最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第667號上 訴 人 白珠珍訴訟代理人 錢炳村 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國102年6月19日臺中高等行政法院101年度訴字第437號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），因屬被上訴人辦理竹南○○○區○○○○道路興建工程（第二期）用地範圍（尚包括他人所有之土地，合計85筆，面積共2.309774公頃，暨其地上物），前經被上訴人報請內政部以民國100年9月15日臺內地字第1000185803號函核准徵收，已據被上訴人以100年10月3日府地用字第0000000000C號公告（至同年11月2日期滿確定在案），而以100年10月3日府地用字第0000000000A號函檢附徵收清冊（下稱原處分）通知上訴人，系爭土地按100年度公告現值每平方公尺新臺幣（下同）24,637元，徵收補償地價為6,816,811元、加成補償地價為2,726,725元，總徵收補償費計9,543,536元。上訴人不服，於公告期間內提出異議，經被上訴人查處後以100年11月16日府地用字第1000233234號函復略謂：
經查系爭土地100年公告之土地現值每平方公尺41,650元係屬錯誤，已經苗栗縣頭份地政事務所（下稱頭份地政事務所）報經被上訴人以100年9月29日府地價字第0000000000A號函更正為每平方公尺26,026元，並已於100年10月11日遵依公告在案；且系爭土地因都市計畫辦理竹南科學園區南側聯外興建工程用地徵收，經重新劃設公共設施保留地並提經地價評議委員會評議通過，於100年10月17日將系爭100年之公告土地現值由原來之每平方公尺26,026元，更正為每平方公尺24,637元等語。上訴人對該查處結果猶表不服，經被上訴人於100年12月19日提交苗栗縣地價及標準地價評議委員會100年第8次會議決議，仍維持原徵收補償之決定。上訴人不服，經提起訴願遭駁回，復提起行政訴訟，案經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）本件就協議價購部分，上訴人於100年5月26日在苗栗縣頭份鎮公所舉辦之協議價購會議上已表示同意，是本件應依本院85年度判字第1648號判決意旨，協議價購之意思表示已合致，私法契約已成立，行政機關應按照契約履行，被上訴人應依土地徵收條例第11條第2項規定與上訴人訂立書面，並再給付上訴人6,590,258元，即上訴人系爭土地之協議價購金額為16,133,794元。（二）系爭土地依公告現值徵收或價購，相較於附近之市價，已是損失慘重，被上訴人以更低之價格為之，顯違反比例原則，應予撤銷之。且公告現值是計算徵收補償費與土地交易買賣、贈與或繼承等土地所有權移轉時，作為課徵增值稅、遺產稅等之依據，每年調整一次，十多年來均未發現計算錯誤，且先前亦收取較高之地價稅，直至本件徵收時，再以發現錯誤為理由，予以更正，並據以計算徵收補償費，顯違誠信原則及信賴保護原則。（三）「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」影響人民因徵收受補償之權利，未以法律為之，亦無法律之授權，顯違反憲法第23條之規定，依憲法第172條規定，乃屬無效。故本件被上訴人依辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項公告更正，顯屬違法。（四）又本件被上訴人僅就上訴人之系爭土地調降公告現值，其他土地之公告現值則均增加，且隔鄰之土地公告現值每平方公尺亦均在4萬多元，故本件被上訴人之地價補償顯違平等原則等語，求為判決：⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被上訴人應按每平方公尺41,650元之價格購買系爭土地。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷；⑵被上訴人就系爭土地應作成按每平方公尺41,650元徵收補償予上訴人之處分。
