最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第630號上 訴 人 朱家連
送達代收人 梁燕春訴訟代理人 楊尚賢 律師被 上訴 人 國防部 通訊處所：臺北市郵政00000-00號
信箱代 表 人 嚴 明 通訊處所同上訴訟代理人 張靈秀上列當事人間有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國102年5月16日臺北高等行政法院101年度訴字第1733號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其獲配臺北市○○新村（下稱○○新村）34坪型重建眷宅1戶（下稱系爭眷宅），面積60.676坪，房地總價計新臺幣（下同）1,787萬629元，以每坪興建成本29萬4,525元計算，其中4坪之自費增坪款應為117萬8,100元，與被上訴人核計其應負擔自費增坪款223萬9,539元，相差106萬1,439元，致其蒙受不當鉅額損失等情，而於100年3月21日經立法委員周守訓國會辦公室傳真同日陳情書，請被上訴人重新核計。被上訴人遂以100年3月24日國政眷服字第100004260號書函答覆上訴人自費增坪款計算方式，上訴人不服循序提起行政訴訟，案經原審法院100年度訴字第1969號判決略以：被上訴人前於99年10月21日送達「懷德新村重建眷宅交屋通知單」予上訴人，核定上訴人應負擔自費增坪款223萬9,539元，核屬行政處分，上訴人提起訴願，其不服者應係該交屋通知單之行政處分，訴願決定予以不受理自屬違誤等語，而判決撤銷該訴願決定。嗣訴願機關即行政院依該判決意旨重為訴願決定，仍決定駁回，上訴人不服，復提起行政訴訟，案經原審法院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點、國軍老舊眷村改建條例第20條以及司法院釋字第485號解釋，輔助購宅款之分配，其對象乃是全體原眷戶，不分階級，不以特定職位或身分為唯一標準，按原眷戶數平均分配土地現值總額69.3%地價款。法律非但沒有授權被上訴人研訂設定「輔助購宅款參數」，而且對於地價輔助款如何分配及其上限、餘額、或不足款之處理，均有清楚明白的規定，被上訴人以各坪型12樓房價設定為「輔助購宅款參數」，由於各不同坪型係依特定職位或身分（即階級）而異，因此被上訴人自行研訂設定「輔助購宅款數」之裁量，違反法律優越原則、平等原則，無異「裁量逾越」，其自費增坪款計算公式，使上訴人蒙受106萬1,439元的巨額損失。（二）被上訴人研訂設定「以抽得增坪後房價－輔助購宅款參數＝自費增坪款」之主張，透過數學的理則，即可知被上訴人研訂設定自費增坪款計算方式顯屬謬誤；被上訴人依其錯誤設定的自費增款計算方式所為之處分，依行政程序法第111條第7款及第110條第4項規定，自始不生效力。被上訴人不願面對其造成錯誤之事實考慮其對當事人所造成的損害，亦與行政程序法第9條規定相違。而被上訴人復以「XX新村重建說明書」為其行政行為合法化背書，該重建說明書除沒有法律授權及違反法律規定外，就其所揭示之事項而言，以法律的觀點，亦不生效力等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分關於命上訴人繳納超過117萬8,100元部分，並命被上訴人應發還溢收上訴人自費增坪款106萬1,439元。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人於計算自費增加購宅建坪申請人應給付之自費增坪款時，係以「所抽得分戶實際房地價款」與「輔助款額」之差額作為自費增坪款，此乃「各戶補助地價坪數及款額」按原階坪型計算之結果，並無任何逾越法令之處。上訴人以「自費增坪型減去原階坪型」乘以「登記面積每坪興建成本」即為申請自費增坪應付款額之主張，錯將獲配眷宅之坪型差距當作登記面積坪數差距，其所獲致之結果，殊非可採。（二）被上訴人設定該村各棟12樓各坪型房價作為自費增坪者「輔助購宅款參數」，乃為擬得實際上並未購買的「原（階）坪型」房地價款數額，使上開自費增坪規定得以執行之技術性、細節性事項，揆諸司法院釋字第443號解釋理由書及釋字第479號解釋意旨，被上訴人在不逾越母法限度範圍內，訂定命令就執行母法之細節性、技術性事項加以補充，為法之所許，核無任何不當之處。