最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第516號上 訴 人 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 李志村上 訴 人 南亞塑膠工業股份有限公司代 表 人 吳嘉昭上 訴 人 臺灣化學纖維股份有限公司代 表 人 王文淵共 同訴訟代理人 吳茂雄 律師
吳雨學 律師被 上訴 人 經濟部工業局代 表 人 沈榮津訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間其他請求事件，上訴人對於中華民國101年11月15日臺北高等行政法院101年度交訴更字第1號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國76年間向被上訴人承購宜蘭縣利澤工業區土地（下稱系爭土地），並繳納土地價款及工業區開發管理基金（下稱系爭管理基金）；嗣因上訴人未按核定計畫如期使用，被上訴人依行為時促進產業升級條例（下稱促產條例，已於99年5月12日廢止）第38條第1項第1款規定，照原購買地價強制收買並發給特別金，業經上訴人領取。上訴人以其承購土地既經收回，所納系爭管理基金當屬承購土地價款之一部而應退還，俟將來出售時再向承購人收取，否則有重複收取之不當等由，請求被上訴人發還已繳之系爭管理基金新臺幣（下同）65,696,339元並加計利息；被上訴人則以土地雖未開始使用，惟為維持工業區環境，系爭管理基金需充作工業區各項公共設施之維護及相關行政費用，系爭土地經強制收買後，已繳付之系爭管理基金不宜退還，並以82年5月13日工五字第15151號函否准。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經本院（即改制前行政法院）83年度判字第2012號判決駁回後，上訴人以該判決適用促產條例第38條及其施行細則第96條規定，牴觸憲法第15條財產權保障之規定，聲請司法院大法官解釋，並經司法院釋字第515號解釋在案。上訴人遂據該解釋，對上開本院判決提起再審之訴，經本院92年度判字第523號判決駁回。上訴人不服，以該判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款事由提起再審之訴，亦遭本院93年度判字第1298號判決駁回，上訴人仍不服，提起再審之訴，經本院96年度判字第335號判決將上開本院93年度判字第1298號、92年度判字第523號及83年度判字第2012號判決均廢棄，撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分；並將關於上訴人請求被上訴人返還系爭管理基金及加計遲延利息部分，發交原審法院審理。經原審法院97年度交訴字第1號判決（下稱原審前判決）將上訴人之訴駁回後，上訴人提起上訴，經本院100年度判字第2251號判決將原審前判決廢棄並發回更為審理，嗣經原審判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴後，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠上訴人就本案聲請司法院大法官解釋，經司法院釋字第515號解釋宣告促產條例施行細則第96條違憲，上訴人自得據此依公法上不當得利法律關係請求。㈡上訴人於76年7月20日向被上訴人申購系爭土地，嗣經濟部興辦工業人申購工業區土地審查小組（下稱經濟部審查小組）審查結果，由上訴人於同年9月1日表明為設置石化加工廠，且陳明若因計畫變更須按規定向被上訴人申請變更，被上訴人旋於同年9月4日准許上訴人申購系爭土地，上訴人於當月29日繳清系爭土地價金與系爭管理基金，並經前臺灣省政府建設廳（下稱前省府建設廳）以76年10月6日76建一字第310396號函核准興建石化加工廠，系爭土地雖經上訴人多次催告未獲被上訴人交付，迄78年12月22日被上訴人始通知點交，惟仍處於不完全給付狀態，直至強制收買日止，其上障礙物均未清除，其給付標的顯不符債之本旨，上訴人無土地亦無產權，致無從申請建造執照，既不能建造石化加工廠，豈能申請變更為建造輕油裂解廠，被上訴人主張上訴人擅自變更土地用途為建造輕油裂解廠，顯悖於事實；況若如原審前判決之認定，上訴人前經前省府建設廳核准興建石化加工廠，即表示上訴人已按核准計畫建廠及生產而開始使用系爭土地，自無違反行為時促產條例第35條、第36條而逾期未使用情事，即不生同條例第38條之強制收買。故系爭土地閒置之責，顯應歸責於被上訴人，按司法院釋字第515號解釋意旨，系爭管理基金之性質相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費，若強制買回係由於不可歸責於上訴人事由者，則系爭供作基金之款項即為公法上不當得利，上訴人自有權請求返還，並類推適用民法第182條第2項規定，附加利息一併請求償還。