最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第514號上 訴 人 邱和順訴訟代理人 周宇修 律師
尤伯祥 律師鄭凱鴻 律師被 上訴 人 法務部矯正署臺北看守所代 表 人 黃俊棠上列當事人間確認行政處分違法事件，上訴人對於中華民國102年4月11日臺北高等行政法院101年度訴字第1318號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人（死刑判決確定之受刑人）於民國100年12月2日向被上訴人申請寄出16張名為「個人回憶錄」之信函予友人，信函內容係其在押於被上訴人期間個人親身經歷之內容及生活感想，經被上訴人檢視信函部分內容，認有影響機關聲譽，於100年12月14日請上訴人修改信函內容後再行提出。上訴人不服，認其信函內容並無妨礙監獄紀律之虞，被上訴人拒絕其申請寄信及告知須修改信函內容之處分，已侵害上訴人之言論及通訊自由，爰於100年12月26日向被上訴人提出申訴書，請求法務部矯正署准予寄出該信函。案經被上訴人於101年1月12日召開收容人申訴案件處理小組評議會議，評議決定：請上訴人再行檢視信函內容並予修正後提出，被上訴人自當重行審查辦理，並以101年1月19日北所戒字第1010800107號書函將前開評議決定通知上訴人。上訴人不服，認被上訴人僅以前開書函函復處理，而申訴審查機關即法務部矯正署迄未為任何處分，於101年3月5日向法務部提起訴願，主張法務部矯正署應命被上訴人准予寄出其100年12月2日之信函。經訴願決定不受理，上訴人仍表不服，遂提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略謂：㈠本件上訴人雖屬死刑定讞之收容人，然依照司法院釋字第653號、第681號及第691號解釋，其隱私權、秘密通訊自由及言論自由等項基本權利仍受憲法保障，與一般人民無殊；本件被上訴人禁止上訴人寄發系爭書信，確有侵害上訴人之隱私權、秘密通訊自由及言論自由，應受最嚴格之審查。㈡監獄行刑法施行細則第81條第3項逾越監獄行刑法第66條之授權，應屬無效；又監獄行刑法施行細則第82條各款均與監獄紀律之維持無涉，故該條規定亦逾越母法之授權而無效。且受刑人之通信權與其申訴權之行使密切有關，苟監獄長官得恣意侵害受刑人之通信，受刑人即難期得行使其申訴權，進而特別權力關係即藉此生根茁壯，故對通信自由之限制自應從嚴解釋；監獄須先有充足事證，足認受刑人之書信確已有妨害監獄紀律之虞，始得開拆檢閱書信內容，進而在另有充足事證證明其內容已有妨害監獄紀律之虞時，始得命受刑人刪除。本件被上訴人並無任何事證證明系爭書信有妨害監獄紀律之虞，即一律開拆、檢閱上訴人之書信，且無任何事證可證明系爭書信內有關過往曾有管理員販毒之敘述，有妨害監獄紀律之虞，即逕命上訴人刪除該部分內容，顯然過度侵害上訴人之秘密通信自由及隱私，已違反比例原則。㈢上訴人於受被上訴人處分迄今，皆無法知悉被上訴人做成處分之依據，原處分顯有理由不備，而有違行政程序法第5、96條之規定，其不合法自明等語，為此請求判決確認被上訴人於100年12月14日拒絕上訴人寄出回憶錄之處分違法。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠現行監所實務對於受刑人配合累進處遇之發受書信及寄發稿件檢查工作，其目的在於維護監獄紀律、信譽及兼顧教化矯治功能，此為刑事執行之一環；另受刑人對外投稿之稿件亦應負有社會責任，監獄就其稿件內容實質審核是否有助於社會公益或無礙監獄紀律及信譽當有其必要，與所謂受刑人言論權受限縮並無關聯。上訴人多次在接見中要求在外之友人透過某團體協助出版，而該回憶錄寄發之後，預期投寄報章雜誌或付梓出版之可能性極高，被上訴人依監獄行刑法施行細則第81條第3項之規定，據其文件性質，將其以「稿件」型態進行檢閱，法規之適用並無不當。