最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第698號上 訴 人 菲力電子遊戲場業有限公司代 表 人 張德浩訴訟代理人 洪文浚 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間電子遊戲場業管理條例等事件，上訴人對於中華民國102年5月16日臺北高等行政法院101年度訴字第2051號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前經被上訴人核准於臺北市○○區○○街○段○○○○號1樓及昆明街58之6號1樓設立登記，登記之營業項目包括「J701010電子遊戲場業」。嗣上訴人於民國100年9月27日向被上訴人申請核發電子遊戲場業營業級別證（營業級別：限制級），經被上訴人以100年12月20日府產業商字第10035432300號函駁回並檢還原申請書件，上訴人不服提起訴願，經經濟部101年5月2日經訴字第10106104470號訴願決定撤銷上開行政處分，命被上訴人另為適法之處分。被上訴人乃重行審查，因臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例（下稱系爭自治條例）於100年11月10日公布施行，經核認上訴人申請案不符該自治條例第4條第3款、第5條第1項第2款、第3項第2款規定，於101年7月11日以府產業商字第10133965300號函（下稱原處分）駁回上訴人之申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，案經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：其前於92年8月5日以公司名稱變更前之「菲力有限公司」，向被上訴人所屬商業管理處申請發給電子遊戲場營業級別許可證，係因被上訴人及所屬單位多次違法之行政處分，該申請案迄今仍在延續，故有關本件上訴人申請核發營業級別許可證案件之「行為時」應為92年8月5日。而系爭自治條例係100年11月10日始公布施行，則關於上訴人申請核發營業級別許可證之事件，即應依中央法規標準法第18條後段所定有利於當事人之舊法即電子遊戲場管理條例（下稱系爭管理條例），惟被上訴人及訴願決定均適用較不利於上訴人之修正後法規，據而否准上訴人請求，即有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；併命被上訴人應依上訴人100年9月27日申請書所載內容，作成核發電子遊戲場業營業級別證為「限制級」之行政處分。
三、被上訴人則以：被上訴人對申請案所為之前次處分既經經濟部訴願決定書撤銷，撤銷後回復原審查狀態，處理程序繼續繫屬被上訴人，依中央法規標準法第18條規定及臺北市法規標準自治條例第20條規定，應適用系爭自治條例之規定審查。況本件申請案不符系爭自治條例第4條第3款、第5條第1項第2款及第3項第2款規定，核屬自治條例所禁止之事項，應適用自治條例相關規定審查，而無中央法規標準法第18條及臺北市法規標準自治條例第20條但書規定之情事。又倘申請案有違自治條例規定之臨接道路寬度、營業場所面積之限制等，既非自治條例所允許營業之範圍，而有悖於自治條例相關強制規定，屬中央法規標準法第18條但書所定「新法規禁止之事項」，應依自治條例（新法）之相關規定審理，不生有以行政命令剝奪人民信賴利益之情事，更無違反憲法第15條之規定。至於申請條件較系爭管理條例第9條嚴格，核屬立法政策之問題，與本申請案之合法性亦無相涉等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人雖於100年9月27日即檢具申請書向被上訴人申請核發
電子遊戲場業營業級別證，申請之營業地址為「臺北市○○區○○街○○○○號1樓」及「臺北市○○區○○街○○○○號1樓」，營業場所面積「142.8平方公尺」，營業級別「限制級」。惟被上訴人處理程序進行中，系爭自治條例已於100年11月10日公布施行。本申請案既係於臺北市轄區，所涉亦為系爭自治條例所禁止之事項（如不符規定，即禁止其設立），類推適用中央法規標準法第18條及臺北市法規標準自治條例第20條規定，仍應適用系爭自治條例相關之規定。上訴人主張其申請不適用系爭自治條例，應適用系爭管理條例云云，並非可採。縱上訴人主張其係自92年8月5日以公司名稱變更前之菲力有限公司所提之申請，因行政程序至原處分作成前仍在進行中，適用法規結果並無不同。
㈡又上訴人登記資本總額為新臺幣150萬元，未達系爭自治條