㈢系爭土地之買賣係依獎勵投資條例（下稱獎投條例，已於80年1月30日經公告廢止）及其施行細則（下稱獎投條例施行細則，已於80年4月24日發布廢止），本件當屬公法上買賣，上訴人於取得系爭土地之所有權後，被上訴人應依土地法之規定，將地上障礙物代為遷移或徵收，並無準用或類推適用民法第767條餘地；上訴人曾於80年4月2日、5月24日、12月20日及81年2月17日與同年4月6日，按土地法第209條及第238條規定，分別函請被上訴人、前省府建設廳及宜蘭縣政府清除系爭土地之地上物，將該土地交付予上訴人規劃、使用，其間經濟部亦以80年2月8日工004634號函（下稱經濟部80年2月8日函）及前省府建設廳以80年2月22日80建一字第80675號函（下稱前省府建設廳80年2月22日函）同意上訴人展延至80年7月30日，嗣復得經濟部以80年3月2日經工009165號函（下稱經濟部80年3月2日函）通案延至80年12月31日，足證上訴人已盡力向主管機關爭取排除地上物，然被上訴人迄系爭土地遭強制收買止，均未清除其上障礙物，益徵強制收買之主因係被上訴人不完全交付土地所致。另觀內政部78年4月25日台內營字第695371號函釋意旨，在有地上物之建築基地，應先申領拆除執照，於拆除地上物並騰空後，再行申領建造執照，被上訴人遲至79年12月27日始移轉土地所有權予上訴人，但未能將地上障礙物拆除並騰空，上訴人自無從申請建造執照，更遑論辦理申報開工事宜。㈣系爭管理基金乃被上訴人行政行為所致財產上移轉不法之結果，是上訴人對此行使公法上結果除去請求權，即公法上不當得利返還請求權；至特別金係依工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作執行要點（下稱執行要點）所發給，旨在達成強制買回政策及執行之順利，僅需符合該要點而於期限內領取補償（即原地價）就可發給，逾期則拒絕發給，將原地價提存法院，二者法律關係、適用主體、金額計算之法律依據均不相同，執行要點於特別金之規範，僅考量地價或利息及繳款起迄期間等因素，揆諸被上訴人訂定執行要點之規範及說明，並未提及系爭管理基金之解決問題，足證特別金之核發與系爭管理基金之繳納並無關連。況被上訴人以81年3月20日工五字第011494號函（下稱被上訴人81年3月20日函）、81年5月20日工五字027584號函強制收買系爭土地時，執行要點業已發布，倘該要點規範之特別金包含系爭管理基金，上訴人自無須說明系爭管理基金係充作公共設施或維持管理費用而無需返還，是該特別金並未彌補上訴人喪失系爭管理基金之損失。系爭土地經被上訴人強制收買後，上訴人另行申購雲林縣麥寮工業用地，除繳交地價總額外，尚應繳交工業區開發管理基金，原已繳交之系爭管理基金卻不能抵充或返還，有悖司法院釋字第515號解釋意旨。另觀諸行為時促產條例施行細則第96條規定，主管機關於強制買回土地或廠房時，僅以原購買地價或原購買價格買回，對於興辦工業人原依促產條例第34條繳付之管理基金得拒予返還，無異以此作為對興辦工業人之懲罰，顯係增加法律所無之限制，有違法律保留原則。系爭土地經被上訴人買回後，未將系爭管理基金退還，上訴人旋於82年1月13日函請被上訴人返還，經其於82年5月13日表示不願返還，自可認其應自當日起負遲延責任等語，爰請求被上訴人應給付上訴人臺灣塑膠工業股份有限公司22,041,448元、上訴人南亞塑膠工業股份有限公司21,827,098元、上訴人臺灣化學纖維股份有限公司21,827,793元，暨均自82年5月13日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被上訴人則略以：㈠實務及學理並不存在公法上買賣，系爭土地之買賣為行政機關之私經濟行為，屬私法上之買賣。本件之強制收買係被上訴人依行為時促產條例第38條賦予公法上形成權後，成立另一私法上買賣契約，至另案併同強制收買給付上訴人之特別金則屬損失補償性質，因強制收買依法應依原價買回土地不含利息，然為順利執行強制收買並填補因強制收買所致損失，而給付特別金。依司法院釋字第515號解釋意旨，工業區開發管理基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物之興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課，是上訴人承購取得系爭土地即應屬上開特別公課之徵收對象，而強制收買係另行成立買賣契約，非原買賣契約之解除，並不影響上訴人遭強制收買前為系爭土地所有權人而有繳付特別公課之義務，益證被上訴人受領上訴人繳付之系爭管理基金，不成立公法上不當得利；況依執行要點之訂定說明，被上訴人發給特別金乃基於順利有效執行強制收買之行政目的，且因被上訴人係依法執行強制收買而屬合法行為，故特別金實屬對於遭強制收買者所為損失補償。㈡觀諸行為時執行要點第6點，興辦工業人承購之工業區土地未按核定計畫使用，如係因不可歸責興辦工業人之事由所致，工業主管機關基於避免工業區土地閒置而爭取時效作符合產業升級及發展經濟之目的，雖無不可藉由強制收買方式取回土地，但理應填補興辦工業人因強制收買所生損失；然行為時促產條例第38條第1項第1款卻規定，工業主管機關應按「原購買地價」強制收買，無須慮及土地自然漲價、物價指數或通貨膨脹等因素，此舉明顯有懲罰興辦工業人意味，足證強制收買規定須以因可歸責於興辦工業人事由所致者為限。查經濟部審查小組就上訴人申購系爭土地部分，審查結果載明：「請該公司澄清確定設置何種工廠（六輕工廠或石化加工廠）。」