而當初被上訴人審閱該欲寄發稿件時，發現其中內容有頗多篇幅在於描述被上訴人數年前其周遭所聽聞或傳說之情境，其中涉及描述當時上訴人所屬舍房主管販毒及機關內收容人集體吸毒及地下黑金流通等情，又無法具體舉證或提出佐證資料，該稿件發表後，勢必影響機關或員工信譽，故被上訴人告知其對無法具體舉證或屬風聞臆測之內容因有影響機關或他人信譽或名譽之虞，請其「再行檢視內容並予修正後提出，本所自當重行審查辦理」，並無不准或拒絕其寄發該稿件之決定，審視其過程，亦未超過合理審查範圍。㈡本件系爭之標的物（北所風雲錄）之無法回復為上訴人自行處分所致，上訴人於自行處分後再主張本件有類推適用行政訟訴法第6條第1項後段規定，請求確認被上訴人依監獄行刑法規定所為之書信、文稿審查為違法處分，殊無足採，上訴人提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。另被上訴人檢閱上訴人書信係依監獄行刑法第66條、監獄行刑法施行細則第82條第1項第1款、第2款及第7款規定辦理等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠依司法院釋字第653號、第681號及第691號解釋之旨，可知過去所認定監所與受羈押被告（或受刑人）間之「特別權力關係」已漸趨解構，而受羈押被告（或受刑人）寄發書信或回憶錄之行為，涉及憲法基本權之保障，被上訴人拒絕上訴人寄出回憶錄之行為，自應受行政法院之審查，而屬訴願法第3條第1項規定所稱之行政處分。㈡上訴人於回憶錄中述及「上訴人所屬舍房Ｏ姓主管販毒」及「被上訴人舍房中幾乎10個人就有8、9位吸毒」等情，有妨害監獄紀律之虞，監獄行刑法施行細則第81條第3項、第82條，並未逾越母法（監獄行刑法第66條）規定。蓋縱如聯合國「囚犯待遇最低限度標準規則」第37條及聯合國「保護所有遭受任何形式拘留或監禁的人的原則」19所示，受刑人自由通信等與外界聯絡之權利，仍須在「必要監視下」為之，用以擔保其通信「遵守法律或合法條例具體規定的合理條件和限制」，受刑人之隱私權、秘密通信仍受有相當之限制；而特別權力關係之解構，只是使監所之管教行為可得受行政法院之審查，但不影響受刑人「被教化者」之地位，受刑人內在之價值觀、品德操守仍在教化矯正範圍之內，故有無妨害監獄紀律，不應僅由「監所內」、「監所外」之觀點來看，而應由「教化」、「受刑者人權」、「對他人侵害危險性」是否達於平衡，來具體判斷。若受刑人之通信內容有構成犯罪之高度危險，此時受刑人之「秘密通信自由」、「言論自由」、「穩私權」，即難作為「不影響監獄紀律」之有利理由，監獄行刑法施行細則第81條第3項、第82條因而具體規定「妨害監獄紀律之虞」之各種情形及因而不准受刑人寄出書信，乃基於教化之必要，並未過度妨害受刑人在監人權之行使，自未逾越母法（監獄行刑法第66條）之授權。㈢本件上訴人回憶錄已由上訴人自行銷毀，但上訴人於回憶錄中述及「上訴人所屬舍房Ｏ姓主管販毒」及「被上訴人舍房中幾乎10個人就有8、9位吸毒」等情，與上訴人於準備程序遠距訊問之內容相符，為兩造所不爭執，堪信為真，則依該回憶錄內容顯然「可得而知」所指述販毒之主管為何人，已嚴重詆毀該主管名譽及被上訴人形象、內部管理能力，且欲寄出之內容既名為「回憶錄」，收信人顯有公布於媒體之高度可能，參諸上訴人乃被害人陸正案件之知名受刑人，目前媒體對「來自於上訴人回憶錄所述」之「監所主管販毒、受刑人八成以上集體吸毒」駭人內容，很可能不經查證即大肆刊登，但若事後查無實據，媒體亦從來未用相同之版面刊登澄清，實質上會造成該主管、監所名譽、形象之損害，上訴人前揭言論涉有「妨害名譽民事責任」及「誹謗刑事責任」之高度危險，此種言論自由，並非實現監獄制度幫助受刑人復歸社會之目的所必要，自非「在監人權」之保障範圍；且該主管當時仍然在職，縱使未來查無販毒實據，但若其他受刑人盲從此種謠言，顯會造成該主管將來教化管理上之困難，