,000萬元、資產為8億8,614萬7,115元、負債6千萬元，已高於法令所定之最低實收資本額之要求，不僅符合上述法令之規定，亦足以因應公司之營運需求；且倘被上訴人准許辦理分割，上訴人之負債占資產比率較分割前大幅下降30％、固定資產佔資產總額遽減為19％、長期資金佔固定資產比率大幅提升為489％、流動資產占資產總額提高為80％，將使上訴人之資金運用更為靈活，財務結構更為健全，且更能專注於廣播本業之經營，而有助於廣播事業之健全發展及保障閱聽大眾之權益，符合廣播電視法之立法意旨，執以指摘原處分違反法律保留原則等情，已提出股東臨時會會議記錄及95、98年資產負債表為證，徵諸上揭規定，尚非全然無據。另依現行法令規定，並未要求廣播業者之土地須為自有，上訴人以其土地於分割減資後雖全數移轉於新設中廣資產公司，惟其得以長期租賃或設定地上權方式，取得原架設發射台土地之使用權，要不因土地所有權人終止租約，致發生斷訊而影響聽眾權益之情形，指摘被上訴人僅以分割後之土地非屬上訴人自有為由，而否准其分割減資申請，已違反比例原則中之「必要性原則」、「最小限制原則」等情，亦非無憑。又法律雖賦予獨立機關有廣泛之政策形成空間，且基於獨立機關之組織設計及決策程序之正當性，法院對獨立機關之決定採取較低之審查密度，但非謂獨立機關可恣意以未經說明之政策理由做成決定，或排除司法之審查，行政法院應審查獨立機關行使職權是否確實遵守法律之限度及一般法律原則，已經本院論述如前。詎原審恝置上訴人上開重要攻擊防禦方法及證據於不論，未說明其取捨之理由，泛言被上訴人決策之正當性較一般行政機關為強化，法院應為相當之尊重及降低司法審查密度，即謂被上訴人本於公益要求所為之否准決定，於法無違，而駁回上訴人之訴，實嫌速斷，而有判決不備理由之違法。另原處分所指上訴人與交通部尚有多筆移轉不動產所有權事件爭訟中一節，經核上開爭訟土地於分割後係轉讓於新設立之中廣資產公司所有，故上開民事訴訟判決結果對上訴人之資產應不生任何影響；至被上訴人於原審抗辯交通部於上開民事訴訟事件若獲得勝訴判決後，有可能對上訴人提起不當得利之訴訟等情，乃屬未來不確定之事實，交通部既尚未提起民事訴訟具體表明請求金額，被上訴人亦未估算交通部依法可請求之不當得利金額若干，如何憑認上訴人之資產無法充分因應交通部求償之金額，而將危及上訴人之營運，致影響公眾視聽權益。原判決於被上訴人未提出論證且未依職權調查之情況下，逕採認被上訴人之主張，亦嫌速斷，並有判決不適用行政訴訟法第125條規定及不備理由之違法。
(四)綜上所述，原判決既有如上所述理由不備及不適用法規之違法，並其違法與判決結論有影響，故上訴意旨求予廢棄，為有理由。又因被上訴人之訴有無理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
書記官 伍 榮 陞