，乃因經濟部前於75年9月30日已原則同意上訴人申請設立輕油裂解廠，且上訴人於75年10月28日向經濟部提出籌建烯烴廠及相關工業計畫書，惟上訴人於76年6月20日申購系爭土地時，卻表明僅欲設置下游石化加工廠，審查小組為此詢問上訴人申購系爭土地究為設置六輕工廠（輕油裂解廠）抑或石化加工廠，經上訴人函復確認為設置石化加工廠，並表明若計畫變更時當向被上訴人辦理變更，則上訴人於未辦理計畫變更之情形下，當按原核定計畫設置石化加工廠。經查，本件宜蘭縣長及居民以環保理由抗爭，係反對上訴人於系爭土地設置輕油裂解廠，上訴人承購取得系爭土地後未按核定計畫設置石化加工廠，既與當地居民之環保抗爭無關，顯係可歸責於上訴人之事由所致，被上訴人依行為時促產條例第38條第1項第1款規定照原購買地價強制收買系爭土地，並依司法院釋字第515號解釋意旨，拒絕上訴人之請求，於法自無不合；況上訴人於函復確認為設置石化加工廠後，卻又對外表示要設置輕油裂解廠，此舉顯違常理，足認上訴人申購系爭土地之真正目的應係設置輕油裂解廠，但評估恐難獲准，遂表明僅申請設置石化加工廠以期順利取得系爭土地，並視後續情況再行申請變更計畫，故上訴人申購系爭土地之初，即無設置石化加工廠之意，縱認被上訴人有不完全給付情事，惟此亦與上訴人未按核定計畫使用無相當因果關係，是上訴人未按核定計畫使用而遭強制收買，自屬可歸責於上訴人事由所致。㈢被上訴人以81年3月20日函復上訴人無法退還系爭管理基金時，隨即於同日發布執行要點，觀諸該要點之訂定說明第1點，被上訴人發給上訴人之特別金，確已考量上訴人對於無法退還系爭管理基金所可能引發之反彈。復按行為時促產條例第38條規定，興辦工業人承購工業區土地，違反同條例第35條或第36條或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關依「原購買地價」強制收買，並未包含興辦工業人隨原購買地價繳付之工業開發管理基金，是被上訴人強制收買時依法毋庸退還系爭管理基金，但基於政策及執行之考量，始另以特別金名義填補上訴人經濟上損失。是該執行要點之訂定說明僅提及與「原購買地價」有關之物價指數、通貨膨脹與最後移轉價格不能表彰真正之買賣價格等理由，而無法言明實已考量退還相當於系爭管理基金金額之問題，則上訴人自無再向被上訴人請求返還不當得利之餘地。㈣上訴人於76年9月29日繳交系爭土地價金，中華工程股份有限公司（下稱中華工程公司）則於78年12月22日將系爭土地點交予上訴人，並分別於79年12月24、26日將該土地所有權移轉登記予上訴人，上訴人承購該土地後，業由經濟部80年2月8日（原判決誤載為2月6日）函及前省府建設廳80年2月22日函同意展延開始使用期限至80年7月30日止，復由經濟部80年3月2日函通案准予展延開始使用期限至80年12月31日止，然上訴人仍未於上開展延期限內開始使用；系爭土地於辦理點交時，尚有部分地上物未清除，而本件點交為上訴人請求，其既仍願與被上訴人辦理點交，自應認已同意以系爭土地當時現況辦理點交，且被上訴人係基於利澤工業區開發主體地位，指示受託開發單位即中華工程公司協助上訴人排除該地上物，是被上訴人自無給付有瑕疵之不完全給付情事。復按行為時促產條例施行細則第70條第2項及執行要點第5點規定，系爭土地之地上物是否完全清除，與上訴人得否按核定計畫向建築主管機關申領廠房或作業場所建造執照並申報開工一事無涉，縱系爭土地仍有地上物未清除，惟不影響上訴人申請建照並申報開工，自與上訴人未於核准展延期限內按核定計畫開始使用系爭土地無因果關係。又系爭土地面積達279公頃，縱有部分地上物未清除，然因所占面積不大，不可能因此導致上訴人無法開工；若上訴人按核定計畫申領建造執照並申報開工，被上訴人必當配合其動工進度將該地上物清除，惟上訴人始終未申領建造執照，遑論有因申報開工而需清除地上物之必要。是上訴人未於核准展延期間內按照核定計畫開始使用系爭土地，顯係因可歸責於其本身之事由所致。㈤又按76年1月26日修正公布之獎投條例第71條第1項及其施行細則第114條第1款、79年12月29日公布施行之促產條例第35條及其施行細則第70條第1項等規定，經查，前省府建設廳係76年10月5日核發工廠設立許可予上訴人，利澤工業區之受託開發機構即中華工程公司係78年12月27日核發土地使用證明書予上訴人，被上訴人則於79年11月27日核發土地產權移轉證明書予上訴人。再者，上訴人承購系爭土地後，業由經濟部以80年2月8日函及前省府建設廳80年2月22日函同意展延開始使用期限至80年7月30日止；復由經濟部80年3月2日函通案准予展延開始使用期限至80年12月31日止，則無論係以「核准設廠之次日」、「核發土地使用證明書之次日」、「核發土地產權移轉證明書之第31日」或「促進產業升級條例公布施行之日」，作為上訴人應開始使用系爭土地之起算時點，其均未於1年內按核定計畫開始使用，故均已逾按核定計畫開始使用之期限。