最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第782號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師
參 加 人 新竹縣政府環境保護局代 表 人 黃士漢
參 加 人 新竹縣湖口鄉公所代 表 人 張春鳳被 上訴 人 何初軒等120人（姓名、住址詳如附表）訴訟代理人 詹順貴律師（兼送達代收人）
許嘉容律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國102年4月3日臺北高等行政法院101年度訴更一字第30號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人新竹縣政府環境保護局（下稱新竹縣環保局）為新竹縣廢棄物清理設施之設置，於民國96年8月間提出新竹縣湖口垃圾轉運站（下稱系爭垃圾轉運站）興建計畫，申經上訴人准許於新竹縣○○鄉○○段（下同）500號之山坡地（嗣分割增加500之3號，下合稱系爭土地）開發興建垃圾轉運設施。被上訴人以系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發範圍已超過1公頃，依96年12月28日修正施行之開發行為實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱96年環評細目認定標準）第28條第1項第6款第1目及同條項第1款第4目規定，應實施環境影響評估，惟新竹縣環保局未依法實施環境影響評估即逕行開發，於97年12月12日（上訴人收文日期）依環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8項前段規定，以書面告知上訴人應依環評法第5條、第7條第1項、第22條規定，命新竹縣環保局實施環境影響評估及停止系爭垃圾轉運站與其聯外道路之開發行為。嗣被上訴人以上訴人接獲書面告知逾60日未依法執行為由，依環評法第23條第9項及第10項規定提起行政訴訟，求為「上訴人應命新竹縣環保局就系爭垃圾轉運站興建計畫（包含聯外道路）應依環評法第5條規定進行環境影響評估，並依同法第22條規定，命新竹縣環保局停止實施開發行為；上訴人應給付被上訴人新臺幣（下同）6萬元之判決。臺北高等行政法院（下稱原法院）以98年度訴字第504號判決被上訴人勝訴，經本院以100年度判字第939號判決廢棄發回，被上訴人於更審審理中為部分聲明之減縮及變更，原法院命參加人參加訴訟後，為「上訴人應作成命新竹縣環保局及新竹縣湖口鄉公所（下稱湖口鄉公所）停止在500號及500之3號土地上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（含聯外道路）開發行為之行政處分，上訴人應給付被上訴人6萬元。被上訴人其餘之訴駁回。」之判決。上訴人不服，就其敗訴部分，聲明上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人係系爭垃圾轉運站附近之居民，居住環境之空氣、土壤及水質等，將因系爭垃圾轉運站（含聯外道路）之開發行為受重大影響，該開發行為實施前，未進行環境影響評估，顯剝奪被上訴人之程序參與權，被上訴人為環評法第23條所稱之受害人民，自屬提起本件訴訟之適格當事人。㈡依垃圾資源回收（焚化）廠運轉設施申請及審核作業要點（下稱資源回收廠申請審核要點）第4點規定，資源回收設施係該作業要點所定轉運站之必備設施之一，又湖口鄉公所清潔隊隊部之現址設於500之4號土地上，該土地係自同段500號土地分割而來，故其確實位於系爭垃圾轉運站興建工程計畫書所規劃之開發場址，屬該開發行為之細項工程，非新的開發行為。上開設施已於101年6月30日啟用，顯見上述未經環境影響評估之系爭垃圾轉運站開發行為仍在進行，甚至已於完成後開始使用，故本件訴訟仍有權利保護之必要。㈢系爭垃圾轉運站及其聯外道路之興建，不論將其中工程切割為幾件，或分別由不同單位執行，皆不影響其應依法進行環境影響評估之要求，各執行開發行為之單位皆應受環評法之拘束。