最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第696號上 訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 張家祝上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國101年8月16日臺北高等行政法院101年度訴字第469號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之代表人於民國（下同）102年2月18日變更為張家祝，業據其提出經濟部102年2月18日經人字第10203654960號函，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣上訴人以其所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，水權年限將於100年3月31日屆滿，於100年1月28日申請水權展限登記。被上訴人所屬水利署（下稱水利署）以本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，於100年3月16日以經水政字第10006001430號函請上訴人一併提出變更登記申請，補正引水工程計畫書、需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等，上訴人據於100年4月20日補正。案經被上訴人審查，以100年6月13日經授水字第10020207520號公告水權變更及展限登記，公告事項一、水權登記內容詳如水權登記公告事項表；公告事項表以本案變更引水地點為臺中市○○區○○○段439之21地號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為267.6774公頃，2月至11月之引用水量核定為0.291每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記。並經被上訴人以100年9月7日經授水字第10020207740號函檢送核准水權年限100年4月1日起至105年3月31日止之第00000000號水權狀。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠依經濟部水利署編印之地面水權（臨時用水）登記申請手冊（第2版）附錄十一之各用水標的事業所必需用水量參考資料，所列農業用水每日引用水量之計算公式第2項農業用水所列舉之土壤灌溉率中僅列出稻米、甘蔗、雜作三類，而被上訴人大安溪石壁坑圳所轄灌區均以果作為主。㈡一般果樹與甘蔗二者所需灌溉量本不相同，依行政院農業委員會（下稱農委會）委託農業工程研究中心所製作之作物灌溉技術實務指出臺灣一作甘蔗灌溉需水量約在400-600公釐之間，而一般果樹的年需水量約在000-0000公釐之間，惟原處分逕以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算，核定上訴人引用水量為0.291每秒立方公尺，明顯少於前揭一般果樹之年需水量，訴願決定未詳查甘蔗與一般果樹之需水量本有差異，且一般果樹需長期依作物生長情況進行噴灌，與甘蔗於各期植作時方進行灌溉之本質不同，逕認原處分並無不妥，其與原處分皆有違誤。㈢石壁坑圳於99年1期及2期實際取水量紀錄表顯示，原處分所核定之引用水量為0.291每秒立方公尺，僅為現行每日必需用水量二分之一至三分之一，造成所需水量與核准水量出現極大落差，明顯違背水權登記審查作業要點第4點覈實核給之原則，造成農作物用水量短缺，而由石壁坑圳農業用水量之計算表可知，本件事實上之需水量亦與原95年間核發第116579號水權狀所核准之引水量相當，原處分有認定事實之違誤。㈣上訴人委託財團法人農業工程研究中心（下稱農工中心）進行卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析之研究報告，即指出水利署直接引用淡江大學88年及95年所為之非代表性論文或研究報告，作為現行農業灌溉水權計算標準之行為，並不適宜；且被上訴人之水權核定未將稀釋水量比例、水理條件、灌溉及取水方式等重要參數列入考量，亦未詳加考量用水尖峰期的特性、現場實際耕作現狀及過去實際用水紀錄等因素。