則被上訴人依行為時促產條例第38條第1項第1款規定，照原購買地價強制收買，實屬可歸責於上訴人之事由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠揆諸廢止前獎投條例第64條第2項、79年12月29日訂定之促產條例第34條及80年10月7日訂定之工業區開發管理基金收支保管及運用辦法（99年11月18日修正為產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法，下稱基金保管及運用辦法）第6條規定，工業區之開發管理基金係為支應工業區開發、管理之公共任務所需經費而課徵，性質上屬用於特定目的用途之特別公課及使用規費；該基金係承購土地時，於繳交土地價款時一併繳付，作為常設之非營業循環基金，供各工業區開發或投資暨工業主管機關依行為時促產條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物等所需資金。復參酌司法院釋字第515號解釋意旨，上開管理基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，為挹注工業區開發及管理所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之「特別公課」及「使用規費」。㈡本院100年度判字第2251號判決援引促產條例第38條、35條、第36條規定及司法院釋字第515號解釋意旨，認興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依行為時促產條例第38條規定強制買回，若係非可歸責於興辦工業人之事由者，其既自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上不當得利；反之，若強制收買事由係可歸責於興辦工業人者，不予返還開發管理基金，即不構成公法上不當得利。本件爭議在於系爭土地未於法定期限按核定計畫開始使用，致遭強制買回，應否歸責於上訴人？經查，⒈依上訴人於76年間獲前省府建設廳核准於系爭土地設置石化工業之中、下游石化加工廠；次依原審認定上訴人向經濟部申請設置輕油裂解廠以迄申購系爭土地之事實，並佐以上訴人79年12月17日台塑C019號函宜蘭縣政府等情，被上訴人主張上訴人申購系爭土地目的應係為設置含輕油裂解廠（即六輕）在內之一貫石化上、中、下游工廠，但評估恐因環保抗爭而難獲准，遂表明僅申請設置石化工業之中、下游加工廠以期順利取得系爭土地，並視後續情況發展再行申請變更原核定計畫等語，並非無據。⒉上訴人於76年間繳付系爭土地價金後，被上訴人因系爭土地尚有建築物未拆等由，未將該土地點交予上訴人，至78年間經上訴人陳明願以現狀點交後，被上訴人及中華工程公司於78年12月22日將系爭土地點交予上訴人占有，並敘明由中華工程公司負責繼續排除其上障礙物，嗣上訴人於79年12月24、26日登記取得系爭土地所有權；嗣上訴人申請展延系爭土地建廠之開始使用期限，並由經濟部同意展延至80年12月31日止，然屆期仍未依行為時促產條例第35條規定，於展延後核准設廠之日起1年內，按核定計畫開始使用系爭土地，足認系爭土地遭被上訴人依行為時促產條例第38條強制收買之事由，係可歸責於興辦工業人之上訴人。⒊復觀諸76年1月26日修正公布之獎投條例第71條第1項及其施行細則第114條第1款規定、79年12月29日公布施行之促產條例第35條及其施行細則第70條第1項，均明確規範「核准設廠之日起1年」之起算期限及可展延次數與期間，依上開事證，無論以「核准設廠之次日」、「核發土地使用證明書之次日」、「核發土地產權移轉證明書之第31日」或「促進產業升級條例公布施行之日」等作為上訴人應開始使用系爭土地之起算時點，然上訴人均未於1年內（含展延1年）按核定計畫開始使用系爭土地；是被上訴人依行為時促產條例第35條、第36條及第38條，並考量上訴人並無執行要點第6點規範不予強制收買情事，而強制收買系爭土地，亦合於執行要點第6點之反面推論解釋。況行為時促產條例第38條第1項第1款明文規範工業主管機關應按「原購買地價」強制收買，無須慮及土地自然漲價、物價指數或通貨膨脹等因素，顯有懲罰興辦工業人意味，更足證上開強制收買規定，須以因可歸責於興辦工業人之事由所致者為限。故上訴人依行為時促產條例及其施行細則等法令，於土地點交所有權移轉登記完畢後及經核准展延期限內，負有「按核定計畫開始使用」系爭土地之作為義務，詎上訴人怠於「按核定計畫開始使用」系爭土地之作為義務，核屬可歸責於上訴人之事由。㈢本件係經核准於系爭土地上設立石化工業中、下游石化加工廠，而非上游之輕油裂解廠，且宜蘭縣政府等環保人士係反對興建高污染之石化工業上游之輕油裂解廠，而非本件經核准之石化工業中、下游之石化加工廠。本件被上訴人強制收買之理由，係上訴人未於法定期限內，按核定計畫於系爭土地上興建石化加工廠，並非上訴人未於法定期限內開始使用系爭土地興建輕油裂解廠；況參諸執行要點第6點之事由可知，本件若屬環保抗爭，被上訴人依法當不能強制收買系爭土地，更不會衍生應否歸責上訴人之問題，是上訴人以因環保人士等之抗爭為由，主張非屬可歸責於上訴人之事由等語，顯與證據資料不符，不能採據。㈣上訴人於76年間付款向被上訴人（或授權之中華工程公司）買受系爭土地，與81年間被上訴人（向上訴人）強制收買（或買回）系爭土地，實屬不同之二契約。是上訴人持76年間價買系爭土地之前契約上不完全給付，主張後契約強制買回有不可歸責原因，難認邏輯上全然合理。又如前所述，被上訴人因系爭土地尚有地上物未拆除等問題，而未交付系爭土地，嗣因上訴人78年10月16日台塑字第A0065號函請求被上訴人依現狀先行辦理點交系爭土地予上訴人管理，被上訴人及中華工程公司始於78年12月22日將系爭土地點交上訴人占有管領使用，嗣上訴人於79年12月間移轉登記取得系爭土地所有權。