例第4條第3款有關申請人「登記實收資本總額應為1億元以上」之規定；其營業場所分別臨接臺北市○○街○段13.36公尺計畫道路及昆明街12.73公尺計畫道路，且距其營業場所1,000公尺之範圍內有臺北市立聯合醫院中醫院區、國立台灣大學醫學院附設醫院北護分院等醫院，福星國小（含附設幼稚園）、西門國小（含附設幼稚園）、老松國小（含附設幼稚園）、忠孝國中等學校，及市立圖書館龍山分館、西門智慧圖書館、藝術暨視聽資料中心等圖書館，不符同條例第5條第1項第2款有關限制級電子遊戲場業營業場所「應臨接寬度30公尺以上道路，並應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院、圖書館1,000公尺以上」之規定；上訴人申請書所載營業場所面積為142.8平方公尺，亦不符合同條第3項第2款有關電子遊戲場業營業場所面積「最小設置單層營業樓地板面積1,000平方公尺以上」之規定。是原處分據以認為上訴人之申請未符系爭自治條例之規定而予否准，於法並無違誤。從而，原處分否准本件上訴人電子遊戲場業營業級別證之申請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，上訴人提起本件撤銷之訴，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、本院查：㈠按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質
應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。另臺北市法規標準自治條例第20條亦規定：「市政府各機關受理人民申請許可案件適用市法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在行政處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊法規。」此即從新從優原則。惟從優適用舊法規，仍須符合新法規未廢除該舊法規或新法規未禁止當事人所聲請之事項時，始得適用。
㈡次按「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為
直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。……」「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。前項距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。」及「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業：……。
四、電子遊戲場業為公司組織者，其代表人；為商業組織者，其負責人。……。六、營業場所之地址及面積。」系爭管理條例第2條、第8條、第9條及第11條第1項分別定有明文。
上開第9條第1項所定之距離係電子遊戲場業營業場所設置之最低限制，容許自治法規另定較高之限制標準，業經本院94年度11月份庭長法官聯席會議決議在案。
㈢被上訴人基於地方自治權，因地制宜，依據轄區特性，經地
方議會審查通過，於100年11月10日以府法三字第10033884400號令公布施行系爭自治條例。其3條第1項規定：「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應向市政府申請核發電子遊戲場業營業級別證，始得營業；未依規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」第4條第2、3款規定：「申請電子遊戲場業營業級別證，其申請人應符合下列資格：……二、公司或商業登記之營業項目應具體列明『電子遊戲場業』及『其他綜合零售業』、『電子遊戲場業』及『百貨公司業』或『電子遊戲場業』及『遊樂園業』。三、公司或商業之登記實收資本額應為新臺幣一億元以上。」第5條第1項第2款規定：「電子遊戲場業之營業場所應符合下列規定：二、限制級：應臨接寬度三十公尺以上道路，並應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院、圖書館一千公尺以上。」同條第3項第2款規定：「二、電子遊戲場業最小設置單層營業樓地板面積一千平方公尺以上。」對於申請電子遊戲場業營業級別證之限制標準，系爭自治條例之規定顯較系爭管理條例規定為高，此核係因臺北市政府以其轄區內電子遊戲場對於市民之安寧、青少年及兒童身心發展會造成一定之影響，及學校、醫院、圖書館對於環境寧靜有較高之要求，應予適當之管制，乃明定其申請人及營業場所設置之限制，且透過事前管制，以達維護上開公益之目的，應符合地方自治精神，且與比例原則無違，雖對人民工作、財產等基本權稍有影響，尚屬憲法第23條所定為維持社會秩序或增進公共利益所必要時，得例外以法律限制之範圍，並有本院上開決議可參，此亦經原審闡述甚明。又法律關係如跨越新、舊法施行時期，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法以定其法律效果，此屬事實的回溯連結，而非法律溯及適用。