（三）差別待遇之存在並不當然違反平等原則，而系爭情形中，依三軍將士之軍階、亦即其對國家貢獻程度之差別，而有不同數額之補助，且所為之差別待遇並無過鉅之情形，故被上訴人所為之處分暨其上位規範，應無違反平等原則。是以，上訴人提起本件行政訴訟實無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查上訴人為上校軍官，獲配之原階坪型住宅為30坪型，並可自費增坪購買34坪型住宅，其自費增坪抽得之○○新村乙基地11樓34坪型眷宅，核定房地總價為1,787萬629元，而因該基地皆為34坪型眷宅，並無30坪型眷宅之房地總價可供核定輔助購宅款之計價標準，被上訴人乃以甲基地最高樓層12樓30坪型眷宅之房地總價1,563萬1,090元作為輔助購宅款金額等情，為兩造所不爭執，合先敘明。（二）按國軍老舊眷村改建條例第28條第1項規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。……」同條例施行細則第23條規定：「本條例第28條所稱國防部原規定，係指本條例施行前，由國防部訂頒或報奉行政院核定(備)有關眷村改建、遷建、計價、核配、預算編列與收支及輔助購宅之有關規定。」本件係在85年2月5日國軍老舊眷村改建條例公布施行前已報行政院核定改建之眷村，自應依被上訴人原規定辦理。（三）關於○○新村原眷戶自費增坪款計算方式，被上訴人以99年8月9日國政眷服字第0990010496號令（下稱99年8月9日令）檢附99年8月3日召開「研商臺北市『○○新村』重建工程竣工後管制作業協調會」會議紀錄，內容略為：「為符『國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點』對原眷戶輔購款之計算、輔助原則及『自費增坪』之規範，並解決因『樓層指數』衍生自費增坪者所抽得增坪後房價低於其原階型轉購款之特殊情形，故在維護承購戶最大權益基礎上，研訂本案計算方式如次：⑴設定該村各棟12樓（樓層指數最高）各坪型房價作為自費增坪者『輔助購宅款參數』，即以所抽得增坪後房價減扣『輔助購宅款參數』，差價即為自費增坪款額。⑵鑑於24增至26坪型者無原階坪型作為減扣基準，故採12樓26坪型眷宅房價依比例換算成24坪型房價後，兩造房價相減，差價即為自費增坪款額。」依司法院釋字第443號解釋理由書揭示：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」準此，被上訴人以99年8月9日令設定該村各棟12樓各坪型房價作為自費增坪者「輔助購宅款參數」，乃以各階坪型房價最高者（樓層指數最高之12樓各坪型房價）作為參數，並以所抽得增坪後房價（即所抽得分戶實際房地價款）扣減「輔助購宅款參數」，差價即為自費增坪款額。此設定「輔助購宅款參數」之舉，乃為擬得實際上並未購買之「原（階）坪型」房地價款數額，使前揭關於自費增坪規定得以執行之技術性、細節性事項，與「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」之訂頒目的並無相悖，亦無違反法律保留原則之處。再者，被上訴人為避免不同基地、樓層因每坪單價不一，而造成補助金額不同情形，乃決議均以最高樓層第12樓之最高房價，作為自費增坪者一致之減扣基準，核無失之公平性或出於與事務無關之考量。又縱有考量軍旅服務年資及對國家之貢獻而給予差別待遇，亦為求取實質平等所必要，上訴人主張被上訴人違反法律保留原則、平等原則云云，尚難憑採。（四）綜上，被上訴人依99年8月9日令所檢附協調會議決議，以上訴人所抽得房地總價，扣除輔助購宅款後，即為上訴人應負擔之自費增坪款項，洵非無據，上訴人主張被上訴人計算方式有誤、原處分不生效力云云，均無足採。原處分核定上訴人應繳自費增坪款190萬1,059元（即1,787萬629元－1,563萬1,090元＝223萬9,539元，再扣除自增建超坪補償款33萬8,480元），於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回等語，資為其判斷之論據。