又聯外道路係系爭垃圾轉運站所需相關設施，且新竹縣環保局之申請範圍及垃圾轉運站興建計畫，均將聯外道路之開闢規劃為系爭垃圾轉運站興建工程之一部分，自整體開發行為之目的觀之，該聯外道路與系爭垃圾轉運站設施之開發面積，應依96年環評細目認定標準第33條規定，併同計算。至系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發行為所使用之土地，前因土地分割致歷經3次變更，然該開發行為既名為垃圾轉運站興建計畫，其面積之計算，除垃圾轉運站本身外，自應加計污水處理、資源回收分選場等附加設施之面積，該開發行為之面積已逾1公頃。而系爭垃圾轉運站預計清運全新竹縣之垃圾，初估每月將清運5,200公噸之轉運廢棄物，顯逾96年環評細目認定標準第28條第1項第6款第2目、第4款第2目所定每月最大轉運量2,500公噸，依同標準第28條第1項第6款第1目、第2目及第1款第4目等規定，系爭圾垃轉運站及其聯外道路設置前，應先進行環境影響評估。上訴人在未進行環境影響評估程序前，應依環評法第22條規定，命新竹縣環保局及湖口鄉公所皆停止實施開發行為。㈣被上訴人為預防及減輕開發行為對湖口鄉環境之不良影響，延聘律師為訴訟代理人，依環評法第23條第10項規定，該律師費用6萬元，應由違法怠於行使職務之上訴人負擔等語，求為「上訴人應作成命新竹縣環保局及湖口鄉公所停止在500號、500之1號、500之3號及500之4號土地上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（含聯外道路）開發行為之行政處分。上訴人應給付被上訴人6萬元」之判決。
三、上訴人則以：㈠被上訴人公民告知書之告知事項，與其變更後訴之聲明不同，依本院101年度判字第973號判決意旨，自與環評法第23條第9項所定構成要件不符，上訴人亦不同意變更訴之聲明。㈡被上訴人以其等居住於系爭垃圾轉運站鄰近區域，唯恐系爭垃圾轉運站之設置將對所處環境之空氣、土壤及水質造成損害，而提起本件訴訟，係以系爭垃圾轉運站之開發行為將來有發生損害之虞，預行起訴請求救濟，並無現實之權利或法律上利益遭受損害，欠缺當事人適格。㈢新竹縣環保局業於99年9月10日與系爭垃圾轉運站之原承攬興建工程之建築師及營造公司終止契約，是以該開發行為現未實施，被上訴人提起本件課予義務訴訟，請求上訴人命新竹縣環保局停止實施開發行為，顯無實益，其請求欠缺權利保護必要。㈣系爭垃圾轉運站之興建，不論依新竹縣環保局96年8月所提興建計畫書中所載場址預定使用面積之0.5公頃，或實際開發面積之0.626175公頃，抑或係水土保持計畫所載申請使用面積0.743公頃，均未逾1公頃。廢棄物轉運站興建工程開發面積之計算，依96年環評細目認定標準第28條第1項第1款第4目規定，本不含轉運站聯外道路等其他設施之面積。況新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站之興建計畫，係依資源回收廠申請審核要點辦理，其所負責執行開發之部分並不及於聯外道路，該聯外道路係由湖口鄉公所依地方自治法第20條第6款第1目規定，負責開發執行。依湖口鄉0000000道路工程施工平面圖與地籍圖可知，該聯外道路與系爭垃圾轉運站分屬不同之開發行為，開發單位亦不同，依法亦無必須共同開發之規定，且該聯外道路非專供垃圾轉運站使用，屬共同使用，而由湖口鄉公所發包施作。該聯外道路位於500號土地上，系爭垃圾轉運站則坐落於500之3號土地上，二者不同，故新竹縣環保局於進行系爭垃圾轉運站之興建前，未實施環境影響評估，並無違反環評法之規定，上訴人亦無強將非由新竹縣環保局執行之聯外道路納入系爭垃圾轉運站之開發行為，甚或強命湖口鄉公所停工之權利。㈤系爭垃圾轉運站之開發行為係屬合法，無須實施環境影響評估，惟為確保地區人民權益並妥善處理縣境廢棄物，上訴人及新竹縣環保局本於權限，仍於計畫中納入2次污染之防止措施，且善盡環境保護把關監督之責，並無怠於執行職務之行為，被上訴人另依環評法第23條第10項規定，訴請上訴人給付6萬元，亦無理由等語，資為抗辯。
四、參加人新竹縣環保局主張：系爭垃圾轉運站工程於興建中，因政策考量而終止合約，未繼續後續興建工程，已蓋好之建物，機械設備並未完成，目前亦無使用計畫。至湖口清潔隊隊部新址，雖位於系爭垃圾轉運站隔壁，惟非屬系爭垃圾轉運站開發行為之一部分等語。