因此，上訴人請求按現狀點交後，被上訴人亦按系爭土地現狀點交予上訴人占有管領使用，即被上訴人已依債之本旨將系爭土地交付上訴人使用，並移轉危險負擔予上訴人，則上訴人嗣再主張系爭土地於點交時尚有建築物未拆除等情狀，難認被上訴人之交付系爭土地有民法上債務不履行之不完全給付情事；至點交後，因系爭土地已移由上訴人占有管領使用，故嗣後再有遭第三人占用或傾倒垃圾情事，本即僅能由土地所有權人即上訴人方有權排除。又系爭土地於移轉登記予上訴人前，已登記為中華民國所有，並經地籍整理完竣，縱認系爭土地為徵收取得，然業經徵收完畢而登記為中華民國所有，核與土地法第238條所稱直轄市或縣市政府得將改良物代為遷移或一併徵收或政府機關依法徵收之規定無涉。況上訴人一面主張76年間向被上訴人購買系爭土地，及嗣後被上訴人強制收買系爭土地均屬公法上買賣契約，另方面卻又主張本件應適用民法之不完全給付，且不適用或類推適用民法第363條規範之危險移轉，亦無從適用或類推適用民法767條所有權人排除侵害之權利，難認上訴人之前開主張於法律上符合解釋適用或類推適用法律之一致性而可採據。㈤上訴人承購之系爭土地面積達279公頃，上訴人○○○區○○○段開發，而上訴人申請開發每一建物即須申請一張建造執照，故上訴人僅需按原核定之石化加工廠申請到任何一張建造執照並申報開工，即與行為時促產條例及其施行細則「照核定計畫開始使用」之規範相當，即系爭土地出賣人（即開發單位中華工程公司經被上訴人授權代表中華民國），縱有上訴人所指未清除系爭土地上障礙之不完全給付情事，然並無礙上訴人依行為時促產條例第35條規定於法定期限內，按核定計畫開始使用。復觀諸上訴人以79年12月17日台塑字第C019號函向前省府建設廳申請展延之函文可知，上訴人購買系爭土地經核准設立之石化加工廠為前述石化產業下游生產織布和塑膠皮、塑膠管的二級石化加工廠，並非函文所示「擬重新調整利澤工業區之建廠計畫」，以避免台灣中油股份有限公司因石化原料產能有限，致石化原料供需失調，而使上訴人原核准設立之石化工業中、下游加工廠無料可用之窘境，所重新調整建廠計畫之石化工業上游之輕油裂解廠。因此被上訴人主張上訴人未依法定期間開始使用系爭土地，乃因上訴人擬變更原核定計畫，但遭宜蘭當地居民環保抗爭，並非因地上物未拆除而未能按原核定計畫開始使用之本件經核准之石化加工廠等語，核屬有據。是綜合上訴人申設輕油裂解廠六輕獲准以迄申請取得系爭土地所有權及上開申請展延函內容可知：被上訴人主張上訴人於系爭土地上，並非無法設置原申請核准之之石化工業之中、下游石化加工廠，上訴人因欲在系爭土地上按原定計畫設立輕油裂解廠而未獲准，始怠於按核定計畫開始使用系爭土地，故系爭土地遭被上訴人強制收買，誠屬可歸責於上訴人之事由。另按司法院釋字第515號解釋，係指於一定條件下而遭強制買回，若非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象之共同利益群體成員，亦不具繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上不當得利，因認行為時促產條例施行細則此部分規定悖於憲法保障人民權利之意旨，然並未排除上述返還請求權之行使，亦未認上開規定違憲而無效。是認上訴人主張依公法上不當得利法律關係，請求被上訴人給付如其聲明所示金額及利息為無理由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：原判決一方面認行為時促產條例施行細則第96條規定，業經司法院釋字第515號解釋為違憲而宣告無效，另卻又認該解釋並未認定上開規定違憲而無效，復無視行為時促產條例第38條第1項第1款規定，逕認土地遭強制收買均屬可歸責於興辦工業人之事由，而推定本件強制收買應歸責於上訴人，率予駁回上訴人之訴，且無法律上依據，逕認縱強制收買為不可歸責上訴人事由所致，然僅需合於產業升級、經濟發展之目的，於填補上訴人之損失後，即可強制收買；又原審率認經被上訴人之考量即排除執行要點第6點而得不予強制收買……等，足證該判決理由前後矛盾，認定事實未依證據，顯有不備理由及悖於司法院釋字第515號解釋意旨；此外，原判決認定事實未依證據，僅以臆測之詞即率認上訴人係先申請設置石化加工廠後再申請變更，復無視上訴人所舉被上訴人遲延交付系爭土地，其上有諸多未依法清除之障礙物而處於不完全給付狀態，給付之標的不符債之本旨而使上訴人無地可用並無從申請建造執照、被上訴人並未給付價金予上訴人及環保團體持續抗爭……等各項事證，實屬司法院釋字第515號解釋所稱「由於非可歸責於興辦工業人之事由」，卻無理由遽認系爭土地遭強制收回係可歸責於上訴人事由，更無視本院100年度判字第2251號判決廢棄原審前判決時，指示應就特別金之計算有無考量返還系爭管理基金之因素等各項法律判斷及應調查事項之拘束，然原審對此卻未論斷並敍明理由，復引用並無案號可稽之本院100年度判字第2551號判決及與本件無涉之本院96年度判字第355號判決為據，其判決自有不適用法規、不備理由及理由矛盾之違誤，並檢附監察院92年10月23日院台司字第0922601729號函之調查意見供憑等語。
六、本院查：