五、上訴意旨略以：（一）上訴人指陳國防部設定「輔助購宅款參數」違反司法院釋字第485號解釋文及國軍老舊眷村改建條例第20條之規定，自行依受益人之職位、身分，擅自設定具階級差異的參數，又無法律或法律授權之命令為依據，違反法律保留原則及平等原則，屬非法行政。（二）而被上訴人依99年8月9日令所檢附之協調會議決議，該決議並非85年2月5日國軍老舊眷村改建條例公布前之國防部原有規定，亦不符國軍老舊眷村改建條例施行細則第23條規定，不具適法性；且該協調會議決議紀錄，屬內部文件，亦非屬中央法規標準法第3條規定範疇，原判決加以引用顯有違誤。（三）原判決認為上訴人應負擔之自費增坪款為223萬9,539元，係依據國防部設定錯誤之計算公式計算之結果，而國防部早已於訴願答辯書第3頁2.(1)第9行坦承「該每坪單價29萬4,525元係以總價除以權狀坪數，而此權狀坪數包含公設面積方求得如此單坪價格。」，以之核計4坪房價為117萬8,100元，始為合法等語，求為判決廢棄原判決，及撤銷訴願決定及原處分關於命上訴人繳納超過117萬8,100元部分，並命被上訴人應給付上訴人106萬1,439元之溢收款。
六、本院查：
（一）按國軍老舊眷村改建條例第28條第1項規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。……」同條例施行細則第23條規定：「本條例第28條所稱國防部原規定，係指本條例施行前，由國防部訂頒或報奉行政院核定(備)有關眷村改建、遷建、計價、核配、預算編列與收支及輔助購宅之有關規定。」本件係在85年2月5日國軍老舊眷村改建條例公布施行前已報行政院核定改建之眷村，自應依被上訴人原規定辦理。次按為貫徹政府照顧軍眷之德意，配合國家經濟及社會建設，改善眷居生活環境，輔助官兵眷屬購宅，兼顧安全與戰時動員作戰之需求，被上訴人前以69年5月30日
（69）正歸字第7499號令修訂「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，其伍、執行要領二、（三）規定「眷村土地得款百分之70輔助原眷戶購宅及補償費後，不足者，由原眷戶按造價比例分擔。……」；三、（三）規定「配售標準：1.將官：34坪。2.上校：30坪。……」；五（一）規定「輔助購宅款之原眷戶，自（增）建之房屋得予補償，其規定如附件2」。又被上訴人復以73年12月31日（73）正歸字第21885號令頒國軍△△新村重建眷戶申請書範例，其中XX新村重建說明書「五、（三）自費增加購宅建坪：1.輔助眷戶購宅，申請自費增坪，得在有餘額之狀況下辦理之，所購坪數，上校以下軍官以購4坪，士官兵以購2坪為準，……。九、地價款計算與運用（二）各級補助地價坪數及款額：1.將級：34坪，每坪約XXX元合計XXX元。2.上校級：30坪，每坪約……。」嗣再以76年8月28日（76）法泰字第15553號令，修訂國軍老舊眷村重建眷戶自費增加購宅建坪有關規定為「輔助眷戶購宅，申辦自費增坪得在有餘額之狀況及在現行建宅坪型不變，且重建基地足以容納的原則下，上校軍官可自費增坪購買34坪型住宅，中校以下軍官可自費增坪購買30坪型住宅，士官兵可自費增坪購買26坪型或30坪型之住宅，……。」此為被上訴人在國軍老舊眷村改建條例發布施行前之原有規定，依規定應予適用。又被上訴人以99年8月9日令設定該村各棟12樓各坪型房價作為自費增坪者「輔助購宅款參數」，乃以各階坪型房價最高者（樓層指數最高之12樓各坪型房價）作為參數，並以所抽得增坪後房價（即所抽得分戶實際房地價款）扣減「輔助購宅款參數」，差價即為自費增坪款額。此設定「輔助購宅款參數」之舉，乃為執行關於自費增坪規定之技術性、細節性事項，與「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」之訂頒目的並無相悖，且因屬純給付行政之事項，亦非涉及公共利益之重大事項者，尚無違反法律保留原則。