五、參加人湖口鄉公所主張：湖口鄉公所申請行政院撥用500號、500之1號、500之3號及500之4號土地，係供作生態公園使用，並為該生態公園而興建聯外道路；該聯外道路與系爭垃圾轉運站之開發單位、目的及預算均不相同，自非屬同一開發行為等語。
六、原判決係以：㈠依被上訴人於97年12月11日提出之公民告知書主旨：「依環評法第23條第8項通知，貴府環境保護局『新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫』及其聯外道路之興建應進行環境影響評估，並請貴府依環評法第22條規定，命其立即停工」之記載，被上訴人已於公民告知書內清楚表明其認為系爭垃圾轉運站及聯外道路之開發計畫，應實施環境影響評估，惟為環評法主管機關之上訴人疏未執行，故依環評法第22條規定，請求上訴人命開發單位停止實施開發行為之意思。被上訴人以上訴人自收受該公民告知書送達之日起60日內仍未依法執行職務，直接提起課予義務訴訟，請求上訴人應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，與環評法第23條第8項、第9項所定要件相符。被上訴人公民告知書之主旨與其變更後訴之聲明之差異，僅在前者未將湖口鄉公所列為請求上訴人作成停止實施開發行為處分之對象；然該公民告知書業已載明系爭垃圾轉運站及其聯外道路之興建，依法均應進行環境影響評估，上訴人應依環評法第22條規定命上述開發行為立即停止之旨，故被上訴人以書面告知上訴人應執行職務之行為，係命系爭垃圾轉運站及聯外道路興建之開發單位均停止實施開發行為，並無任何疑義；至該公民告知書有無將系爭垃圾轉運站及聯外道路之開發單位記載完全，對被上訴人書面告知上訴人應執行職務內容之明確性，不生任何影響；則被上訴人在該公民告知書未獲上訴人回應後，提起訴訟，請求上訴人應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，並將上訴人應命為一定處分之對象即上述開發行為之開發單位，於聲明中補充記載完全，尚難認其訴請上訴人作成之行政處分內容，與其先前以書面告知上訴人怠於執行職務之內容有何不符之處。至本院101年度判字第973號判決所涉案例，係書面告知應執行職務僅命開發單位停止實施樹木移植工程，惟嗣後提起之訴訟，卻請求應作成命開發單位停止實施樹木移植工程以外之開發行為之行政處分，與本件被上訴人書面告知及提起訴訟所請求上訴人執行之職務，均為上訴人應作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，顯有差別，上訴人援引該判決，主張被上訴人提起本件訴訟不符環評法第23條第9項規定，自難採憑。㈡被上訴人為新竹縣湖口鄉鳳凰村居民，該村緊臨系爭垃圾轉運站坐落之系爭土地南方，其主張彼等均居住在系爭垃圾轉運站場址附近，系爭垃圾轉運站之設置，對彼等所處環境之空氣、土壤及水質等等，皆有重大影響，且因上訴人未命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位進行環境影響評估，彼等程序參與權亦遭剝奪，故屬系爭垃圾轉運站開發行為之受害人，洵屬有據。則被上訴人於踐行環評法第23條第8項所定以書面告知上訴人怠於執行職務之程序，上訴人於收受該書面送達之日起60日內仍未依法執行後，依同條第9項規定提起訴訟，請求上訴人作成命系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發單位停止實施開發行為之行政處分，自無不合。上訴人所引本院59年判字第211號判例所涉案例乃人民就行政機關所為不發生具體法律效果、非屬行政處分之問題解答，以其日後可能發生損害為由，預行請求行政救濟，故與本件被上訴人（當地居民）係因上訴人怠於執行其環境影響評估監督主管職權，根據環評法第23條第9項賦與受開發行為影響之人民得訴請法院判令主管機關執行之規定起訴，其原因事實及法律依據均屬有別，自難比附援引。㈢應實施環境影響評估之開發行為，縱使因故暫時停止，致一時未能完成，惟若該開發行為並未完全終止而永久不再進行，其對環境造成之不良影響之可能性即繼續存在，將因該開發行為而受嚴重影響或生損害之人民，自有依環評法第23條第9項規定提起訴訟之實益與必要。