最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第615號上 訴 人 財團法人台北市私立恆安老人養護中心代 表 人 胡世賢訴訟代理人 蘇美玲 律師被 上訴 人 臺北市政府社會局代 表 人 江綺雯上列當事人間老人福利法事件，上訴人對於中華民國102年5月23日臺北高等行政法院102年度訴字第105號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人經被上訴人許可於臺北市○○區○路○○○號1樓至4樓設立老人福利機構（長期照護機構－養護型）。被上訴人於民國101年5月2日接獲民眾檢舉上訴人未與入住者或其家屬訂定書面契約等情，乃於同日派員前往上訴人設立處所稽查，查得該處所共計87位住民，抽檢其中6位住民之簽約情形，發現上訴人確有未與入住者沈陳金花、林凌雲、李玉瓊等3人或其家屬訂定書面契約之情事，與老人福利法第38條第1項規定不符，被上訴人乃依同法第46條第5款規定，以101年5月10日北市社老字第10136656701號函（下稱原處分）請上訴人於101年6月10日前完成101年度書面契約簽訂事宜，並自該函文到日起不得增加收容老人。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，經原審以102年度訴字第105號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人曾屢次催促住民李玉瓊之子葉峻麟簽約，詎均遭其藉故刁難，雖101年度起每月照護費用，李玉瓊之長子、長女二人均按月繳付，葉峻麟則始終拒絕繳納，並一再要求上訴人依舊制標準收費，且揚言上訴人如不允許將向被上訴人陳情、檢舉。上訴人從未拒絕與李玉瓊家屬辦理簽約，反而係其家屬葉峻麟於其要脅目的不達時，向被上訴人檢舉上訴人違反老人福利法第38條第1項規定，上訴人對於住民李玉瓊未能辦理簽約乙事，不具有可歸責性及可非難性。（二）住民沈陳金花、林凌雲二人之子女均旅居國外，該二人之入住契約期間屆滿前，上訴人即多次透過國際電話及電子郵件方式與渠等子女聯繫，要求返國辦理簽約事宜，渠等子女因工作關係，始終無法排定返國計劃，致簽約時程一再拖延。惟上訴人不僅於100年度契約屆滿前，告知應辦理契約簽署事宜，亦同時告知101年度起應依被上訴人核准通過之新制收費，住民沈陳金花、林凌雲二人之子女，雖因工作及家庭關係無法安排假期返國辦理，惟均按新制標準支付費用，在在證明渠等家屬確實同時按新制收費標準繼續雙方間之契約關係，僅囿於時空距離致無法於101年5月2日被上訴人稽查前完成書面契約簽署，上訴人就此亦不具可非難性及可歸責性，不應處罰上訴人。（嗣改稱：）被上訴人於101年5月2日前來檢查時，住民沈陳金花、林凌雲二人之子女均已完成101年度契約之簽署，惟因被上訴人突然前來，林凌雲之契約送往木柵由總管理處辦理用印手續，未能當場提示；而住民沈陳金花部分則因承辦簽約事務之社工申請離職，正與新到社工金敬軒，辦理交接手續，而上訴人新版契約（即經被上訴人核准，附有遺囑之契約）印製完妥後，係由原社工與沈陳金花之子女聯繫簽署新約事宜，該名社工忙中出錯，將聯繫簽署新約事宜，誤認係辦理101年度之續約，而為錯誤陳述，事實上該二人均早已簽約完成。被上訴人因誤認上訴人未與該二名住民完成簽約，而為限期改善及不得增收老人之處分，該基於錯誤事實認定，所為之原處分，自屬違法之行政處分。（三）依原處分說明欄第3項所載，被上訴人作成原處分所據事實為「李玉瓊君等住民100年度契約於100年12月31日屆期，貴中心雖已於100年11月15日公告續約事宜，惟迄今仍未完成續約」，並未提及其他住民，更未將子女居住國外之住民沈陳金花、林凌雲二人之簽約事宜，列入原處分之事實欄內，堪認原處分認定上訴人之違規事實僅有住民李玉瓊之部分。