最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第778號上 訴 人 蘇純賢
蘇勝雄共 同訴訟代理人 高奕驤 律師被 上訴 人 新北市三峽區公所代 表 人 楊志宏訴訟代理人 簡炎申 律師
參 加 人 蘇有竹訴訟代理人 林建平 律師上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國102年8月5日臺北高等行政法院101年度訴字第1765號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人認為參加人前於民國97年11月24日，向被上訴人申報祭祀公業蘇欽記公業，未檢附推舉書，且申報公告之公告地點有誤，被上訴人竟予以允受並核發派下全員證明書，屬行政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵，且無從事後補正，請求確認被上訴人於98年1月7日以北縣峽民字第0980000053號函核發之祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分（下稱被上訴人98年1月7日函，即本件原處分）無效，經原審法院以101年度訴字第1765號判決駁回，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人蘇純賢為祭祀公業蘇欽記公之派下現員（即原管理人蘇赤皮之孫），上訴人蘇勝雄為祭祀公業條例施行前已占有達10年以上之土地占有人，皆屬本件祭祀公業申報案之利害關係人。上訴人等2人於提起本件確認訴訟前，曾請求被上訴人確認所為98年1月7日函核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）之行政處分為無效。查被上訴人所為98年1月7日函核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分，雖係由參加人提出申報，然參加人業經臺灣板橋地方法院（現改制為臺灣新北地方法院，下稱板橋地院）90年度訴字第723號民事判決「確認管理權不存在」確定在案，是參加人顯非祭祀公業蘇欽記公之管理人。況參加人於97年11月24日申報時並未檢附「推舉書」，自無權辦理祭祀公業蘇欽記公之申報。又被上訴人於98年1月7日核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書時，即要求該公業於1年內選任管理人，似可見被上訴人於受理申報案時，即已知悉參加人並非管理人。其次，被上訴人原應於祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處（即新北市三峽區安溪里辦公處），公告祭祀公業蘇欽記公之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊等，並徵求異議，惟被上訴人因公告場所錯誤，致派下現員或不特定之第三人無從知悉公告之內容，被上訴人雖於事後通知參加人補正相關文件，惟按祭祀公業條例第10條第1項之規定，祭祀公業申報案之應檢附文件如有不符，被上訴人應於核發派下全員證明書之前通知補正，尚無於核發證明書之後，再行通知補正之理。被上訴人雖據內政部101年10月8日內授中民字第1015036953號函及新北市政府101年10月12日北府民宗字第1012687479號函（下稱內政部101年10月8日及新北市政府101年10月12日函），認上開瑕疵係屬得為補正，然查行政程序法第114條第1項規定，行政處分之瑕疵得因補正而治癒者，以其非有無效事由為前提，若有行政程序法第111條事由而可認為無效，自無任何可資補正之空間可言。查參加人所提出之推舉書，僅見檢陳律師函乙件而已，未見有何推舉書，亦未可知該等推舉書是否真正，是否確已補正，亦難肯認。況參加人於97年11月24日填具之「祭祀公業派下全員證明書申請書」，法定應備文件有欠缺，被上訴人竟仍核發派下全員證明書，其瑕疵程度重大且明顯，原處分應屬無效。另就參加人於97年底申報之派下名冊與補正公告當時之實際派下名冊不一致，且101年補正97年的公告，有派下已往生，已產生派下總權數問題。況且調閱蘇氏宗親會之族譜，與申報名單有所不同，因漏列及錯誤所發生之派下權數變動，對上訴人蘇純賢及漏列之派下權益，足以產生重大影響之侵害。又查被上訴人所提出之推舉書及戶籍謄本，大部分推舉書所蓋之印章，明顯係用電腦刻印所製作之便章，每一推舉人是否均確有推舉之意思，非無疑問。況由被上訴人所提出之戶籍謄本所示，其中派下員蘇正明、蘇健志、蘇義信等人，已於101年9月15日死亡，渠等之繼承人為何，參加人於申請備查時並未於申請文件中表明，更何況，共有3個派下員的戶籍謄本並未在案，益見被上訴人就系爭祭祀公業報備之審查，並不確實等語，求為判決確認被上訴人於98年1月7日以北縣峽民字第0980000053號函核發之祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）之行政處分無效。