上訴人所提新竹縣環保局99年9月30日環廢字第0990025106號函，僅能證明原本負責該工程興建之廠商已不再施工，無從據以推論新竹縣環保局已終局性地停止系爭垃圾轉運站之開發行為，蓋其日後仍可能將未完成之工程另行以發包或辦理採購案等方式，交由他人施作，使該開發行為得以繼續進行。是系爭垃圾轉運站及其聯外道路之開發行為既未完全停止進行，經被上訴人以書面告知上訴人應命開發單位停止實施開發行為而未獲置理，被上訴人依環評第23條第9項規定，提起本件訴訟，自具有法律上值得保護之利益。㈣新竹縣環保局為規劃設置系爭垃圾轉運站設施，以處理所轄各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，提出計畫書（下稱系爭計畫書），於500號土地（山坡地）興建轉運設施，計畫書第19頁「環境影響評估」部分記載「本計畫預定場址將設置每日轉運廢棄物量90公噸，因此本轉運設施興建計畫不實施環境影響評估作業等程序。」案經上訴人核定許可，並轉向行政院環境保護署（下稱環保署）申請補助經費。系爭計畫書雖記載系爭垃圾轉運設施之興建，廠址預定用地面積0.5公頃，惟其基地為500之3號土地，面積為0.626175公頃，乃上訴人所自承，復有新竹縣環保局98年4月7日環廢字第0980006828號函及500之3號土地登記簿謄本可稽。另依系爭計畫書之「計畫場址用地權狀、地目、及附近環境說明」及系爭垃圾轉運設施廠區配置圖，可見系爭垃圾轉運設施興建之開發行為，尚包括開闢聯外道路；再徵諸新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站「採購及興建工程規劃設計施工統包一項」採購案之工程規劃設計中，系爭垃圾轉運站興建工程除系爭垃圾轉運廠區坐落位置外，聯絡道路亦在規劃設計施工之列，工程規劃設計施工區域涵蓋501號及系爭土地，暨新竹縣環保局另就系爭垃圾轉運站基地擬定之水土保持計畫範圍，亦包含系爭土地及501號土地（即含聯外道路），益見系爭垃圾轉運設施興建開發之範圍，非僅該垃圾轉運廠區坐落之系爭土地，聯外道路之興建亦包括在內。參諸開發行為環境影響評估作業準則第43條第3項「開發單位應妥善規劃廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢棄物運送所引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響。」之規定，故如在山坡地開發廢棄物轉運站，為運輸廢棄物而規劃施作道路以對外聯絡者，該聯外道路既屬廢棄物轉運站之順利營運所不可或缺之設施，二者自應視為同一廢棄物轉運站興建工程開發行為之整體，於計算申請開發面積是否超過1公頃而應依95年、96年或現行環評細目認定標準規定，實施環境影響評估時，該聯外道路之面積亦應一併計入。而新竹縣環保局興建系爭垃圾轉運設施之目的，係為處理新竹縣各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，則如該垃圾轉運設施未開闢聯絡道路，即無從與中山高速公路及其他新竹縣主要道路聯結，遑論如何運輸、處理及轉運新竹縣各鄉鎮市垃圾。從而，系爭垃圾轉運設施興建之開發行為，應涵蓋該聯外道路，則有關該開發行為面積之計算，即應包含系爭垃圾轉運站興建工程坐落之500之3號土地面積0.626175公頃及聯外道路之面積。系爭垃圾轉運設施（站）聯絡道路實際長為280公尺，寬為15公尺（面積為4,200平方公尺，即0.42公頃）；又該聯絡道路位於系爭垃圾轉運站興建工程規劃設計範圍內者約有300公尺（30公尺＋274公尺），足見前揭聯絡道路之長度至少有280公尺以上。從而，系爭垃圾轉運設施興建所涉開發範圍，如以垃圾轉運站坐落之500之3號土地面積0.626175公頃，加計聯絡道路面積0.42公頃計算，二者面積合計為1.046175公頃，已逾1公頃；該垃圾轉運設施（含聯外道路）興建之位置既為山坡地，則不論依參加人申請開發、被上訴人為書面告知時施行之環評細目認定標準第28條第1項第1款第4目及同條項第6款第1目，或行言詞辯論終結時施行之現行同認定標準第28條第1項第1款第7目及第4款第1目等規定，該項開發行為均應實施環境影響評估。