(一)按「工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人按左列規定，繳付工業區開發管理基金：土地按承購價額繳付百分之3。標準廠房或各種建築物按承購價額繳付百分之1。
工業區土地、標準廠房或各種建築物出售時，其超過成本之售價收入，撥充工業區開發管理基金。工業區開發管理基金保管及運用辦法，由行政院定之。工業區開發管理基金不足運用時，政府得編列預算支應。」「興辦工業人租購工業區土地，應於核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用。……」「興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。……」「興辦工業人租購之工業區土地或標準廠房，違反第35條或第36條或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關依左列規定處理：承購之土地，照原購買地價強制收買；承購之標準廠房，照原購買價格，扣除房屋折舊後之餘額強制收買。」行為時促產條例第34條、第35條、第36條及第38條第1項第1款定有明文。次按「中華民國79年12月29日公布之促進產業升級條例第38條關於興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，未依該條例第35條於核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用，或未於第36條所定延展期間內開始使用，或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關照土地或廠房原購買價格（其屬 廠房或自行興建之建築改良物者，則應扣除房屋折舊）強制收買之規定，係為貫徹工業區之土地廠房應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的而使用，並避免興辦工業人利用國家開發之工業區及給予租稅優惠等獎勵措施，購入土地廠房轉售圖利或作不合目的之使用，乃增進公共利益所必要，符合憲法第23條之比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。上開條例第34條第1項規定，工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人分別按土地承購價額或標準廠房、各種建築物承購價額百分之3或百分之1繳付工業區開發管理基金。此一基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費，並非原購買土地或廠房等價格之一部分，該條例施行細則第96條：『本條例第38條第1項第1款所稱原購買地價及原購買價格，不包括承購時隨價繳付之工業區開發管理基金』，此對購買土地及廠房後未能於前開1年內使用而僅繳付價金者，固無不合。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。依上開細則之規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，該細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使。至興辦工業人有無可歸責事由，是否已受領其他相當之補償，係屬事實認定問題，不在本解釋範圍，併此指明。」司法院釋字第515號解釋著有明文。再按經濟部為執行工業區土地及標準廠房強制收買或收回工作，於81年3月20日依促產條例暨其施行細則而制定執行要點，「……不予強制收買之土地：㈠興辦工業人因遭受當地居民以環保理由，持久抗爭，直轄市或縣（市）政府延遲不核發建造執照者。……特別金之發給：強制收買土地，基於政策及執行上之考量，凡在工業主管機關通知之規定期限內具領補償者，自所有權人原購買土地之次月1日起至發放補償費之日止，按其強制收買地價每年加發特別金百分之8.25累積計算之。強制收買價格：㈠土地部分：⒈興辦工業人原承購工業區土地，自取得所有權後未經移轉者，依其向工業區受託開發機構購買之地價強制收買；其所有權再經過經移轉者，依現土地所有權人承購時所申報登記之原購買地價強制收買。⒉興辦工業人拒不受領或逾期不受領補償者，由工業主管機關依前述取得土地之原購買地價，依法向當地地方法院辦理提存。」該執行要點第6至8點亦定有明文。
(二)本件上訴人繳交系爭管理基金乃源於廢止前之獎投條例第64條第2項規定：「政府及政府委託開發之工業區土地出售時，由承購人按承購地價繳付百分之3至百分之5之工業區開發管理基金；其保管及運用辦法，由行政院定之。」復依上揭79年12月29日訂定之促產條例第34條規定，及依80年10月7日訂定之基金收支保管及運用辦法第6條規定：「本基金之用途如左：工業區開發之投資或貸款或參加投資於工業區相關之事業。工業主管機關依本條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物所需資金。已開發之工業區，其土地經較長期間仍未出售，由於開發成本利息之累積，致售價超過附近使用性質相同土地之地價時，得以本基金貸款利息補貼之。工業區開發相關之研究規劃、宣導經費及本基金保管運用委員會與工業區管理機構之經費。金融機構轉貸本基金之手續費。