三、被上訴人則以：（一）協議價購部分，按照100年5月26日在頭份鎮公所會議室舉辦之苗栗縣政府辦理竹南○○○區○○○道路興建工程（第二期）用地取得價購協議會議紀錄之結論觀之，土地所有權人因價格未能合致，致協議不成立。上訴人如主張有合致，應由上訴人舉證證明之。（二）依據地價調查估計規則第23條第2款及第3款之規定，未跨地價區段之土地，其區段地價為宗地單位地價；且跨越2個地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和除以宗地面積，作為宗地單位地價。因系爭土地98、99及100年地價區段圖仍跨屬28號及25-1號地價區段，惟地政機關於97年起錯誤摘錄系爭土地跨屬第25號及第25-1號地價區段，致與當時地價區段圖未合。故頭份地政事務所報請被上訴人以100年9月29日府地價字第0000000000B號公告系爭土地99年、100年地價區段由跨屬「25號、25-1號地價區段」更正為跨屬「28、25-1地價區段」，其公告土地現值由每平方公尺41,650元（計算式：第25號住宅區區段26,000×22/277×1＋第25-1號一般路線價區段43,000×255/277×1＝41,650），更正為每平方公尺26,026元（第28號公共設施○○○區段24,562×255/277×1＋第25-1號一般路線價區段43,000×22/277×1＝26,026）。又因上訴人系爭土地跨屬30○○○區段及25-1地價區段，其宗地單位地價之計算，依地價調查估計規則第23條第3款規定，應分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。系爭土地占305號地價區段之面積比例為277分之255、占25-1號地價區段面積比例為277分之22，加權平均計算後系爭土地宗地地價為每平方公尺24,637元（計算式：23,053×255/277×1＋43,000×22/277×1＝24,637元）。是頭份地政事務所於徵收公告期間依據被上訴人之核定函於100年10月11日更正公告現值為每平方公尺26,026元，於100年10月17日更正公告現值為每平方公尺24,637元，實為完成行政程序之所需，且公告現值之更正應溯及於000年0月0日生效，均係依法行政等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行政處分生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上權利義務關係，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則及法定權限專屬原則，亦具有拘束法院及其他機關或第三人之效果。故非屬行政爭訟標的之行政處分，在經權限機關依法撤銷或廢止之前，應受到適法有效之推定，法院及其他機關在處理他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，構成本案行政處分基礎之另一行政處分無論有無違法應予撤銷之情事，在該行政處分經法定程序撤銷之前，行政法院仍無從逕行否定其效力，此參照行政程序法第110條第3項之規定可明。本件上訴人訴請撤銷之標的為被上訴人就上訴人之系爭土地被徵收而作成之補償處分，並非內政部所為之核准徵收處分，該核准徵收處分既未經上訴人提起行政爭訟而形成存續力在案，且核無行政訴訟法第111條各款所列之無效行政處分之情形，法院及兩造俱應受其拘束，上訴人無從藉由提起本件訴訟，否定該核准徵收處分之效力，復進而請求被上訴人應價購系爭土地。又揆諸修正前土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」可知協議價購係土地徵收程序之前置程序，若已經核准徵收之土地或土地改良物，在該徵收處分生效後，即無從再對已經核准徵收之標的，為協議價購。查本件系爭土地既已經內政部以100年9月15日臺內地字第1000185803號函核准徵收，並據被上訴人以100年10月3日府地用字第0000000000C號公告生效期滿確定在案，有卷附上揭內政部核准徵收處分及被上訴人之徵收公告可稽（見訴願卷第245至247頁）。則上訴人未於法定期間內就上開內政部之核准徵收處分提起行政救濟，俟其確定後，始因不服被上訴人之補償處分，提起本件行政爭訟，併主張兩造先前已達成協議價購，而否定內政部之核准徵收處分效力，請求被上訴人應按每平方公尺41,650元之價格向上訴人購買系爭土地，於法顯屬無據，無從准許。又上開已生形式存續力之內政部核准徵收處分，既非屬本件訴訟之對象，無論其是否切實踐行協議價購程序，具備違法應予撤銷之瑕疵與否，法院均無從予以審查，則上訴人為爭執核准徵收處分之適法性，所聲請之相關證據方法，核無調查之必要，附此敘明。