又各種農作物每月之需水量絕不可能相同，被上訴人核減上訴人系爭灌溉區每年2月至11月每日引用水量至0.291每秒立方公尺，顯未了解農作物對水份於各月間的需求特性，並將造成新核定引用水量僅能滿足至0k+049處，1k+647處已無法取水，顯見被上訴人對灌溉用水毫無專業概念，實有違行政程序法第36條規定，並有行政怠惰之違法或不當等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分關於核減每年2月至11月引用水量部分暨被上訴人就上開撤銷部分，應核准作成核定上訴人第00000000號水權狀每年2月至11月引用水量每秒各為0.669、1.004、1.316、1.262、1.245、0.983、1.382、1.329、1.334、0.309立方公尺之行政處分。
四、被上訴人則以：㈠就本案水權之展限登記，被上訴人係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點第4點第2項附件之各用水標的事業所必需用水量參考資料等規定，針對申請用水範圍（種植面積）進行審查，並以上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（由原申請之276.4851公頃核減為267.6774公頃）、灌溉之作物別（雜作及果樹）、砂質壤土之灌溉率（雜作1880 ha/cms及果樹1410 ha/cms；果樹比照甘蔗之灌溉率）、輸水損失率（40％）及上訴人需用水量計算表等，重新核算所需用水量為0.291每秒立方公尺，並據以依水利法第17條之規定，將所申請登記水權2月至11月之引用水量核減為0.291每秒立方公尺，除符合法定程序外，亦屬合法適當。㈡被上訴人所屬水資源局配合88年健全水權管理方案之實施，委由淡江大學執行事業用水合理用水量範圍之訂定計畫，建立事業合理用水量範圍參考資料之計算公式，其中有關農業（灌溉）用水部分，經由推估模式建立各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於葡萄、柑橘等深根果樹以及雜糧作物之需用水量。嗣於95年水利署再次委託淡江大學辦理農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究之結果顯示，被上訴人原於90年訂頒之地面水水權、臨時用水登記申請須知之附錄十、各用水標的事業所必需用水量參考資料中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等三類應已符合農業用水之需求水量。被上訴人參酌該計畫成果，於97年8月22日修正水權登記審查作業要點第4點第2項時，將其納為計算其合理需用水量之附件，爰對於種植果樹者均據以一律比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量。是以本案被上訴人以果樹比照甘蔗之灌溉率估算需用水量係以從寬認定為原則，對上訴人並無不利。準此，上訴人申請水權登記之用水範圍由原水權狀所登載401公頃縮減為267.6774公頃，且其種植作物由水稻變更為雜作及果樹，經被上訴人依水權登記審查作業要點第4點第2項附件之各用水標的事業所必需用水量參考資料，重新核算其需用水量為0.291每秒立方公尺，並按水利法第17條規定核減其2月至11月之引用水量，並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人於受理展限登記申請時，雖認上訴人確有延長水權之必要，惟對用水範圍、灌溉之作物種類、引用水量審查時，認應依縮減用水範圍之灌溉面積、實際灌溉之作物種類（上訴人100年4月20日補正之地面水水權登記申請書申請灌溉之作物種類為雜作及果樹）及灌溉地區土質屬於砂質壤土（上訴人對此均不爭），核算實際得引用之水量，始為適當，據此核減上訴人2月至11月之引用水量，則被上訴人依水利法所定程序，依法公告其審查結果，於法即屬有據。㈡關於需用水量以果樹比照甘蔗灌溉率計算部分，前經濟部水資源局配合88年健全水權管理方案之實施，委由學術單位執行事業用水合理用水量範圍之訂定計畫，建立事業合理用水量範圍參考資料之計算公式，其中有關農業（灌溉）用水部分（其研究文獻資料主要由農委會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所及各作物試驗所等相關單位提供），係經由推估模式建立各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值，均遠大於葡萄、柑橘等深根果樹（梨、楊桃亦屬深根果樹）以及雜糧作物之需用水量；嗣水利署於95年再次委託學術單位辦理農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，該計畫邀集含上訴人在內之各農田水利會參加，依研究成果顯示，前經濟部水資源局於90年編印之地面水水權（臨時用水）登記申請手冊之附錄十各用水標的事業所必需用水量參考資料中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等3類應已符合農業用水之需求水量。