而受刑人有可能不在乎未來將會負擔之民刑事責任（也許並無財產可供清償，或已無法更加重刑期），未來受刑人只要不服管教，即可寫信杜撰主管販毒、虐囚、性侵害云云，假他人之手公布於媒體或製造傳聞，當成報復或對抗管教之方法，監所或相關機關自不可能對每一個無具體證據之指述，均開啟調查程序；又若其他受刑人誤信「被上訴人舍房中幾乎10個人就有8、9位吸毒」之傳聞，更難擔保不會因同儕心理而自甘墮落或不服管教，故衡諸「教化目的」、「對其他法益侵害之危險可能性」、「上訴人在監人權」等，原審法院認為在沒有具體證據之前，上訴人前揭回憶錄指述內容確有「妨害監獄紀律之虞」，被上訴人拒絕上訴人寄出回憶錄之處分，並未違法等語。
五、上訴意旨略謂：㈠監所之特別權力關係既已在司法院釋字第653號解釋作成後被揚棄，並經釋字第681號、第691號解釋而強化，則受刑人之人身自由及因人身自由受限制而受影響之權利以外之基本權利，自仍應受憲法之保障，而與一般人民相同，無任由監所以特別權力關係為由恣行限制或剝奪之餘地；準此，本件上訴人雖經判處死刑確定，並因待決而被收容於被上訴人，然其固有之人性尊嚴及人身自由以外之各項憲法上基本權利，既不因死刑判決而被剝奪，則除法律另有規定外，被上訴人自不得任意限制或剝奪。本件上訴人寄送書信之行為，既受憲法言論自由、秘密通訊自由及隱私權之保障，則對上訴人書信之檢查，已屬對其上開基本權之侵犯，依憲法第23條之規定，應符合法律保留原則而有法律或經法律明確授權之命令方得為之；而依監獄行刑法第66條與監獄行刑法施行細則第81條第3項規定，這兩種檢查之本質有異，自不得謂監獄行刑法第66條已授權監獄長官檢閱受刑人之文稿，從而該法施行細則第81條第3項顯已逾越該法第66條之授權，而構成子法逾越母法，對受刑人之基本權利增設母法所無之限制，依行政程序法第158條第1項第2款之規定，應屬無效，進而被上訴人以無效之監獄行刑法施行細則第81條第3項作為處分依據，即失所附麗。另監獄行刑法施行細則第82條各款均與監獄紀律之維持無涉，故該條規定亦逾越母法之授權而無效；且受刑人之通信既屬其權利而受憲法上隱私權、秘密通訊自由及言論自由等項保障，復為實現監獄制度幫助受刑人復歸社會之目的所必要，則受刑人得自由通信自屬原則，例外始得限制，進而對監獄行刑法第66條所稱「有妨害紀律之虞」，自應從嚴解釋，對此項限制之授權尤應明確。而上開有關監獄行刑法施行細則第81條第3項及第82條違背法律保留原則之理由，上訴人業於原審歷次書狀詳予述明，作為主張原處分違法之重要攻擊方法，惟原判決竟對此項主張視若無睹，即遽謂上開規定乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度云云，既未見其就此項重要攻擊方法可採與否表示意見，更不知上開規定何以僅係「技術性、細節性」行政規定？何以未違背母法授權？已難謂無理由不備之違法。㈡原判決稱「此種言論自由，並非實現監獄制度幫助受刑人復歸社會之目的所必要，自非『在監人權』之保障範圍」，顯將受羈押被告、受刑人之言論自由大幅萎縮而受到不必要之限制，就此，原判決確有用法之違誤，有違反司法院釋字第653、6
81、691號解釋之違法，自有廢棄之必要。原判決稱受刑人內在之價值觀、品德操守仍在教化矯正範圍之內，而認為所謂監獄紀律尚應考量教化一事，確有適用法規不當及不備理由之違法。蓋監獄行刑法第66條關於通信之規定，實與教化無相關連，而應回歸一般人民與政府之法律關係；縱然如原判決所言，監獄行刑法第66條所稱之監獄紀律確實含有「教化」之概念，然原判決實對教化之概念有錯誤之闡述，亦即，監控、管訓並非教化、甚至監獄行刑法應有之內涵；原判決未慮及此，仍將矯正等同服從，確有適用監獄行刑法第66條之不當。另依監獄行刑法第66條規定，被上訴人自應於處分時說明要求刪除之理由，被上訴人於臨訟中方說出監獄行刑法施行細則第81條第3項、第82條之規定，顯見被上訴人於禁止上訴人寄送書信時並無任何理由；原審未論及此，亦顯有適用監獄行刑法第66條之不當。