另新竹縣環保局及湖口鄉公所同為廢棄物清理法所定之執行機關，系爭垃圾轉運設施之用地，係湖口鄉公所申請國有財產局撥用，是以系爭垃圾轉運設施（包括聯外道路），顯新竹縣環保局為行使前揭廢棄物清理法所定職權，由湖口鄉公所負責取得用地，再將聯絡道路與系爭垃圾轉運設施廠區由新竹縣環保局辦理採購案一併為工程規劃設計，並納入系爭垃圾轉運站基地之水土保持計畫範圍，併為水土保持等方式，所為一整體之開發行為，否則實難想像湖口鄉公所何以願為與己無關之垃圾轉運設施興建工程，大費周章向國有財產局取得用地。從而，參加人應同為該開發行為之開發單位，且系爭垃圾轉運設施與聯外道路，實各為該整體開發行為之一部，不可割裂評價。至新竹縣環保局雖將應實施環境影響評估之開發土地面積，以廠區位置為限，自500號土地分割出500之3號，再將聯外道路由湖口鄉公所本於地方制度法第20條第6款第1目所定職權逕行建造之方式開發，惟因該垃圾轉運設施及聯外道路開發行為之整體面積已超過1公頃，則不論該2項興建工程是否位處同一地號之土地上，或分別由不同單位發包施工，對於其等同屬一整體開發行為，應實施環境影響評估之結論，不生任何影響，否則無異容任開發單位得以分割土地或將同一開發行為內之不同項目工程委由他人施工之方式，規避實施環境影響評估，則環評法等相關規定，將形同具文。系爭垃圾轉運站（含聯外道路）興建工程之開發行為因位於山坡地，且整體面積合計已逾1公頃，應進行環境影響評估，開發單位即參加人申請許可開發行為時，未實施環境影響評估，亦未檢具環境影響說明書送上訴人審查，即進行開發行為；上訴人疏未注意及此，未依相關規定命開發單位實施環境影響評估，即核定許可系爭垃圾轉運設施之興建計畫，此一許可因上述開發行為未依法實施環境影響評估，未提出環境影響說明書、評估書或經完成審查或認可，依據環評法第14條第1項規定，應屬無效。被上訴人就此以書面敍明系爭垃圾轉運設施（含聯外道路）開發面積逾1公頃，依96年環評細目認定標準第28條第1項第6款規定應實施環境影響評估等情，告知上訴人，請求上訴人依環評法第22條規定，命開發單位實施環境影響評估並停止實施開發行為，惟上訴人迄未依法執行，則被上訴人以上訴人怠於執行職務行為為由，訴請判決上訴人應作成命新竹縣環保局及湖口鄉公所停止在系爭土地上實施系爭垃圾轉運站興建計畫（含聯外道路）開發行為之行政處分部分，為有理由，應予准許。㈤被上訴人因依環評法第23條第8項規定，以書面告知上訴人應命系爭垃圾轉運站及聯外道路之開發單位，停止在系爭土地上實施該開發行為，惟因上訴人迄未依法執行，被上訴人乃依同法第23條第9項規定，提起本件行政訴訟，對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響確有具體貢獻，而其委請律師代理訴訟，支出律師費用8萬元，有元貞聯合法律事務所出具之收據影本附卷足憑。審酌目前律師之收費標準、被上訴人所委任訴訟代理人之律師事務所設在臺北市、惟被上訴人均居住在新竹縣湖口鄉，且人數眾多，受委任之律師勢須往返事務所與新竹縣湖口鄉之間，與當事人溝通聯繫，因而支出較多成本費用等情，被上訴人請求上訴人支付該項律師費用中之6萬元，尚屬合理適當，亦於法有據，應併予准許。㈥依系爭垃圾轉運設施用地地籍圖及廠區配置圖，與101年5月1日之500之1號、500之2號、500之4號及系爭土地等土地地籍圖相互對照可知，系爭垃圾轉運設施及其聯外道路坐落位置，係在97年12月11日分割後之系爭土地上，未使用500之1及500之4號土地，被上訴人僅因該2筆土地均自500號土地分割而來，即推論系爭垃圾轉運設施及其聯外道路興建之開發工程，有使用500之1及500之4號土地，顯屬臆測之詞，無可採憑。另觀系爭垃圾轉運設施廠區配置圖及系爭垃圾轉運設施平面圖及機具配置圖顯示，該垃圾轉運站規劃興建之設施，並不包括新竹縣湖口鄉清潔隊隊部在內，則被上訴人所稱湖口鄉公所清潔隊之現址設於500之4號土地上等情，及其就此提出湖口鄉公所於101年6月30日舉行「湖口鄉公所資源回收及管理設施新建工程」落成啟用典禮之邀請函，縱屬真實，亦無從證明參加人使用500之1及500之4號土地，作為實施興建系爭垃圾轉運設施及其聯外道路開發行為之基地。再者，聯外道路位於系爭垃圾轉運站東南側之長280公尺、寬15公尺之長方形土地，被上訴人提出之99年6月7日航照圖，其上之道路則為環狀，且顯然超出系爭垃圾轉運設施所規劃聯外道路之範圍，被上訴人據以主張該環狀道路均屬系爭垃圾轉運設施及其聯外道路開發行為之範疇，故所在之500之1及500之4號土地，亦屬上述開發行為使用之土地，更無可取。是以參加人既未於500之1及500之4號土地上，實施興建系爭垃圾轉運設施及其聯外道路之開發行為，被上訴人訴請上訴人應命參加人停止在500之1及500之4號土地上實施開發行為部分，即非有據，不能准許等詞，資為論據，而為被上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決。