被上訴人參酌該計畫成果，於97年修正水權登記審查作業要點第4點第2項時，將其納為計算合理需用水量之附件（即各用水標的事業所必需用水量參考資料），俾供審核各用水標的事業需用水量之一致計算基準。該審查作業要點及其附件資料，既係被上訴人本於中央水利主管機關職權，就水權登記、變更、展限審查等相關技術性、細節性之事項，參酌水利法第17條規定取得水權之用水量應以事業所必需者為限之要件及第40條規定水權展限登記以有延長之必要者為要件，詳列主管機關審查引用水量時，應參酌之各項因素，作為認定事實及行使裁量權之依據（行政程序法第159條第2項第2款規定參照），核與水利法相關規定並無違背，被上訴人辦理水權登記審查事宜時，自應予以適用。至於水利署編印地面水水權（臨時用水）登記申請手冊（第2版）之附錄十，僅係各用水標的事業所必須用水量參考資料，尚非本件被上訴人核算引用水量所應適用之審查作業要點及其附件資料，從而上訴人執上開附錄十，主張被上訴人逕以果樹比照甘蔗之灌溉率計算，明顯少於一般果樹000-0000公釐之年需水量云云，委不足取。㈢被上訴人以果樹比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量，既係從寬認定（即甘蔗之灌溉用水量上、下限值，均遠大於葡萄、柑橘、梨、楊桃等深根果樹之需用水量），此對上訴人並無不利，且本件被上訴人核算引用水量，係依合法有效之水權登記審查作業要點及其附件資料為計算，則上訴人請求委託農工中心就本件每月實際需用水量進行鑑定乙節，經核尚無必要。此外，基於水資源之有限性，水權申請人依法本亦負有改善取水、用水方法或設備之責任（水利法第22條及第24條規定參照），尚非得以其實際用水量高而主張被上訴人應增加其引用水量，是上訴人徒執石壁坑圳99年1期及2期實際取水量紀錄表，主張原處分核減引用水量，違反水權登記審查作業要點第4點規定，並有認定事實之違誤，造成農作物用水量短缺乙節，亦難憑採。㈣系爭灌溉地區作物類別為雜作及果樹，經被上訴人以灌溉用水合理用水量計算系統分別核算系爭作物之所需用水量，其雜作部分每月總用水量為0.076每秒立方公尺；至於果樹部分，經被上訴人比照甘蔗之灌溉率估算結果，每月總用水量為0.2147每秒立方公尺，被上訴人爰核算系爭灌溉地區引用水量為0.291每秒立方公尺（0.076+0.2147=0.291），洵屬有據。且被上訴人已從寬核估系爭作物灌溉所需水量，核算結果對於上訴人而言，並無不利。㈤至上訴人提出其委託農工中心進行卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析之研究報告，指稱水利署直接引用淡江大學88年及95年所為之非代表性論文或研究報告，作為現行農業灌溉水權計算標準之行為，並不適宜云云。惟查，該報告係因上訴人轄區卓蘭圳及石壁坑圳的農業灌溉水權遭核減而由上訴人委託農工中心成立計畫並提出研究報告，且其計畫執行期限僅為101年3月至同年5月，足見該研究報告實係上訴人臨訟委請農工中心進行分析研究製作之文書，且其執行期間甚短，又未邀集其他機關或單位，開會探討其研究成果結論之正確性、可行性與可接受度，相較被上訴人所執行之「事業用水合理用水量範圍訂定計畫」及「農業灌溉用水合理用水範圍之檢討修訂研究計畫」等計畫，不僅主要研究文獻資料係由行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所以及各作物試驗所等相關單位提供，且於執行期間多次邀請學者、專家、各水權主管機關、行政院農業委員會、農田水利會聯合會以及各農田水利會（包括上訴人）參與探討，始獲致之研究成果，顯然後者較符合農業灌溉之理論依據及符合實務上之可執行性等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原判決對於上訴人提出之農委會委託農工中心所製作之作物灌溉技術實務指出臺灣一作甘蔗灌溉需水量約在400-600公釐之間，而一般果樹的年需水量約在000-0000公釐之間之研究結論，未加以論述該份研究報告內容有何與事實部分不符之處，有判決理由不備之違誤。