（二）經查系爭土地100年公告土地現值為每平方公尺41,650元，係以：⑴系爭土地分跨編號第25與編號第25-1之2個地價區段；⑵編號第25區段之地價為26,000元，編號第25-1區段之地價為43,000元；⑶系爭土地占編號第25區段地價之面積比例為277分之22，占編號第25-1區段地價之面積比例為277分之255等3項要件作為其宗地地價之計算基礎。然稽之系爭土地自100年回溯至85年之地價區段圖所示（見原審卷第111至131頁），可見系爭土地於都市計畫變更前固跨屬編號25號一般住宅區與編號25-1號一般路線價區段，但自97年起即調整為跨屬28號公共設施保留地地價區段與25-1號一般路線地價區段，則其100年公告現值仍以其跨屬編號第25與編號第25-1之2個地價區段，並倒置各地價區段所占之面積比例為基礎，計算其宗地地價，顯屬錯誤，自有更正之必要。（三）查本件系爭土地係經頭份地政事務所報請被上訴人准予更正，並公告系爭土地99年、100年地價區段由跨屬「25號、25-1號地價區段」更正為跨屬「28、25-1地價區段」，公告土地現值由每平方公尺41,650元，更正為每平方公尺26,026元（計編號第28之公共設施保留地區段24,562×255/277×1＋編號第25-1之一般路線價區段43,000×22/277×1＝26,026）等情，核與辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項第2點第1款及第2款之規定無違，自為法所許。（四）又揆諸地價調查估計規則第18條第4項之規定，其屬公共設施保留地者，若毗鄰之非公共設施保留地不屬相同區段地價之地價區段時，應單獨劃分地價區段，不得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。本件稽之更正公告前後100年度地價區段圖所示，可見都市計畫變更後更正公告前之公共設施保留地與已徵收之警察機關用地及國小用地均同劃入第28號公共設施保留地地價區段，明顯違反上開地價調查估計規則第18條第4項之規定，則地政機關檢討竹南科學園地南側聯外道路興建工程（第二期）之100年度地價區段劃分時，重新劃設編號308（警察機關用地）、編號306（國小用地）、編號307（住宅區）、編號65號（住宅區）等一般地價區段，而與305號公共設施保留地區段相區隔，而將系爭土地按其是否屬於公共設施保留地與否，調整改劃屬25-1號一般路線價區段及305號公共設施保留地區段，核與上開區段劃分與地價調查估計規則第18條第1項及第4項之規定相符。（五）被上訴人就系爭土地劃屬編號305地價區段部分，取其毗鄰之編號307區段地價之每平方公尺26,000元與編號65區段地價之每平方公尺20,000元，○○○區段○區段線比例加權平均計算，估定其區段地價為每平方公尺23,053元｛計算式：（26,000×15,692＋20,000×14,929）/（15,692＋14,929）＝23,053元）｝，殊難謂其計算有違反前引平均地權條例施行細則第63條規定之情事。（六）依地價調查估計規則第23條第3款及第4款之規定，跨越2個以上地價區段之土地，其宗地單位地價，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價；並以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未滿者四捨五入。本件系爭土地因跨屬編號305地價區段及編號25-1地價區段，其占編號305號地價區段之面積比例為277分之255，而占25-1號地價區段面積比例為277分之22，加權平均計算後宗地地價為每平方公尺24,637元（計算式：23,053×255/277×1＋43,000×22/277×1＝24,637元），則被上訴人提交地價評議委員會評定通過後，將系爭土地100年公告現值更正為該金額，於法自屬有據。（七）按修正前土地徵收條例第30條第2項明定徵收補償地價，於必要時，得以當期之公告土地現值加成補償；惟其加成補償成數，係由主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之，並非逕依一般正常交易價格予以補償。