七、本院查：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項定有明文，而同法第9條「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴。但以法律有特別規定者為限。」之規定賦予人民得以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，請求行政機關為行政處分或一定行為之行政訴訟。而所謂「人民」之界限，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。次按「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」「各級政府應積極研究，建立環境與健康風險評估制度，採預防及醫療保健措施，降低健康風險，預防及減輕與環境有關之疾病。」亦為環境基本法第1條至第3條、第24條所明定。又環評法第1條規定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第4條規定「本法專用名詞定義如下：開發行為：指依第5條規定之行為……。環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。……」第5條第1項規定「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……環境保護工程之興建……。」足見我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估。評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查，蓋重大開發案對環境及當地居民往往影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關。是以，開發單位為開發行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環境影響評估審查；且環境影響評估之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環境影響評估未經完成審查前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效。參酌92年1月8日環評法修正時，為配合現行各種環保法律均有訂定公民訴訟條款之體例而於第23條規定增列第8項至第10項，賦予人民得提起訴訟之立法理由，足見，環評法第5條第1項為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。
㈡經查，被上訴人係新竹縣湖口鄉居民，居住於系爭垃圾轉運
站附近，為上訴人所自承（見原法院98年度訴字504號卷2第253頁），依上開規定及說明，應屬系爭垃圾轉運站開發行為地區之受害人民。再，環評法第23條第8項、第9項「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敍明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」等規定，賦予受害人民或公益團體對於主管機關疏於執行環評法或依該法授權訂定之相關命令時，於踐行同條第8項之書面告知程序後，得直接提起行政訴訟，請求判令主管機關為其所怠於執行之職務行為。被上訴人主張上訴人有應為環評行為而不為之情事，乃依上開規定提起本件訴訟，原判決據以認定其符合環評法第23條第8項、第9項（原判決第13頁第3行誤為第9條）所定「人民」之資格，核屬有據。