㈡農工中心所製作「作物灌溉技術實務」、「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」與被上訴人依據淡江大學研究報告所核定之系爭灌溉區實際需水量之結論有明顯之差距，然本案之重點在於主管機關於審核水權展限登記時應就實際必要引用之水量進行審核，原判決以被上訴人依水權登記審查作業要點及其附件資料為計算認定無調查之必要，違背本院95年判字734號判決意旨，有適用法規不當之違誤。另依本院101年度判字第602號判決意旨，原判決對於關於水權核定之爭議，忽略了水利法「覈實核給原則」，亦有違背法令等語。
七、本院查：
（一）按：
１、水利法第2條至第4條依序規定：「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條規定：「（第1項）主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。（第2項）前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」第15條、第17條、第18條第1項規定：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」「用水標的之順序如下：家用及公共給水。農業用水。水力用水。工業用水。水運。其他用途。」第27條第1項、第28條第1項、第29條第1項規定：「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「水權登記，應向直轄市、縣（市）主管機關為之，水源流經二縣（市）以上者，應向中央主管機關為之；流經二省（市）以上者，應向中央主管機關為之。」「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出下列文件，向主管機關申請之：申請書。證明登記原因文件或水權狀。其他依法應提出之書據圖式。」第33條、第34條及第36條分別規定：「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」「（第1項）登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人：揭示於申請登記之水權所在顯著地方。揭示於主管機關之公告地方。（第2項）前項公告之揭示期間，不得少於十五日。」「（第1項）依前二條公告後，利害關係人得於十五日內，附具理由及證據，向主管機關提出異議。（第2項）前項期間，自主管機關公告之日起算。」第37條、第38條規定：「（第1項）水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。但直轄市或縣（市）主管機關發給水權狀時，應層轉或報請中央主管機關驗印備案。（第2項）前項水權狀，由中央主管機關製定之。」「水權狀應記載下列事項：登記號數及水權狀號數。申請年、月、日及號數。水權人姓名。核准水權年限。用水標的。引用水源。用水範圍。使用方法。引水地點。、退水地點。、引用水量。水頭高度（水力用）。水井深度（地下水用）。用水時間。登記主管機關。其他應行記載事項。」第39條、第40條規定：「（第1項）水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查。（第2項）前項設備及用水情形，主管機關得隨時派員檢查。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」
２、水利法施行細則第2條、第9條規定：「本法所稱地面水，指流動或停瀦於地面上之水；地下水，指流動或停瀦於地面以下之水。」「本法所稱農業用水，指農林漁牧業用水．．．等用水。」第11條規定：「本法第十七條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之。」第31條、第32條規定：「主管機關依本法第三十三條．．．規定派員履勘時，得通知申請人及利害關係人到場。」「主管機關依本法第三十四條規定辦理公告時，應於同日將公告影本以掛號郵寄通知申請人及前條之利害關係人。」第34條、第35條規定：「主管機關對於利害關係人依本法第三十六條第一項規定提出之異議，必要時得派員會同利害關係人及申請人覆勘。」「前條覆勘完畢後，主管機關應於三十日內審查決定，必要時得依本法第九十七條規定評議決定之。」