三、被上訴人則以：本件申請案係由祭祀公業蘇欽記公派下員即本件參加人，以受推舉人之身分辦理申報，被上訴人依祭祀公業條例為審核及公告作業，並於公告期滿未有異議情形下，發給派下全員證明書，當時並不知悉參加人遭板橋地院民事判決否認管理權人身分之情事，況參加人係以派下員受推舉人身分為申請，是本件申請亦與板橋地院民事確定判決無關。查上訴人蘇純賢雖身為派下員，但就本件申報及公告內容之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊3份資料，均未有錯誤或遺漏之主張，則其權益並無受影響至明；另上訴人蘇勝雄則與祭祀公業之申報全無利害關係，其主張為公業土地之占用人，可依祭祀公業條例第52條規定主張云云，惟該條充其量乃係對公業土地之優先購買權，與公業之申報並無相涉，足見上訴人等與行政訴訟法第6條第1項規定不符，無提起本件行政訴訟之必備要件。其次，被上訴人98年間發給之系爭派下全員證明書，當時上訴人蘇純賢身為派下員，就申報及公告內容之派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊3份資料，均未有錯誤或遺漏之主張。而該公告於正確公告里別部分之公告後，亦無人主張申報派下員之內容有錯誤或遺漏，足見本件就派下全員證明書之實質上之內容，並不生損害於任何人之權利，被上訴人依內政部101年10月8日函、新北市政府101年10月12日函意旨及行政程序法第114條第1項之規定，進行程序瑕疵之補正，並以101年10月17日函向上訴人說明，將進行補正程序。嗣亦通知參加人，就推舉部分完成補正取得過半數推舉書，而於101年11月1日以新北峽民字第1012111263號公告（下稱被上訴人101年11月1日公告），就公告里別錯誤部分，進行公告。又系爭過半數之推舉書，係於101年9月19日即送交被上訴人審核，是本件完成行政程序法之補正，上訴人等應已喪失提起本件確認訴訟之權利保護必要。又依內政部102年2月18日內授中民字第1025035221號函釋及新北市政府102年2月21日北府民宗字第1021280604號函文意旨，本件補正程序，仍得於上訴人提出本件確認訴訟期間續行，被上訴人乃於102年2月27日發函告知上訴人及參加人，並於102年3月14日完成所有補正程序（公告期間屆滿）等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人主張：祭祀公業管理人地位並非可為繼承標的，上訴人蘇勝雄既係祭祀公業土地無權占有人，對其法律上地位並無任何影響，是上訴人等起訴並無有何即受確認判決之法律上利益。查參加人雖已於90年7月20日經板橋地院民事判決確認管理權不存在，然上訴人迄至100年8月19日始申請辦理塗銷登記，致被上訴人於97年11月24日受理審查時，財產公示資料仍記明「祭祀公業蘇欽記公管理人蘇有竹」，依祭祀公業條例第10條規定及本院89年度判字第2944號判決意旨，被上訴人於受理審查時，僅就申報案件為書面形式審查，縱或該申報未檢附推舉書，然此並非一望即知之瑕疵，且申報如有欠缺文件，應命補正，是本件原處分之瑕疵並非明顯重大，當非無效行政處分。其次，按祭祀公業條例第6條之規定可知，不論由管理人或派下現員經推舉申報，均係代理為申報事項。又依民法第170條規定，是如申報事項有瑕疵，均得以補正之方式，補正申報事項。經查，本件參加人業於101年9月19日補正推舉書，並得派下現員過半數之同意，當無所謂行政處分無效之情形。再者，本件祭祀公業蘇欽記公之土地均係為礁溪段土地，而原行政區域劃分為礁溪里，嗣於79年4月1日，原礁溪里行政區域調整，被上訴人事後並於安溪、中正里補行公告，本件縱有公告地點錯誤，然此實係起因於行政區域調整之故，並非不得補正，且已於新聞報紙及電腦網站上公告，是此瑕疵並非重大，當非可導致行政處分無效等語，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查本件上訴人蘇純賢主張其為祭祀公業蘇欽記公之派下現員，上訴人蘇勝雄主張其為祭祀公業條例施前已占有達10年以上之土地占有人，均屬本件祭祀公業申報案之利害關係人，其等有提起本件確認訴訟之確認利益。又上訴人蘇純賢於提起本件確認訴訟前，曾請求被上訴人確認所為98年1月7日北縣峽民字第0980000053號函核發祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書之行政處分無效。另蘇勝雄亦於本件確認訴訟前，提出101年6月18日申請書，其內容雖非「行政處分無效」，惟其爭執原處分之效力；況且上訴人起訴後，被上訴人於審理中已明白主張行政處分為有效，是縱認上訴人蘇勝雄未踐行確認程序進行起訴，應認其程序上之瑕疵業已補正。其次，參加人蘇有竹委任代理人王國雄於97年11月24日，依祭祀公業條例第8條規定，檢附祭祀公業蘇欽記公沿革等資料，向被上訴人申請核發派下全員證明書。被上訴人受理後於同年11月25日，以北縣峽民字第0970029884號公告，張貼在三峽鎮公所（現改制為三峽區公所）及該鎮礁溪里辦公室公告欄（公告期間自97年12月1日起至97年12月30日止）；另刊登在三峽鎮公所及臺北縣政府（現改制為新北市政府）之電腦網站，並自97年12月1日起至同年月3日止，連續3日刊登在臺灣新生報。