其他有關支出。」故可知工業區開發管理基金，係為支應工業區開發、管理之公共任務所需經費而課徵者，性質上屬用於特定目的用途之公法上負擔。是項基金，係承購土地時始發生繳交情事，於繳交土地價款時，一併繳付後，解交國庫，作為常設之非營業循環基金，供各工業區開發或投資暨工業主管機關依行為時促產條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物等所需資金。足見該管理基金之收取，並非僅供個別所承購之土地開發、管理使用。茲依上揭司法院釋字第515號解釋意旨可知，工業區開發管理基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依行為時促產條例第38條之規定強制買回，若係非可歸責於興辦工業人之事由者，其既自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。反之，若強制收買之事由係可歸責於興辦工業人者，不予返還開發管理基金，即不構成公法上不當得利。
(三)查上訴人於76年間獲前省府建設廳核准於系爭土地設置石化工業之中、下游石化加工廠，並於同年間繳清系爭土地全部價金及依行為時促產條例第34條規定，按土地承購價額繳付系爭管理基金；而被上訴人因系爭土地尚有建築物未拆等由，未將系爭土地點交予上訴人，至78年間經上訴人陳明願以現狀點交後，被上訴人及中華工程公司於78年12月22日將系爭土地點交予上訴人占有，其後上訴人於79年12月24、26日登記取得系爭土地所有權；嗣上訴人申請展延系爭土地建廠之開始使用期限，並由經濟部同意展延至80年12月31日止，然上訴人屆期仍未於展延後核准設廠之日起1年內，按核定計畫開始使用系爭土地，故遭被上訴人依行為時促產條例第38條規定強制收買系爭土地等事實，有相關事證等附於原審卷內可稽，為原審確定之事實。上訴人於系爭土地遭強制買回後，請求被上訴人返還系爭管理基金，則依首揭司法院釋字第515號解釋意旨，本件重點在於上訴人被強制收買系爭土地乙事究竟是否可歸責於上訴人，攸關上訴人是否自始成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，有無具有繳納規費之利用關係，進而影響其繳納之系爭管理基金是否為公法上之不當得利，自有究明之必要。
(四)原審經斟酌全案辯論意旨及調查證據之結果，詳述本案經過為上訴人依行為時促產條例申購系爭土地申請設廠，經主管機關核准設定者乃設置石化加工廠，並非興建輕油裂解廠；並說明上訴人承購系爭土地於76年間繳畢款項後，因系爭土地上尚有地上物未拆等事由，尚未將系爭土地點交予上訴人，至78年間經上訴人陳明願以現狀點交後，被上訴人及中華工程公司於78年12月22日將系爭土地點交予上訴人占有，並敘明由中華工程公司繼續負責排除系爭土地上之障礙，其後上訴人於78年12月24日、26日取得系爭土地之所有權；嗣上訴人申請展延對系爭土地建廠開始使用期限，並由經濟部同意後展延至80年12月31日止，然上訴人屆期仍未依行為時促產條例第35條規定，於展延後核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用系爭土地，足認系爭土地遭被上訴人依行為時促產條例第38條規定強制收買之事由，乃係可歸責於興辦工業人之上訴人；復說明參諸上揭執行要點第6點規定，被上訴人強制收買上訴人所有系爭土地，係依據行為時促產條例第35條、第36條、第38條規定，並考量上訴人並無執行要點第6點不予強制收買之情事，始為強制收買之決定，因認被上訴人主張本件強制收買已排除執行要點第6點之「不予強制收買土地」等不可歸責於上訴人之原因，是認報經工業主管機關強制收買工業區土地，原則上須以有「可歸責」於興辦工業人之事由為限等語，合於上開法律反面推論解釋等情，業已說明其認定依據及採證理由，核屬有據。原判決復以依行為時促產條例第38條第1項明文規定，工業主管機關應照「原購買地價」強制收買，而未考慮土地自然漲價、物價指數或通貨膨脹等因素，此舉乃明顯有懲罰興辦工業人之意味，是亦可證該條例定之強制收買，須以因可歸責於興辦工業人之事由所致者為限，亦非屬無據等由，故認上訴人依行為時促產條例及其施行細則等法令，於土地點交所有權移轉登記完畢後及經核准展延期限內，負有「按核定計畫開始使用」系爭土地作為義務，乃上訴人以不作為怠於「按核定計畫開始使用」系爭土地之作為義務，核屬可歸責於上訴人之不作為情事，肇致被上訴人依行為時促產條例第38條規定強制買回系爭土地，確屬可歸責於上訴人之事由之判斷；並就上訴人主張其係因經環保人士抗爭及因被上訴人及中華工程公司遲延交付系爭土地，給付不完全等非可歸責於其本人之事由等詞，說明何以認定其主張不可採之理由及認定依據，經核其認事用法並無違誤，亦無違反證據法則、經驗法則及論理法則情事，復無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形，上訴意旨猶執陳詞，指摘原判決違背法令，難認可採。