㈢原判決實已區別「在監人權」與監所外一般人民之人權，進而在受法律保護之程度上為差別待遇，除已違反憲法第7條平等權保障之意旨外，更牴觸司法院釋字第653、681及691號解釋所揭示監所收容人除人身自由及因人身自由受限制而受影響之權利外，其餘基本權利仍應受憲法保障，而與一般人民無殊之意旨。原判決實將受刑人人權與對他人侵害危險性（即判決稱造成該主管、監所名譽、形象損害之部分）先予權衡後，再稱其屬於在監人權之內涵，進而再與教化、對其他法益侵害之危險可能性等相比較，顯然使得對其他法益侵害之危險可能性做了重複評價，自有違背論理法則之處，而生有判決理由矛盾之不法。且原判決實際上亦根本未以教化、受刑者人權、對他人侵害危險性等因素為具體之衡量，僅泛稱教化具重要性，而未比較、說明為何在本件保障教化之必要實高於上訴人之思想自由、隱私權、通信自由及言論自由等各項憲法上之基本權利，便得到原處分合法之結論，其論理及結論毫無關聯，原判決有判決理由不備及矛盾之違法。㈣上訴人於原審非僅主張監獄行刑法施行細則係違法而無效，同時亦主張，即便監獄行刑法施行細則屬於合法之法規命令，原拒絕處分亦屬違法，原審法院即應具體審酌可採與否；然原判決對此隻字未提，顯有忽略上訴人重大攻擊防禦方法，而有行政訴訟法判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決，並確認被上訴人於100年12月14日拒絕上訴人寄出回憶錄之處分違法。
六、本院按：㈠法務部組織法第2條規定：「本部掌理下列事項：…十、所
屬機關（構）辦理犯罪調查、行政執行、廉政、矯正、刑事偵查、實行公訴與刑事執行之指導及監督…」；法務部矯正署組織法第1條、第2條依序規定：「法務部為規劃矯正政策，並指揮、監督全國矯正機關（構）（以下簡稱矯正機關）執行矯正事務，特設矯正署（以下簡稱本署）。」、「本署掌理事項如下：…三、矯正機關收容人教化、性行考核、輔導、教導、教務、訓導、社會工作、累進處遇、假釋、撤銷假釋之規劃、指導及監督事項。…」；監獄行刑法第6條、第66條依序規定：「受刑人不服監獄之處分時，得經由典獄長申訴於監督機關或視察人員。但在未決定以前，無停止處分之效力。典獄長接受前項申訴時，應即時轉報該管監督機關，不得稽延。第一項受刑人之申訴，得於視察人員蒞監獄時逕向提出。」、「發受書信，由監獄長官檢閱之。如認為有妨害監獄紀律之虞，受刑人發信者，得述明理由，令其刪除後再行發出；受刑人受信者，得述明理由，逕予刪除再行收受」；監獄行刑法施行細則第5條第1項、第81條第3項依序規定：「受刑人不服監獄處分之申訴事件，依左列規定處理之：一、受刑人不服監獄之處分，應於處分後十日內個別以言詞或書面提出申訴，其以言詞申訴者，由監獄主管人員將申訴事實詳記於申訴簿，以文書申訴者，應敘明姓名、罪名、刑期、原處分事實及日期，不服處分之理由、簽名、蓋章或按指印，並記明申訴之年月日。…三、原處分監獄典獄長對於受刑人之申訴認有理由者，應撤銷原處分，另為適當之處理。認為無理由者，應即轉報監督機關。四、監督機關對於受刑人之申訴認為有理由者，得命停止、撤銷或變更原處分，無理由者應告知之。五、視察人員接受申訴事件，得為必要之調查，並應將調查結果報告監督機關處理。調查時除視察人員認為必要者外，監獄人員不得在場。…七、監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定。」、「受刑人撰寫之文稿，如題意正確且無礙監獄紀律及信譽者，得准投寄報章雜誌」；行政程序法第3條第3項第4款規定：「下列事項，不適用本法之程序規定：...四、犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為之行為。」㈡按刑法對於刑罰之具體執行方法並未規定，而係由刑事訴訟