因公告期間無人異議，被上訴人發給祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）等情，有申請書等件附卷可稽。查參加人係以管理人身分申報，並委任林建平律師補具派下全員超過半數之推舉書，以為補正，姑不論上訴人得否以補正方式治癒上開申報之瑕疵，依該條例第6條規定，申報人原則上由管理人擔任，蓋管理人掌握祭祀公業之沿革、派下全員、派下現員及不動產清冊等資料，對於申報相關事項較為清楚；然祭祀公業可能有無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報之情形，此時規定得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。而不同之申報人會影響其申報內容與結果，因此祭祀公業條例定有保障相關權利人之申報程序，即受理機關辦理公告，倘有人異議，申報人就其異議事項決定是否申復，申報人申復後，異議人仍欲異議，須提起確認派下權或不動產所有權之訴（祭祀公業條例第11至13條參照）。因此，申報係啟動核發派下全員證明書之開端，最重要者在於祭祀公業派下權及不動產所有權之確認，申報人資格有誤，固屬申報程序之瑕疵，惟透過申報程序之保障，已降低祭祀公業派下全員證明書核發之錯誤，故申報機關已踐行法律所定之申報程序，申報人資格之瑕疵，應僅發生是否撤銷之問題，尚難認其瑕疵重大而使其行政處分發生自始無效之效力。此外，就被上訴人所為行政處分之形式外觀觀之，難認系爭處分有何「重大明顯之瑕疵」，且瑕疵已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事。上訴人對此主張系爭處分有行政程序法第111條第7款之無效情形，參照上開法律見解，自無理由。又被上訴人受理參加人97年11月24日申請核發派下全員證明書後，於同年11月25日以北縣峽民字第0970029884號公告，張貼在三峽鎮公所（現改制為三峽區公所）及該鎮礁溪里辦公室之公告欄（公告期間自97年12月1日起至97年12月30日止），另刊登在該鎮及臺北縣政府（現改制為新北市政府）之電腦網站，並自97年12月1日起至同年月3日止，連續3日刊登在臺灣新生報，已如前述。查參加人申報祀公業蘇欽記公之土地均在礁溪段，原行政區域確為礁溪里，惟於79年間行政區域調整，礁溪里劃分為礁溪、介壽、安溪、中正等4里，故被上訴人公告在礁溪里辦公室，係因忽略行政區域調整所致，惟里的行政區域較小，其已在行政區域較大的三峽區辦公室公告，另連續刊登報紙3日，復登載在被上訴人及新北市政府之電腦網站。可知被上訴人除里辦公室公告有瑕疵外，其餘相關程序均有作為，且已完成，其「公告周知」之效果並無明顯減損，難認其瑕疵屬於重大。上訴人對此主張系爭處分有行政程序法第111條第7款之無效情形，參照上開法律見解，亦無理由。綜上所述，被上訴人依參加人申請核發系爭祭祀公業派下全員證明書，上訴人雖主張申請人資格及公告地點有瑕疵，其行政處分無效云云，惟該等程序事項縱有誤失，揆諸前開說明，尚難認屬重大明顯之瑕疵，上訴人上開主張縱然屬實，亦非該處分無效，而係原處分得否補正或有無違法之問題（就上訴人提起撤銷訴訟之範疇，因本件已逾訴願期間，原審法院不移送訴願管轄機關，附此敘明。）。上訴人主張核無理由，駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠按祭祀公業條例第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本條
例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：……三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。」第6條規定：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條規定：「（第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第2項）前項第五款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」第10條規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。（第2項）同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。（第2項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。（第4項）申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」第13條規定：「（第1項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。