（四）被上訴人援引老人福利法第46條及第49條之規定，於原處分中限期上訴人「於101年6月10日前完成101年度書面契約簽訂事宜，並自文到日起不得增加收容老人，屆期未改善或於改善期間增加收容老人者，本局將依法處以罰鍰」，該限期上訴人改善，且改善期間不得增收老人，自具有裁罰性等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人於101年5月2日受理住民李玉瓊次子陳情案，現場檢查上訴人書面契約簽訂情形，經查對李玉瓊契約並抽檢住民沈陳金花、蔡周晉治、鄭金信、林凌雲及利國恩之簽約情形，查李玉瓊、沈陳金花及林凌雲未完成101年度續約，是以認定上訴人違反老人福利法第38條第1項規定，依同法第46條限期令其改善。（二）上訴人自83年1月31日許可設立迄今，負有依老人福利機構設立標準執行老人養護之行政法上義務，故其對應與住民及家屬簽訂契約之規定，當無不知之理。又李玉瓊業已入住上訴人處9年，上訴人理應熟悉李玉瓊之家庭狀況，足見上訴人已預見李玉瓊簽訂契約一節恐有未達，爰不應以李玉瓊家屬間紛爭作為未簽訂契約之藉口。是以上訴人自述未簽訂契約係可非難性及可歸責性等云云，顯係卸責之詞，並非可取。（三）有關行政罰法第3條及第7條等相關規定，對於違反行政法上義務之處罰，確應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，惟行政罰法第2條所稱「行政罰」應具備「裁罰性」及「不利處分」之要件，原處分係為「限期改善」之處分，單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，雖課予相對人一定義務而屬不利處分，但其不具裁罰性，非屬行政罰，自無撤銷原處分之理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依老人福利法第3條第1項、第37條第2項、第38條第1項、第49條第1項及臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告之規定，主管機關因老人福利機構違反應與入住者或其家屬訂定書面契約之規定，所為限期改善之行政處分，雖於限期改善期間，該老人福利機構依法不得增加收容老人，固為不利處分，惟不具裁罰性，非屬行政罰。（二）被上訴人係101年5月2日受理住民李玉瓊次子陳情案，派員至現場檢查上訴人書面契約簽訂情形，因發現部分住民尚未完成101年度之續約，故認定上訴人違反老人福利法第38條第1項規定，以原處分依同法第46條限期令上訴人於101年6月10日前改善，依同法第49條第1項規定，上訴人於上開限期改善期間，亦不得增加收容老人，有被上訴人101年5月2日會勘紀錄表及原處分在卷可稽，並非無據。至101年6月13日被上訴人複查時，除李玉瓊之子葉峻麟仍拒不簽約外，其餘住民均已符合簽約之要件，被上訴人遂作成101年6月21日北市社老字第10138625600號函：「……茲經本局101年6月13日現場複查，查貴中心86位住民中，自101年5月3日（本局前次查核翌日）起改善完成簽約者共20名……惟查有部分簽約瑕疵如下，請持續健全簽訂書面契約之行政管理制度……」、「……貴中心86位住民中，尚餘1名住民（李玉瓊君）之家屬（葉峻麟君）未簽訂101年度書面契約；考量貴中心已屢次與葉君協調書面契約簽訂事宜，礙於未達共識而未能完成續約，主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，本局依行政罰法第7條第1項及第18條第1項等規定，不予處予罰鍰；本案認定貴中心業依限完成改善，即日起，得增加收容老人」，亦有被上訴人101年6月13日會勘紀錄表及上開函在卷可稽。（三）至於上訴人主張被上訴人作成原處分所據事實僅有「李玉瓊君等住民100年度契約於100年12月31日屆期，貴中心雖已於100年11月15日公告續約事宜，惟迄今仍未完成續約」，並未提及其他住民，更未將子女居住國外之住民沈陳金花、林凌雲二人之簽約事宜，列入原處分之事實欄內云云。惟，原處分既稱李玉瓊君「等」住民，自非僅指住民李玉瓊1人有未簽訂101年度書面契約之事，此見原處分說明欄第3點第6行以下記載：「貴中心未與部分住民及其家屬簽訂101年度書面契約，業違反老人福利法第38條第1項規定，……」自明，應認上訴人主張，並非可採。