３、水權登記作業要點第1點、第4點規定：「為辦理水權登記審查事宜，特訂定本作業要點。」「（第1項）主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。（第2項）前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」上開附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」規定：「公共用水：．．．。農業用水：㈠灌溉用水：依下列土壤分類之灌溉率（公頃/秒立方公尺）核算：『．．．壤質砂土、砂質壤土．．．；灌溉率：稻作、甘蔗、雜作。』灌溉率為田間需水量＝作物蒸發散量＋滲透損失。」
（二）次按：
１、經濟部組織法第11條規定：「經濟部設．．．水利署；其組織以法律定之。」
２、經濟部水利署組織條例第1條、第2條規定：「本條例依經濟部組織法第十一條規定制定之。」「經濟部水利署掌理下列事項：．．．。水利與自來水事業之調查、規劃及興辦之審議、協調與督導事項。河川流域保育經理之整體調查規劃、治理計畫之擬訂及水土資源經理分工協調事項。．．．。水資源調查、開發、利用、保育、經營管理及統籌調配事項。水權登記、管理及監督事項。．．．執行農田水利事業興辦、管理、審議、協調及接受委託督導農田水利事業團體事項。其他有關水利行政事項。」
３、行政院農業委員會組織條例第1條、第4條規定：「行政院為配合國家建設，設農業委員會，主管全國農、林、漁、牧及糧食行政事務。」「本會設下列各處、室：．．．六、農田水利處。」第12條之2規定：「農田水利處掌理下列事項：．．．關於農田水利會之監督、輔導及其有關業務之策劃、督導及推動事項。關於灌溉、農田排水、農地重劃等農田水利計畫與重要農業工程之策劃、督導及配合事項。．．．其他有關農田水利及農業工程事項。」
（三）本件上訴人以其所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，水權年限將於100年3月31日屆滿，於100年1月28日申請水權展限登記。被上訴人所屬水利署以本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，於100年3月16日以經水政字第10006001430號函請上訴人一併提出變更登記申請，補正引水工程計畫書、需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等，上訴人據於100年4月20日補正。案經被上訴人審查，以100年6月13日經授水字第10020207520號公告水權變更及展限登記，該公告事項表以本案變更引水地點為臺中市○○區○○○段439之21地號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為267.6774公頃，2月至11月之引用水量核定為0.291每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記；並經被上訴人以系爭100年9月7日經授水字第10020207740號函檢送核准水權年限100年4月1日起至105年3月31日止之第00000000號水權狀。上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審以前揭理由駁回上訴人之訴，固非無見，惟查：
１、水為天然資源，屬於國家所有；亦為民生所必需、作物生長之所繫；惟因天然資源有限，加以天候雨水之不確定性，自應惜之、愛之，並重視水資源的有效利用。故團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限；而用水標的之順序，除家用及公共給水為第一順位者外，應以農業用水為優先（第二順位）。是主管機關於審核水權之引用水量時，自應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量「覈實核給」之。本件上訴人所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，被上訴人核准水權年限為95年4月1日起至100年3月31日止、灌溉面積401公頃，種植作物為「水稻」（被上訴人陳述），被上訴人核定每年2月至11月引用水量每秒各為0.669、1.004、1.316、1.