上訴意旨主張依本院75年判字第362號判例及102年度判字第165號判決意旨，環評法第23條第8項、第9項規範「受害人」固包括利害關係人，然應指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。被上訴人係以「其居住於新竹縣湖口鄉，將因系爭垃圾轉運站之設置而受有損害……」、「系爭垃圾轉運站之設置，對於被上訴人所處環境之空氣、土壤及水質等有立竿見影之影響，且其影響不可謂不大……」等詞，論證其具有訴訟權能，惟上開陳述至多僅能說明被上訴人與系爭垃圾轉運站之設置或有事實上利害關係，原判決認其具當事人適格，有違上開規定及判決意旨，自有判決不適用法規或適用不當之違誤等語。然被上訴人何以符合環評法第23條第9項所定「人民」之要件而具有起訴之訴訟權能，業經原判決論明其依據，與本院75年判字第362號判例所謂「利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內」意旨無違。另本院102年度判字第165號判決亦肯認如符合環評法第23條第8項、第9項規定要件，受害人民亦得依行政訴訟法第9條規定提起行政訴訟，雖其個案認定該案之自然人部分僅具事實上利害關係，然屬個案事實認定之範疇，故無拘束本件之效力，上訴意旨仍持以指摘原判決認被上訴人具當事人適格，有判決不適用法規或適用不當之違誤，顯非可採。
㈢另「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應
實施環境影響評估：……環境保護工程之興建。……（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。危害自然資源之合理利用者。破壞自然景觀或生態環境者。破壞社會、文化或經濟環境者。其他經中央主管機關公告者。」乃環評法第5條、第6條第1項及同法施行細則第6條所明定。而95年2月20日修正施行及96年之環評細目認定標準第28條第1項第1款第4目及第6款第1目均規定：「環境保護工程之興建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：水肥處理廠興建或擴建工程，符合下列規定之一者：……㈣位於山坡地，申請開發面積1公頃以上者。」「廢棄物轉運站興建或擴建工程，符合下列規定之一者：㈠第1款第1目或第2目或第4目規定。」（102年9月12日修正，於第28條第1項第1款第7目及第4款第1目分別規定：「環境保護工程之興建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：水肥處理廠興建、擴建工程或擴增處理量，符合下列規定之一者：……㈦位於山坡地或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。……」「廢棄物轉運站興建、擴建工程或擴增轉運量，符合下列規定之一者：㈠第1款第1目至第8目規定之一。」又環保署依環評法第5條第2項規定授權訂定之行為時開發行為環境影響評估作業準則第43條第2項、第3項亦規定：「（第2項）規劃廢棄物焚化（資源回收）廠及廢棄物處理場（廠）工程（含轉運站）時，應評估焚燒處理流程中以及儲存或掩埋或其他方式處理廢棄物產生臭味及滲出水之影響，其處理設施應妥善規劃。訂定廢棄物掩埋未能即日覆土或天候不良條件下之防制應變計畫。對於掩埋場封閉或使用期限屆滿後之復育計畫、土地利用計畫以及2次污染問題，應預為規劃研擬因應對策。（第3項）開發單位應妥善規劃廢棄物清運工具、運輸時段及運輸路線，預防廢棄物運送所引起之臭味、噪音、振動污染及交通影響。」另新竹縣環保局為處理所轄各鄉鎮市垃圾，降低清運成本及縮短收集垃圾工時，而規劃設置垃圾轉運設施，提出系爭「新竹縣湖口垃圾轉運設施興建計畫書」，開發500號山坡地興建轉運設施，並於計畫書第19頁之「環境影響評估」部分記載：「本計畫預定場址將設置每日轉運廢棄物量90公噸，因此本轉運設施興建計畫不實施環境影響評估作業等程序。」並經上訴人核定許可，且轉向環保署申請補助經費；系爭計畫書第9頁「計畫場址用地權狀、地目、及附近環境說明」部分記載「該地為國有財產局的公有用地，但土地興建面積大，未來可轉運量較大的垃圾轉運站外，尚有其餘空間可容納各項設施，如資源回收分選場。