實則，被上訴人於101年5月2日至上訴人處檢查書面契約簽訂情形，除查對李玉瓊之契約外，並抽檢住民沈陳金花、蔡周晉治、鄭金信、林凌雲及利國恩之簽約情形，係認其中李玉瓊、沈陳金花及林凌雲部分並未完成101年度續約，有被上訴人101年6月13日會勘紀錄表在卷可稽。對於101年5月2日被上訴人檢查時，上訴人未能提出沈陳金花及林凌雲部分101年度之書面契約等事實，上訴人原無爭執，嗣則主張其於101年5月2日之前原已與該2人之子女完成101年度契約之簽署，僅因被上訴人突然前來，住民林凌雲之契約送往木柵由總管理處辦理用印手續，未能當場提示；而住民沈陳金花部分則因承辦簽約事務之社工申請離職，正與新到社工辦理交接手續，而上訴人新版契約（附有遺囑之契約）印製完妥後，係由原社工與沈陳金花之子女聯繫簽署新約事宜，該名社工忙中出錯，將聯繫簽署新約事宜，誤認係辦理101年度之續約，而為錯誤陳述，事實上該2人均早已簽約完成云云。然，沈陳金花部分固據上訴人於言詞辯論期日提出100年12月31日（舊版）及101年5月13日（新版）各乙份書面契約在卷（原審法院卷第174至204頁），尚難認其主張不可信；但就林凌雲部分，上訴人係提出100年4月20日（舊版）及101年5月11日（新版）各乙份書面契約，其中100年4月20日所簽舊版契約，有效日期僅至100年12月31日，至於101年5月11日所簽署新版契約，則是自簽訂之日起至101年12月31日，有該契約在卷可稽（原審法院卷第205至235頁），顯見被上訴人於101年5月2日檢查時，林凌雲之家屬並未與上訴人完成101年度書面契約之簽署，應認上訴人之主張並非可採。至於林凌雲之子女縱如上訴人所稱係住於國外，惟至101年5月2日被上訴人檢查時，上訴人竟仍未完成101年度書面契約之簽訂（當年度已過了4分之1），原處分據以限期要求上訴人改善，於法實無不合等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，並無不合。茲就上訴意旨論斷如下：
(一)行政罰法第2條:「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……」。是以罰鍰及沒入以外之行政罰，除內容為不利處分外，尚須具「裁罰性」始足當之。本條立法理由載：「本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。」據此可知，行政處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，對處分相對人雖為不利處分，然因其未具「裁罰性」，自不能認屬於行政罰法第2條所稱之「其他種類行政罰」。老人福利法第38條第1項規定：「老人福利機構應與入住者或其家屬訂定書面契約，明定其權利義務關係。」第46條第5款規定：「老人福利機構有下列情形之一者，主管機關應限期令其於1個月內改善；：……五、違反第38條規定，未與入住者或其家屬訂定書面契約或將不得記載事項納入契約。」第49條第1項規定：
「老人福利機構於主管機關依第46條至第48條規定限期令其改善期間，不得增加收容老人，違者另處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」依上開規定，主管機關因老人福利機構違反應與入住者或其家屬訂定書面契約之規定，所為限期改善之行政處分，係命除去違法狀態（應與入住者或其家屬訂定書面契約而未訂定），不具裁罰性。雖然原處分書載有「並自文到日起不得增加收容老人」，惟主管機關依老人福利法第46條第5款作成限期改善處分，依同法第49條第1項規定，當然發生於令改善期間不得增加收容老人之法律效果。換言之，上訴人於原處分令改善期間不得增加收容老人，係直接本於法律規定，而非因原處分書載有上開文字。原處分書即使無上開文字，上訴人於令改善期間，也不得增加收容老人，亦即原處分書上開文字僅是重申法律規定，不具規制效力，非原處分之處分內容。何況老人福利法第38條立法理由載：「本部業已訂定安養定型化契約範本及其應記載、不得記載事項、養護（長期照護）定型化契約範本，但因原條文並無強制性規定，造成部分機構因未訂契約而產生糾紛，為保障老人入住權益，爰增訂本條。」第49條立法理由載：「為保障進住機構老人權益，增訂限期改善期間不得增加收容老人之法律效果。」