法與監獄行刑法加以規範，監獄依監獄行刑法對於受刑人通訊與言論自由所為管制措施，就剝奪人身自由或生命權之刑罰而言，乃執行法律因其人身自由或生命權受限制而連帶課予之其他自由限制，連同執行死刑前之剝奪人身自由，均屬國家基於刑罰權之刑事執行之一環，其目的在實現已經訴訟終結且確定的刑罰判決內容，並未創設新的規制效果，自非行政程序法所規範之行政處分，受刑人不得循一般行政救濟程序提起訴願及行政訴訟。故前揭監獄行刑法第6條及其施行細則第5條明文規定受刑人不服監獄之處分時，僅得向典獄長或視察人員提出「申訴」，並規定刑事執行監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定權（法務部係最終監督機關），於該處分符合刑罰執行性質及實現刑罰內容而不能提起行政爭訟之範圍內，尚難謂有違於憲法第16條規定保障人民訴訟權之意旨，仍應加以適用。此與司法院釋字第653號解釋理由所示：「刑事被告受羈押後，為達成羈押之目的及維持羈押處所秩序之必要，其人身自由及因人身自由受限制而影響之其他憲法所保障之權利，固然因而依法受有限制，惟於此範圍之外，基於無罪推定原則，受羈押被告之憲法權利之保障與一般人民所得享有者，原則上並無不同」等意旨，係以尚未判決罪刑確定之在押被告為解釋基礎之情形，尚有不同，自難援引該號解釋意旨，謂受刑人不服監獄所為執行刑罰的相關處分，均得向法院提起訴訟請求救濟。何況有關刑罰執行方法的爭議事件與刑事訴訟法具有關連性，其爭議之救濟途徑未必應循行政訴訟程序，此觀該號解釋意旨自明。
㈢本件上訴人（受死刑判決，經最高法院於100年7月28日以10
0年度台上字第4177號判決駁回上訴確定）於100年12月2日向被上訴人申請寄出16張名為「個人回憶錄」之信函予友人，經被上訴人檢視信函部分內容，認有影響機關聲譽，於100年12月14日請上訴人修改信函內容後再行提出；上訴人不服，爰於100年12月26日向被上訴人提出申訴書，請求法務部矯正署准予寄出該信函；雖經被上訴人於101年1月12日召開收容人申訴案件處理小組評議會議，評議決定：請上訴人再行檢視信函內容並予修正後提出，被上訴人自當重行審查辦理，並以101年1月19日北所戒字第1010800107號書函將前開評議決定通知上訴人後，遲至同年3月20日始將此申訴案函報法務部矯正署處理，而該署於接獲上訴人回覆稱系爭「個人回憶錄」信函已經自行撕毀等語後，亦迄未正式針對其申訴作成決定，但上開被上訴人依監獄行刑法對於受刑人發出書信之管制措施，對上訴人而言，乃執行法律因其生命權受限制而連帶課予之其他自由限制，連同其人身自由亦被剝奪，均屬國家基於刑罰權之刑事執行之一環，並未創設新的規制效果，自非行政程序法所規範之行政處分，揆諸前揭規定及說明，上訴人僅得向最終監督機關法務部申訴或陳情，尚不得提起行政訴訟，請求撤銷該管制措施，或請求被上訴人作成無條件准許其發信之處分，或依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起所謂「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」。故本件上訴人請求確認被上訴人於100年12月14日拒絕其寄出回憶錄之處分為違法訴訟，乃不備起訴要件，行政法院本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，逕以裁定駁回。原判決認被上訴人100年12月14日拒絕上訴人寄出回憶錄之處分為行政處分，從實體認定該處分並未違法，而以判決駁回上訴人之訴，雖與本院前開論述不符，但其結論尚無不合，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 胡 國 棟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
書記官 邱 彰 德