（二）查關於○○新村原眷戶自費增坪款計算方式，被上訴人以99年8月9日令檢附99年8月3日召開「研商臺北市『○○新村』重建工程竣工後管制作業協調會」會議紀錄，據以核定上訴人自費增坪款計算方式，決議內容已敘明：「為符『國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點』對原眷戶輔購款之計算、輔助原則及『自費增坪』之規範，並解決因『樓層指數』衍生自費增坪者所抽得增坪後房價低於其原階型轉購款之特殊情形，故在維護承購戶最大權益基礎上，研訂本案計算方式如次：……。」足認此決議係依據被上訴人原有規定作成，且該協調會議決議係被上訴人作成核定處分前之諮詢行政程序，尚非屬行政機關新作成之法規命令或行政規則，故被上訴人依上述會議決議作成核定，尚無違反本件應適用國軍老舊眷村改建條例發布施行前之原有規定之問題。是以上訴意旨以：被上訴人依99年8月9日令所檢附之協調會議決議，該決議並非85年2月5日國軍老舊眷村改建條例公布前之國防部原有規定，亦不符國軍老舊眷村改建條例施行細則第23條規定，不具適法性；且該協調會議決議紀錄，屬內部文件，亦非屬中央法規標準法第3條規定範疇，原判決加以引用顯有違誤等語，指摘原判決違誤，自屬誤解而不足取。
（三）依上述被上訴人69年5月30日（69）正歸字第7499號令修訂之「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，其伍、執行要領二、（三）規定「眷村土地得款百分之70輔助原眷戶購宅及補償費後，不足者，由原眷戶按造價比例分擔。……」；三、（三）規定「配售標準：1.將官：34坪。2.上校：30坪。……」。以及現行國軍老舊眷村改建條例第20條第1項亦規定：「原眷戶可獲之補助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算分配之。……。」足見依上開規定，無論新舊規定，均以配售坪型作為計算補助購宅款計算依據之一，且於系爭改建計畫經被上訴人核定時，即係以配售坪型為計算補助購宅款計算標準，上訴人當時對此並無異議而提起行政救濟，該核定自有構成要件效力而不得再加以爭執。次查憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範性質之差異而為合理之區別對待，此為司法院釋字第485號解釋第1項開宗明義敘述在案。雖該號解釋第2項亦提及：鑑於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌授益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據等語。然查本件補助購宅款之計算標準係考量將官原居住眷戶面積一般較校官以下為廣，並考量其軍旅服務年資及對國家之貢獻程度而給予差別待遇，尚為求取實質平等所必要，並非僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據。故以配售坪型為計算補助購宅款計算標準，尚與上引司法院釋字第485號解釋第2項意旨無違。上訴意旨復以：國防部設定「輔助購宅款參數」違反司法院釋字第485號解釋文及國軍老舊眷村改建條例第20條之規定，自行依受益人之職位、身分，擅自設定具階級差異的參數，又無法律或法律授權之命令為依據，違反法律保留原則及平等原則，屬非法行政云云，無非為其主觀上歧異之法律見解，尚難憑採。
（四）末查，依上所述，上訴人補助購宅款係依據配售坪型30坪計算，而非以配售坪型34坪計算，故其增購部分自不在補助購宅款範圍內。又其所增購之部分實際受所取得之面積並非4坪，是尚難以受購宅款補助之坪型34坪之總價除以該坪型總面積之單價，再乘以4之價款，作為未受補助之增購部分之差價。原處分以配售坪型34坪型總價減上訴人原來配售坪型（30坪）之12樓部分之最高價格，所得之差額作為增建部分之價款，因增建部分本來不在補助範圍，以及以30坪型之最高價額作為減數，對上訴人而言，已屬有利。從而原處分該核計標準與數理常規或經驗法則，尚無不合。上訴意旨猶以：上訴人應負擔之自費增坪款係依據國防部設定錯誤之計算公式計算之結果，而國防部早已於訴願答辯書坦承「該每坪單價29萬4,525元係以總價除以權狀坪數，而此權狀坪數包含公設面積方求得如此單坪價格。」，以之核計4坪房價為117萬8,100元，始為合法等語，加以置辯，依上開說明，難認有理。
（五）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 10 月 11 日
書記官 葛 雅 慎