據此可知，法律要求老人福利機構應與入住者或其家屬訂定書面契約，係為防止發生糾紛，預防危險發生，老人福利機構違反此義務，經命改善期間，不許其增加收容老人，係預防危險擴大，主要非在制裁老人福利機構，難認該法律效果具有裁罰性。是故不能以原處分書載有「並自文到日起不得增加收容老人」之記載，而認原處分為行政罰。上訴意旨以原處分說明欄第3點明載：「……貴中心未與部分住民及其家屬簽訂101年度書面契約，業違反老人福利法第38條第l項規定，請貴中心於101年6月10日前完成101年度書面契約簽訂事宜，並自文到日起不得增加收容老人……」等語，顯見被上訴人於原處分中不僅限期令上訴人改善，更禁止上訴人為增加收容老人之行為，係對上訴人營業行為之禁止處分，不僅為不利於上訴人，更屬行政罰法第2條第1項第1款所謂之「其他種類行政罰」，係具有裁罰性之行政處分，而指摘原判決未依行政罰法第2條第1項第1款規定，將原處分中「不得增加收容老人」之禁止處分認定為「其他種類之行政罰」，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規及第2項第6款判決不備理由之違背法令云云，並不足採。
(二)原判決已敘明自原處分之說明欄第3項載明：「貴中心係以定有期限之定型化契約與住民締約，本局業屢次函請貴中心依法簽訂書面契約，……查李玉瓊君等住民100年度契約於100年12月31日屆期，貴中心雖已於100年11月15日公告續約事宜，惟迄今仍未完成續約。貴中心未與部分住民及其家屬簽訂101年度書面契約……自明」中之李玉瓊君「等」住民，及未與「部分住民」及其家屬簽訂101年度書面契約，敘明其認定原處分所據之違規事實包含沈陳金花及林凌雲2人部分，核無不合。何況被上訴人於訴願程序提出之答辯狀載：「經查對李君契約並抽檢住民沈陳金花君、蔡周晉治君、鄭金信君、林凌雲君及利國恩君之簽約情形，查李君、沈君及林君未完成101年度續約，是以認定恆安違反老人福利法第38條第1項規定，依同法第46條限期改善」。據此，即令認原處分就沈陳金花及林凌雲2人部分之違規事實，記載不充分，被上訴人亦已於訴願程序終結前追補。上訴意旨主張行政處分以書面記載之主要目的，乃在使人民得以暸解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，該行政處分所記載之違規事實，當然牽涉違規事實之認定、行政處分合法妥當與否之判斷，及行政救濟違規事實之基本範圍，與人民行政救濟機會高低多寡息息相關，自不容行政機關以不確定之概念或含糊之用語記述，事後再聽任其以口頭或言語補充。原處分僅載「李玉瓊君……」雖其後加一「等」字，惟倘違規事實包含沈陳金花及林凌雲二人，何以原處分中不為記載，將該二人名字臚列其上，而竟不為之，僅記為「李玉瓊君」，原處分有悖於行政程序法第96條第l項第2款規定，原判決竟就此恝置不論，實有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違背法令云云，並不足採。
(三)上訴意旨另主張林凌雲之101年度契約，其家屬林三堂係於101年2月前來辦理簽約，惟當時於日期欄誤載為「100年2月」，上訴人之承辦人員當時並未發現，迨按通常作業程序，接受收容老人之家屬陸續辦理簽約，至累積相當數量之入住契約書後，將整批之入住契約書正本送往總管理處蓋用上訴人機構之大小章時，始由總管理處人員發覺上開日期誤載，迨聯繫契約相對人林三堂本人前來更改簽約日期，獲林三堂本人撥冗前來時，已為「101年5月」，詎原判決就該101年度入住契約業於101年2月已經林凌雲家屬林三堂簽署乙節，恝置不論，亦無隻字片語述及，而逕自認定林凌雲101年度之契約係101年5月11日始經簽署，原判決不備理由一節，核係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，難認有理由。
(四)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 3 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 10 月 3 日
書記官 莊 子 誼