另有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由地價及標準地價評議委員會所作成，而內政部依土地法第155條第1項規定之授權、於93年3月26日修正發布（即101年5月25日修正前）之地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定觀之，其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。本件上訴人因不服被上訴人按更正系爭土地100年公告現值後之地價補償，而提出異議，復不服查處，經被上訴人提交地價評議會100年度第8次會議評議決議，仍維持按更正後公告現值每平方公尺24,637元計算補償地價並加計4成核給補償金額之原決定，核其評議並無未踐行法定程序，或使用不正確方法，或違反經驗法則或論理法則認定事實之違誤，自屬適法有據，行政法院應予尊重。另按平均地權條例第46條之規定，足見直轄市或縣（市）政府公告土地現值之作用，其主要目的在於規範行政機關內部運作之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考，參照本院55年判字第223號判例意旨，於公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確定之權利人發生法律效果。是被上訴人公告系爭土地現值，並非作成行政處分賦予上訴人具體權益，其對錯誤之公告予以更正，要無違反信賴保護原則可言。（八）綜上所述，本件被上訴人就原公告100年系爭土地現值予以更正後，再按更正後之公告現值每平方公尺24,637元作成徵收補償處分，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷，先位聲明求為判命被上訴人應按每平方公尺41,650元之價格購買系爭土地，及備位聲明請求被上訴人就系爭土地應作成按每平方公尺41,650元徵收補償予上訴人之處分，俱為無理由，均應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：（一）上訴人於100年5月26日在苗栗縣頭份鎮公所舉辦之協議價購會議上已表示同意，惟被上訴人竟詐稱因預算之故，用徵收之方式較快，要求不要用協議價購方式。是本件依本院85年度判字第1648號判決意旨，協議價購之意思表示已合致，私法契約已成立，行政機關應按照契約履行，被上訴人應依土地徵收條例第11條第2項規定與上訴人訂立書面，並再給付上訴人6,590,258元，即上訴人系爭土地之協議價購金額為16,133,794元。而上開100年5月26日之協議價購會議上顯有錄音，方得據予作成會議紀錄，原審法院未依上訴人之聲請查辦，顯有違誤。（二）本案所依據的地價調查估計規則，除侵害上訴人之財產權外，且未以法律規定有違法律保留原則。即使上開規則未違法律保留原則，然本案調查過程均未予土地所有權人申訴機會，顯違正當法律程序。（三）另系爭土地附近之市價，依公告現值徵收或價購對上訴人而言已損失慘重，惟被上訴人卻以更低價格為徵收補償，更違比例原則。（四）又地價稅歷年均以公告地價計算，且一般而言，公告地價是同期公告現值的一定成數，故上訴人均繳交較高之地價稅。公告現值是計算徵收補償費與土地交易買賣、贈與或繼承等土地所有權移轉時，作為課徵增值稅、遺產稅等之依據，每年調整一次，十多年來均未發現計算錯誤，且先前亦收取較高之地價稅，直至本件核准徵收後，方以計算錯誤為理由，予以更正，並據以計算徵收補償費，顯違誠信原則及信賴保護。（五）另本件被上訴人僅就上訴人之系爭土地調降公告現值，其他土地所有權人之土地公告現值則均予增加，有違平等原則。（六）「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」影響人民受補償之權利，未以法律為之，亦無法律之授權，顯違憲法第23條之規定，依憲法第172條規定，乃屬無效。且即使依辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項第2點第2款及第3點第2款規定，因公告地價或土地現值之計算錯誤，若係「宗地地價」計算錯誤，應由直轄市或縣（市）政府查明屬實核定公告更正；倘係「區段地價」計算錯誤，且提經地價評議委員會評議通過者，則應由直轄市或縣（市）政府公告更正，二者不得混為一談。故被上訴人依辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項公告更正，顯屬違法等語，求為判決廢棄原判決，及撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應依每平方公尺41,650元價購系爭土地或補償予上訴人。