262、1.245、0.983、1.382、1.329、1.334、0.309立方公尺（被上訴人101年4月18日答辯狀附卷第6頁）。查上訴人申請系爭水權展限登記之用水範圍已由原水權狀所登載401公頃縮減為267.6774公頃，其種植作物並「由水稻變更為雜作及果樹」。而作物（例如甘蔗或果樹類作物）自栽種迄成熟採收，其生長依序為初期、發展期、中期及成熟期，各生長期因作物種類之特性（如深根或淺根、葉面大小、各生長期之長短、作物之壽命等），四季氣候之變化（含氣溫、風勢、雨量），應然、亦必然有其不同之需水量。上訴人系爭灌區之作物，既由水稻變更為雜作及果樹，基於上開因素，其灌區內作物每月之需水量不可能前後相同；又上訴人前開申請水權展限登記用水範圍，雖有所縮減，然用水面積仍達267.6774公頃；而被上訴人接受上訴人系爭申請後，僅派職員兩名於「100年5月16日」當天到場履勘，並從「地籍圖資網路便民服務系統」列印上訴人申請之「取水設備及量水設備」，即作成「履勘報告」，該報告內「處理意見」載稱：「變更後之灌溉面積267.6774公頃，且作物種類由水稻變更為雜作86.0661公頃及果樹181.6113公頃，經依灌溉用水合理用水量計算總需用水量為0.291每秒立方公尺，爰本案擬將2月至11月之水權核減為0.291每秒立方公尺」（同上被上訴人答辯狀附卷資料第23至52頁）。顯見被上訴人履勘時並未實際勘驗上訴人申請展限之系爭灌區作物（雜作及果樹）每月的需水量；而上開「處理意見」所稱「合理用水量」亦非依據系爭灌區土質、作物（雜作、果樹）種類各生長期蒸發散量；四季氣候變化（氣溫、風勢、雨量）對於系爭灌區田面蒸發量、田間滲漏量（滲透損失）影響等因素審查衡酌所得。被上訴人據上開履勘結果計算上訴人系爭灌區引用水量2月至11月各月皆為0.291每秒立方公尺，其審查核定之程序已有疏失，且有裁量怠惰之違法。
２、被上訴人固掌理有關水權之登記、管理及監督等事項。惟關於「農田之灌溉」、排水與其他有關農田水利、農業工程等事項，則屬農委會掌理。前揭被上訴人訂定發布之「水權登記審查作業要點」第4點第2項附件規定「農業用水」之灌溉率，僅分為「稻作、甘蔗與雜作」三類；但依據職掌「農田灌溉」權責之農委會於83年間委託「農工中心」製作之「作物灌溉技術實務」則有如下相關記載：「甘蔗灌溉需水量視當年期之氣候變化及甘蔗產量而不同，多年田間試驗結果，臺灣『一作』甘蔗灌溉需水量約在400-600公釐之間」（原審卷第30頁）、「當吾人在考評不同作物的需水量時，常取一些植株低矮、種植密集、植面整齊的農藝作物在水分供應的前提下測定其需水量稱為『參考作物需水量』或『蒸發散量』，作為評估其他作物蒸發散量的依據。．．．Kc稱為『作物係數』，係指該作物在最佳水、養分供應並為最佳生產狀態下的蒸發散關係值。
此值會因作物生長習性，在不同季節顯示不同的值，．．．吾人可以依桃樹在各月份的Kc值，直接由Epan（地表蒸發散量）算出果樹當時的需水量：．．．而一般『落葉果樹』的『年需水量』約在000-0000公釐」（原審卷第31頁）之間。是被上訴人逕以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算系爭灌區2月至11月各月之引用水量概為0.291每秒立方公尺，亦非無推究之餘地。
３、現行行政訴訟法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定行政法院應依職權調查證據，是當事人並無主觀舉證責任；然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。爰此，當事人於行政法院審理中，為免訴訟之結果對其不利，自仍得就有利於己之證據向行政法院提出、或請求行政法院予以調查審認，乃屬當然。本件上訴人申請系爭水權展限登記，其灌區內作物由水稻變更為雜作及果樹、用水範圍亦由原水權狀登記之401公頃縮減為267.6774公頃；認被上訴人核定之引用水量與系爭灌區實際需用水量明顯不足，且違背被上訴人訂定發布之「水權登記審查作業要點」第4點「覈實核給」規定，提起訴願後遞遭決定駁回，乃自行委託「農工中心」，針對上訴人「卓蘭灌區（含大安溪卓蘭圳及系爭石壁坑圳）長年作物之潛在灌溉需水量分析」作成研究報告，俾於行政訴訟審理中向原審提出，以資證明其主張被上訴人原處分未能「覈實核給」上開灌區需用水量是否有理由之依據；而上訴人委託之「農工中心」曾於83年間受農委會之託執行「作物灌溉技術實務」之研究，足見其就有關「作物灌溉」之理論與實務具有相當程度之