（第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」第17條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；有異議者，應向法院提起確認派下權之訴，公所應依法院確定判決辦理。」又祭祀公業土地為派下之公同共有，惟在土地登記簿上，向以祭祀公業名義登記為所有權人，並登記其管理人姓名。民政機關（單位）於受理祭祀公業之申報後所為之審查，僅作形式上之審查，就申請公告應檢附文件，審查是否齊全，程式是否相符，而不就私權之實質關係予以審究（如派下員或利害關係人對於派下權有私權爭議，另有其異議之救濟管道。）㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政訴訟法第6條第1項、行政程序法第111條分別有明文規定。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
㈢查參加人蘇有竹委任代理人王國雄於97年11月24日，依祭祀
公業條例第8條規定，檢附祭祀公業蘇欽記公沿革、不動產清冊、土地登記謄本、派下全員系表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊等資料，向被上訴人申請核發派下全員證明書。被上訴人受理後於同年11月25日，以北縣峽民字第0970029884號公告，張貼在三峽鎮公所（現改制為三峽區公所）及該鎮礁溪里辦公室公告欄（公告期間自97年12月1日起至97年12月30日止）；另刊登在三峽鎮公所及臺北縣政府（現改制為新北市政府）之電腦網站，並自97年12月1日起至同年月3日止，連續3日刊登在臺灣新生報。因公告期間無人異議，被上訴人於98年1月7日以北縣峽民字第0980000053號函，發給祭祀公業蘇欽記公派下全員證明書（含派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊）等情，有相關卷證資料附卷可按，為原審調查證據後，依職權認定之事實。原審以就系爭處分之形式外觀觀之，難認有何「重大明顯之瑕疵」，且瑕疵已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知情事。上訴人雖主張參加人並非祭祀公業蘇欽記公之管理人，亦未檢附推舉書，另被上訴人應於祭祀公業土地所在地之新北市三峽區安溪里辦公處公告並徵求異議，竟於新北市礁溪里辦公處公告，申請人資格及公告地點均有瑕疵。惟申報係啟動核發派下全員證明書之開端，最重要者在於祭祀公業派下權及不動產所有權之確認，申報人資格有誤，固屬申報程序之瑕疵，惟透過申報程序之保障，已降低祭祀公業派下全員證明書核發之錯誤，故申報機關已踐行法律所定之申報程序，申報人資格之瑕疵，應僅發生是否撤銷之問題，尚難認其瑕疵重大而使其行政處分發生自始無效之效力。又參加人申報祀公業蘇欽記公之土地均在礁溪段，原行政區域確為礁溪里，惟於79年間行政區域調整，礁溪里劃分為礁溪、介壽、安溪、中正等4里，故被上訴人公告在礁溪里辦公室，係因忽略行政區域調整所致，固有瑕疵。惟里的行政區域較小，其已在行政區域較大的三峽區辦公室公告，另連續刊登報紙3日，復登載在被上訴人及新北市政府之電腦網站。可知被上訴人除里辦公室公告有瑕疵外，其餘相關程序均有作為，且已完成，其「公告周知」之效果並無明顯減損，難認其瑕疵屬於重大。均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則或論理法則等情事。原判決因而駁回上訴人之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，亦無判決理由不備之情形。至上訴人主張申請文件缺漏戶籍謄本部分，核屬可補正之事項，充其量構成行政處分違法，另漏列及誤列派下員部分，有異議之救濟管道，尚與行政處分是否無效非屬同一範疇。上訴人猶執前詞主張：參加人確無管理人身分，原處分具有明顯瑕疵性，公告地點錯誤屬一望即知之明顯瑕疵，原判決認參加人申報資格及公告地點之錯誤，僅是得撤銷之問題，顯有適用法規及判決不備理由之違法，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。經核原判決已就駁回上訴人在原審之訴，明確詳述其得心證之理由，縱原判決就上訴人之主張有未於判決中加以論斷者，惟依原判決論述之理由，已足使人知其主文所成立之依據，而不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當，仍難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人執此指摘原判決違背法令，委無可採。綜上，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 吳 慧 娟法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 18 日
書記官 王 史 民