六、本院按：
（一）依據修正前土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」可知協議價購係土地徵收程序之前置程序，若已經核准徵收之土地或土地改良物，在該徵收處分生效後，即無從再對已經核准徵收之標的，為協議價購。查本件系爭土地既已經內政部以100年9月15日臺內地字第1000185803號函核准徵收，並據被上訴人以100年10月3日府地用字第0000000000C號公告生效期滿確定在案，有卷附上揭內政部核准徵收處分及被上訴人之徵收公告可稽。則上訴人未於法定期間內就上開內政部之核准徵收處分提起行政救濟，俟其確定後，始因不服被上訴人之補償處分，提起本件行政爭訟，併主張兩造先前已達成協議價購，而否定內政部之核准徵收處分效力，請求被上訴人應按每平方公尺41,650元之協議價格向上訴人購買系爭土地，於法顯屬無據，無從准許。又上開已生形式存續力之內政部核准徵收處分，既非屬本件訴訟之對象，無論其是否切實踐行協議價購程序，具備違法應予撤銷之瑕疵與否，法院均無從予以審查，則上訴人為爭執核准徵收處分之適法性，所聲請之相關證據方法，核無調查之必要等情，業經原判決於理由敘明甚詳，核無不合。上訴意旨仍就原判決已敘明不採之理由，再以其主觀歧異法律見解加以爭執，難認原判決對此有違背法令情事。
（二）經查地價調查估計規則係依土地法施行法第40條規定授權訂定，雖非直接由土地法授權，但依此規則內容觀之，係對地價調查及估計之細節及技術性事項加以規定，核與土地法及平均地權有關規定並無不符，尚無違法律保留原則。次查「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」所定內容，依其第2點、第3點觀之，均屬顯然之作業錯誤事項之更正，此種更正本不待法律規定，主管機關即應依職權為之，況依此第2點規定，更正結果應經公告，第3點規定不但應經公告且須經地價評議委員會通過，當事人如有不服得依法提起行政救濟，對當事人權益已有周詳之保障，故系爭規定核屬行政機關為執行其主管事務而發布之行政規則，核與土地法或其他法律規定意旨無違，亦難認有違法律保留原則。上訴意旨謂上述行政規則與法律保留原則有違云云，尚屬誤解而無足取。
（三）本案土地公告現值因主管機關作業發生錯誤，依法應予以更正之事實，業經原判決查明並依法認定在案，核無不合。按平均地權條例第46條之規定，足見直轄市或縣（市）政府公告土地現值之作用，其主要目的在於規範行政機關內部運作之基準及提供土地所有權人等相關土地權利人之參考，參照本院55年判字第223號判例意旨，於公告時，尚未對特定土地所有權人或可得確定之權利人發生法律效果。是被上訴人公告系爭土地現值，並非作成行政處分賦予上訴人具體權益，其對錯誤之公告予以更正，要無違反信賴保護原則可言等情，業經原判決敘明甚詳。且上訴人亦未舉證證明其因信賴該錯誤之公告現值而有信賴表現，是上訴人主張本案有信賴保護原則之適用云云，自無可採。至上訴人以其因本案公告現值之錯誤而繳交超額之地價稅多年，據以主張信賴保護原則乙節，經查溢繳地價稅屬於依法申請退稅之問題，尚難因此認為有信賴保護原則之適用。又查上訴人主張案內其他被徵收者享有較高之公告現值作為徵收補償費，有違平等原則。另系爭土地附近之市價，依公告現值徵收或價購對上訴人而言已損失慘重，惟被上訴人卻以更低價格為徵收補償，更違比例原則等情。經查上訴人並未舉證證明其他被徵收者未依法以公告現值作為徵收補償標準之事實，此項主張自嫌無據。又上訴人被徵收土地既係因之前公告現值認定錯誤，經更正錯誤後作為徵收補償之依據，係屬依法行政之結果，亦難認有違比例原則。是以上述上訴意旨，均難認有理。
（四）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 10 月 31 日
書記官 葛 雅 慎