……連接至該場址之道路尚於計畫中……未來需開闢一條聯絡道路與主要道路聯絡。……」，第14頁之系爭垃圾轉運設施廠區配置圖，在該垃圾轉運站之東南側，確實規劃有聯外道路等；新竹縣環保局辦理系爭垃圾轉運站「採購及興建工程規劃設計施工統包一項」採購案之工程規劃設計中，系爭垃圾轉運站興建工程除系爭垃圾轉運廠區坐落位置外，聯絡道路亦在規劃設計施工之列，工程規劃設計施工區域涵蓋501號及系爭土地，系爭垃圾轉運站基地擬定之水土保持計畫範圍亦同等情，亦為原判決所是認，並有相關之計畫書、決標公告、全區配置圖、廠區配置、放樣圖，水土保持計畫等資料足稽，原判決審酌上情，認定系爭垃圾轉運站位於山坡地上，為運輸廢棄物而規劃施作道路以對外聯絡者，該聯外道路既屬廢棄物轉運站之順利營運所不可或缺之設施，則系爭垃圾轉運設施興建開發之範圍，聯外道路之興建應視為同一廢棄物轉運站興建工程開發行為之整體，則無論依新竹縣環保局申請開發或上訴人核定時或依現行之環評細目認定標準規定，於計算申請開發面積是否超過1公頃應實施環境影響評估時，該聯外道路之面積亦應一併計入，核無違誤，並與證據法則無違。上訴人主張依環評細目認定標準第28條第1項第1款第4目及第6款第1目規定，廢棄物轉運站興建工程開發面積之計算本不含轉運站聯外道路等其他設施面積，系爭開發行為採購案工程規劃設計施工之全區配置圖繪有聯絡道路，純因一般工程套圖需要而一併標明周邊設施，非謂聯絡道路即包含於規劃設計施工之列，計畫書等亦係為說明周邊環境之必要始提及聯絡道路，此觀諸系爭道路不論設計監造與施工皆由湖口鄉公所發包辦理，而系爭垃圾轉運站開發行為採購工程計畫設計施工由新竹縣環保局發包辦理即明。原判決僅因相關計畫書等載有聯絡道路逕謂系爭垃圾轉運站開發行為包括開闢聯絡道路實有超越法令文義及體系解釋之情事，而有判決不適用法規或適用不當之違誤，亦有判決不備理由及有違經驗法則等語，乃對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形，亦無足採。至湖口鄉公所雖於審理時陳稱申請撥用系爭土地及興建該道路係為作生態公園使用，然其並未提出任何證據供審酌，且此與新竹縣環保局之計畫書及上訴人於原審更審前所為因系爭垃圾轉運站而由湖口鄉公所申請土地撥用等陳述不符，原判決縱未就此為說明，然與判決理由不備之要件有間。上訴人藉此指摘原判決理由不備，亦非有理。
㈣原判決係以系爭垃圾轉運站位於山坡地，如無聯外道路無足
以發揮其作用，且上開設施原坐落之基地均為500號土地，上訴人為規避環評法始將該土地分次分割為500號、500-1號、500-2號500-3號及500-4號等，並將聯道路部分由湖口鄉公所本於地方制度法第20條第6款第1目所定職權逕行建造之方式開發，然無論以何方式實施，均應視為同一整體開發行為，不容上訴人藉分割土地面積及由不同單位實施以規避環評法實施環境影響評估之規定要件，而非認定本件屬環評法第15條規定之2個開發行為，上訴人主張系爭垃圾轉運站開發行為與聯外道路既非位於同一場所，亦非同時實施，其規模亦未符合應實施環評之標準，應無適用環評法第15條規定之餘地，原判決以聯絡道路由湖口鄉公所本於地方制度法第20條第6款第1目所定職權逕行建造之方式開發，即認聯絡道路為一開發行為，另又認該聯絡道路與系爭垃圾轉運站同屬一整體開發行為，顯然互相矛盾等語，應屬誤解。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實
認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備、矛盾等違背法令之情形。上訴人其餘上訴理由無非係對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，亦難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 19 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 許 金 釵法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 19 日
書記官 賀 瑞 鸞