專業；雖上訴人委託農工中心對前開灌區「作物之潛在灌溉需水量」之分析，其計畫執行期限僅101年3月至101年5月，惟該分析報告，已就「卓蘭灌區（含大安溪卓蘭圳及系爭石壁坑圳）概述（內含灌溉系統及用水來源、灌溉用水實態分析、石壁坑圳灌區用水特性分析）」、「被上訴人新核定（按即系爭處分）灌溉水權之檢討」、系爭灌區「合理灌溉水權量之計算（內含合理灌溉需水量之推估、作物需水量、土壤質地調查及入滲量計算、土壤採樣及試驗方法、土壤分類結果、土壤入滲能力推估、灌溉水量對渠道輸水能力及灌溉管理之影響模擬、合理灌溉水權量之擬定）」等項予以分析研究，並作成「結論與建議」，其摘要如下：【「卓蘭圳及石壁坑圳的案例顯示經濟部水利署對於水權申請及核算過程有嚴重的不合理缺失，包含：(1)規範的作物別不齊全，僅歸類為3種；(2)灌溉率的引用依據為臺灣早期農業使用，未經重新調查；(3)水權僅以作物別區分，水權量為單一值，無季節用水的需求考量；(4)作物別認定與事實情況不符，淪為形式作業；(5)農業水權僅核減而無視作物需求以核增，漠視不同作物用水特性；(6)無考量渠道水理特性，導致水源無法流達下游灌區；(7)水源流達時間遽增，導致續灌或輪灌用水制度無法落實。」「本計畫以HEC-RAS模擬核減前後的灌溉水權量上下限值對灌溉流達時間及各取水門的取水影響，．．．石壁坑圳原水權上限為1.382cms、新水權上限為0.291cms、新舊水權下限值均為0.090cms。模擬結果顯示．．．石壁坑圳部分依原有用水方式，新核定水權上限值0.291cms及下限值0.090cms僅能滿足至Ok+049處，1k+647處已無法取水。」「不同引水量對於灌溉水源流至下游的流達時間影響甚劇，以續灌而言，．．．石壁坑圳2-10月的流達時間由1.05小時轉變成無法流達、輪灌方式則由0.95小時增加為1.89小時；11-1月核定的0.090cms水權量造成續灌時無法流達至下游，輪灌時流達時間為3.33小時。」「卓蘭圳及石壁坑圳的潛在灌溉需水量係指系統總灌溉用水量，並依此作為爭取合理農業灌溉水權量之依據，其計算參數包含作物需水量、田間滲漏量、輸配水損失、污染水源稀釋量、灌溉時間及頻率等；分析結果顯示現有灌溉方式條件下，．．．合理灌溉用水量．．．石壁坑圳為0.326-0.398cms；以漫灌為前提，．．．合理灌溉用水量．．．石壁坑圳為0.352-0.424cms；以管路灌溉為前提，．．．合理灌溉用水量．．．石壁坑圳為0.315-0.387cms。」「合理農業灌溉水權量除依潛在灌溉需水量計算而得之系統總灌溉用水量，另需考量現有渠道水理條件，是否得以維持正常灌溉取水及管理所需；本計畫以4種水理條件分析：(1)末端圳路水深需維持0.3m；(2)灌溉水量需滿足系統下游末端取水門的1倍取水量；(3)灌溉水量需滿足系統下游末端取水門的2倍取水量；(4)滿足農水路最低流速≧0.6m/s之規範。結果顯示．．．石壁坑圳如需滿足上述4種水理條件，於現有渠道不更新的前提下，續灌制度下之渠首工建議最低取水量應為3.40cms、1.11cms、1.48cms、
1.00cms；輪灌制度實則為2.65cms、0.47cms、0.83cms、
0.42cms。」】等語。原審就上訴人提出專業單位針對系爭灌區作物需用水量之研究分析報告，未從「報告內容」予以實質審查判斷是否可採？僅形式上觀察上開研究報告係上訴人臨訟委請農工中心進行分析研究製作之文書，且其執行期間甚短，又未邀集其他機關或單位開會探討其研究成果結論之正確性、可行性與可接受度等情，遂認該研究報告難作為上訴人有利之依據，尚嫌速斷。
４、另上訴人收受被上訴人前揭100年6月13日經授水字第10020207521號函（即檢送系爭大安溪石壁坑圳農業用水地面水水權變更及展限登記公告函-被上訴人答辯狀附卷第22頁）後，於其對該公告異議函文內說明㈣稱：「石壁坑圳○○○區○○○○道總長度，不因灌溉面積減少而改變，故各幹支分線渠道輸水損失仍大，土壤已由『坌壤土』轉變為『砂壤土』，果作所需灌溉水深增加，所需用水量加大」等語（同上被上訴人答辯狀附卷第55頁），惟被上訴人並未依據水利法第36條及水利法施行細則第34條、第35條規定之異議程序調查處理；上訴人該項主張會否影響被上訴人系爭水權之核定，原審就該部分未予闡明、告知，令當事人陳述意見，亦嫌欠洽。
（四）綜上所述，原審判決核有違誤，上訴意旨執以指摘，為有理由。因本件尚有相關事實未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
書記官 莊 俊 亨