(五)次按司法院釋字第515號解釋，係指於一定條件下而遭強制買回，若非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象之共同利益群體成員，亦不具繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上不當得利，因認行為時促產條例施行細則第96條規定，以該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，認此部分規定與憲法保障人民權利之意旨有違，而認施行細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使。原判決已明指「工業區開發管理基金」性質上相當於對有共同利益群體者所徵收之「特別公課」及「使用規費」，並非原購買價格之一部分，且課徵該基金之前提要件及目的如已不存在，則構成公法上之不當得利，興辦工業人得依現行行政訴訟法提起給付訴訟，行為時促產條例施行細則第96條規定並不排除上述返還請求權之行使，並就司法院釋字第515號上揭解釋意旨加以闡釋，認該解釋意旨並未認定促產條例施行細則第96規定違憲而無效，因認上訴人主張司法院釋字第515號解釋認定上開規定違憲而無效云云，其此部分見解乃有誤會，核無不合。上訴意旨以原判決一方面認行為時促產條例施行細則第96條規定，業經司法院釋字第515號解釋為違憲而宣告無效，卻又認該解釋並未認定上開規定違憲而無效，而認原判決理由矛盾、理由不備，且悖於司法院釋字第515號解釋意旨云云，顯係誤解，核不足採。
(六)復查原判決表明依行政訴訟法第260條第3項規定，受本院發回意旨拘束之訴訟法原則；及敍明受司法院釋字第515號解釋之法律上判斷拘束，於法並無違誤。是原判決將強制收買事由區分為「可歸責」及「非可歸責」於興辦工業人之事由，並說明興辦工業人承購之工業區土地未按照核定計畫使用，如係不可歸責於興辦工業人之事由所致，工業主管機關基於避免工業區土地閒置而爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的，亦可藉由強制收買取回土地，但此時理應填補興辦工業人因強制收買所產生之損失，但行為時促產條例第38條第1項第1款規定應照「原購買地價」強制收買，此舉明顯有懲罰工業興辦人之意味，而認被上訴人所稱「依上開規定」之強制收買，須以可歸責於興辦工業人之事由所致者為限等語，非屬全然無據，並非如上訴人所稱原判決認定凡被強制收買者均係因可歸責於興辦工業人之事由。況且，原判決指明本件兩造爭點在於系爭土地未於法定期間按照核定計畫開始使用是否屬可歸責於上訴人之事由，並詳述其認定本件強制收買係屬可歸責於上訴人之理由及認定依據甚明，並非如上訴人所述原判決僅憑本件既經強制收買，即遽採認為可歸責於上訴人之結論。是依上可知，原判決已依卷內相關證據資料判斷本件強制收買係屬可歸責於上訴人，並將判斷得心證之理由，記明於判決，且前後所持理由並無衝突矛盾之處，亦無違證據法則、經驗法則及論理法則，核屬適法有據。上訴人猶指摘原判決違背法令云云，難認可採。
(七)再者，原判決敍明系爭管理基金性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費：而上訴人承購系爭土地後，係由可歸責於己之事由，而遭工業主管機關即被上訴人依行為時促產條例第38條規定強制收買，是參照行為時促產條例第35條、第36條、第38條及司法院釋字第515號解釋意旨及其所表明法律見解，上訴人依公法上不當得利為本件請求，於法不合，其附帶請求利息亦失所據等語甚詳，並說明因本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，均核與判斷結果無涉，爰不一一敘明等語，則就有關特別金計算有無考量返還系爭管理基金因素之法律判斷等項，因未涉及本件判決結論之理由，原判決表明與判斷結果無涉，故未再就此無關判決結果之事項為論斷說明，亦難認有何違誤；至上訴人檢附監察院92年10月23日院台司字第0922601729號函之調查意見，乃在於說明本院發交原審法院前之再審判決未就事證爭點釐清審理等情，惟本件既經本院96年度判字第335號判決將關於上訴人請求被上訴人返還系爭管理基金及加計遲延利息部分，發交原審法院審理，茲經原審肯認司法院釋字第515號解釋意旨暨經斟酌全案辯論意旨及調查證據之結果，詳加說明何以認定上訴人本件主張不可採之理由及依據，而參諸該認定結果，與特別金之發給與否乙節無涉，故原判決未就此部分再加以論述，亦無不合。另原判決固於該判決第28頁第10至12行內，就「本院100年度判字第2251號（誤載為2551號）發回意旨理由，及本院96年度判字第335號（誤載為355號）發交判決理由均持相同見解」部分，有誤載案號之情形，惟此明顯係誤植，並不影響該判決意旨及結果，上訴人據此指摘原判決有不適用法規、不備理由及理由矛盾之違誤云云，亦無理由，併敍明之。
(八)又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由矛盾、理由不備情事。
(九)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，並無上訴人所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由或理由矛盾等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 8 月 15 日
書記官 邱 彰 德