本件處分作成時，系爭自治條例已施行公布，自應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之自治條例以定其法律效果，與法律不溯及既往原則無涉。上訴人仍執詞主張系爭自治條例訂定上開遠較系爭管理條例嚴苛之限制，違反系爭管理條例之授權目的，且與憲法第23條規定及法律不溯及既往原則有違云云，乃係其個人法律之歧異見解，容無可採。是以，申請設立電子遊戲場業之申請人及其營業場所如未符合前揭規定，即非上開自治條例所允許營業之範圍，自不得經營電子遊戲場業，而為該自治條例所禁止之事項；且既為公布施行在系爭管理條例後之系爭自治條例所禁止事項，依上揭第㈠項規定及說明，自無中央法規標準法第18條但書及臺北市法規標準自治條例第20條但書從優原則之適用。原判決認系爭管理條例並未因系爭自治條例之制定而廢止，兩條例均有效存在，僅在臺北市轄區內，應優先適用系爭自治條例，並無新舊法之關係，然因優先適用情形，與新舊法之適用性質類似，故應類推適用中央法規標準法第18條及臺北市法規標準自治條例第20條，所為論述雖與本院之見解不同，然其類推適用之結果，認本件無中央法規標準法第18條但書及臺北市法規標準自治條例第20條但書之適用，與本院則無二致，尚難指為違法。上訴人復就本件有無上開從優原則適用事項續加以爭執，核屬其個人法律見解之歧異，亦無足取。
㈣查上訴人係於100年9月27日向被上訴人申請電子遊戲場業營
業級別證，其申請屬限制級電子遊戲場業，且其公司登記資本總額僅為150萬元，營業場所臨接計畫道路僅13.36公尺、
12.73公尺，營業場所並未距離學校、醫院、圖書館1000公尺以上，所載營業場所面積142.8平方公尺，均與系爭自治條例第4條第3款、第5條第1項第2款、第3項第2款規定不符等情，為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實。原判決進而認本件申請雖發生在系爭自治條例公布施行前，然被上訴人處理程序中，該條例既已公布施行，被上訴人適用系爭自治條例規定，以本件申請不符合系爭自治條例第4條第3款、第5條第1項第2款、第3項第2款規定予以駁回，尚無違法，而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，復就上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，明確論述其得心證之理由，經核與證據法則、論理法則及經驗法則並無不合，亦無判決不適用法規、適用不當或判決不備理由之違法。
㈤至上訴人主張類似本件情形之案例，原審法院101年度訴字
第2058號、102年度訴字第200號、102年度訴字第169號判決，均認被上訴人對人民於100年11月12日前即已提出申請之案件，予以否准，有未及斟酌中央法規標準法第18條從新從優原則之違法，而將該等事件之原處分及訴願決定撤銷乙節，經查，除上揭102年度訴字第200號原審判決，尚由本院審理中外，其餘101年度訴字第2058號及102年度訴字第169號原審判決，業經本院102年度判字第652號、102年度判字第664號判決予以廢棄，且屬下級審之個案判決，無從拘束本院。另上訴人主張被上訴人新法施行後，仍核給變更新址而位於學校1000公尺範圍內之「大都會電子遊戲場」經營限制級遊戲之營業級別證乙節，因未提出具體事證供參，其事例與本件是否相同未明，況屬個案，亦無從拘束本院。再，上訴人提出之臺北市政府法規委員會85年6月25日北市法一字第1686號函雖謂：「……適用（中央法規標準法第18條）但書規定要件有二：（一）舊法規有利於當事人。（二）新法規未廢除或禁止所聲請之事項者。如人民聲請許可案件，於舊法規有利於當事人，而於新法規中予以修正，並未將其『廢除』或『禁止』者，自仍有舊法規之適用，例如於舊法規中允許使用，而修正為附條件允許使用，如認為所聲請事項有所修正，亦屬『廢除』或『禁止』所聲請事項，則前述要件二將永無適用之餘地，顯與該條訂定意旨有違，……」，惟僅屬被上訴人法制單位之意見，雖可供參考，尚對本院無拘束力。況依上訴人所提事證，該法規委員會嗣於91年11月5日北市法二字第09130736800號函，就該市土地使用分區管制規則修正並刪除於住宅區得附條件允許設置加油站及加氣站規定，於該規則修正前（91年8月27日）已受理之案件，是否仍適用修正前之規定等疑義，即表示「……本會亦認為民意機構之臺北市議會既審議通過刪除於住宅區設置加油站之規定，即應屬新法規已廢除或禁止所申請之事項，故本案應以適用新法規規定處理為宜，……」，與本院前開見解並無不同。
㈥上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，
就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
書記官 邱 彰 德