最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第71號上 訴 人 誼隆汽車貨運行代 表 人 徐德榮上 訴 人 宜榮貨運有限公司代 表 人 洪玉蘭被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間石油管理法事件，上訴人對於中華民國100年11月8日高雄高等行政法院100年度訴字第244號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人誼隆汽車貨運行（下稱誼隆貨運行）及上訴人宜榮貨運有限公司（下稱宜榮貨運公司）未經申請核准，共同於高雄市岡山區（原高雄縣於民國99年12月25日與原高雄市合併改制為高雄市，原高雄縣岡山鎮亦改制為高雄市○○區○○○段○○○號土地（下稱系爭土地）設置自用加儲油設施，經被上訴人派員會同高雄縣政府警察局（改制後業務由高雄市政府警察局承接）岡山分局（下稱岡山分局）員警及台灣中油股份有限公司（下稱台灣中油公司）人員於98年12月1日實施稽查時，查獲系爭土地有違法設置之儲油槽2座（內容積均為1,700公升；內有油品各約320公升及390公升，合計約710公升，下稱系爭儲油槽）、計量表2具、加油槍1支，現場並有上訴人誼隆貨運行所有車號00-000及上訴人宜榮貨運公司所有車號000-00之營業聯結車正在加油，當場所採取之油樣送經台灣中油公司化驗證實確屬柴油。被上訴人乃核認上訴人未經申請核准，即擅自設置自用加儲油設施之行為，已違反石油管理法第18條第1項規定，爰依同法第40條第1項第3款及第2項規定，分別以99年8月30日府建工字第0000000000A號及第0000000000B號裁處書（下合稱原處分），各處上訴人罰鍰新臺幣（下同）100萬元整，並沒入已扣押之前揭供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具。上訴人不服，分別提起訴願，均遭決定「原處分關於處罰鍰新臺幣100萬元部分，訴願駁回；原處分關於沒入石油製品及相關加儲油設施部分，應予撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」上訴人對原處分關於罰鍰部分仍不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第3條第2項明定「內容積總和在2公秉以下」之限制，及訴願卷附經濟部91年5月3日能2字第09100048030號函、92年7月22日能2字第09200108670號函釋所稱「儲油槽容量是否在2公秉以下」應係指「單一儲油槽容量」而言，不得無限擴張至2座獨立儲油槽底部以管路連通者，即認儲油槽容量需以該2座獨立儲油槽之內容積總和為計算基礎，並據以認定違反「2公秉以下」限制。㈡上訴人營業地址均位於高雄市○○區○○街○○○巷○○號，則系爭儲油槽所在地既為上訴人之營業地址及公司所在地，上訴人自有系爭土地使用權無訛。又系爭2座儲油槽各自內容積均為1,700公升，並未逾越內容積總和在2公秉以下之限制。況稽查時系爭2座儲油槽內柴油量僅合計710公升，原處分顯有違誤。而系爭儲油槽係上訴人分別向台欣加油站購買而由莊玉鐘雇工個別裝設，以供各自所屬營業大貨車補充油料之用。又莊玉鐘詳知石油管理法中有關儲油槽容量不得逾2千公升規定，違反之裁罰甚重，自不會明知而故犯。岡山分局於98年12月1日查獲時，系爭儲油槽底部雖以管路連通，惟當時系爭儲油槽內柴油量合計710公升（320公升＋390公升），而由其內柴油量不一情形可知底部管路並未相通，否則2座儲油槽之柴油量應為一致（即355公升）。又證人王森德雖稱系爭儲油槽是否地面高度一樣，其未查證，惟由相片顯示置於同一地面，高度應相同。至於證人陳俊霖證稱系爭儲油槽底部管線相通、儲油槽油量高度等高云云，不僅未經測試，且與事實不符，此業經王森德測量可憑，自不足採。且被上訴人未詳查系爭儲油槽底部之管路是否經常性相連通？設置儲油槽底部管路之目的何在？亦無證據證明查獲時管路處於連通狀態？即逕以系爭2座儲油槽之內容積總和相加逾2公秉為由，裁處上訴人各100萬元罰鍰，自有未洽。㈢上訴人誼隆貨運行為合夥團體，負責人為徐德榮，而上訴人宜榮貨運公司之負責人為洪玉蘭，均經營汽車貨運業等項目，營業地址亦同設一處（即高雄市○○區○○街○○○巷○○號），且徐德榮、洪玉蘭為夫妻關係。故上訴人誼隆貨運行、宜榮貨運公司雖分屬獨立之團體及法人，惟上訴人宜榮貨運之實際負責人係徐德榮，由其綜理該公司所有人事、財務及業務等重大事項，至洪玉蘭僅為形式上掛名之負責人，對公司相關業務均未涉入參與。另被上訴人裁處之重要原因事實為系爭2座儲油槽底部有管路相通，該事實乃屬自然之單一行為（蓋不可能由上訴人各施作一半之儲油槽底部管路連通工程），故被上訴人依法對上訴人誼隆貨運行裁處1次行政罰，即足以達成石油管理法及其子法規範之行政目的（洪玉蘭僅為名義負責人，縱應處罰，亦應罰以徐德榮為代表人之上訴人誼隆貨運行）。準此，被上訴人以上訴人均涉及本件單一違法事實，僅憑涉及違反行政法義務之主體個數為裁罰之依據，無視違法行為是否屬一行為？處罰手段是否已足達法規最終之行政目的等情事，遽以對同一行為同時作二次之處罰，業已違反一事不二罰原則及比例原則中之必要性原則並與行政程序法第4條及第7條規定相悖等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。
三、被上訴人則以：㈠系爭2座儲油槽之內容積雖均為2公秉以下，但彼此有管線相通，且內容積總和超過2公秉，足認系爭儲油槽外觀上存在對週遭環境及公共安全之風險不可謂不高，自應依石油管理法第18條規定，經主管機關核准後始能設立。上訴人既未依規定向被上訴人申請核准即擅自設立內容積總和超過2公秉之儲油設施，即與法有違。㈡系爭儲油槽雖有兩個計量表，但依卷附經莊玉鐘簽名確認之岡山分局扣押物品目錄表所載，只有一支加油槍。而證人陳俊霖於原審行準備程序時證稱：「（當時所看的情況，是有幾個加油槍？）應該是1個，扣押筆錄我記得是1個。」足認查獲時現場只看見1支加油槍。則倘系爭儲油設施係兩個分別獨立個體，為上訴人2人個別使用，則何以只有1支加油槍？系爭儲油槽之外觀為底部相連，只有1支加油槍，自為一個儲油設施。又臺北高等行政法院98年度訴字第1349號判決之事實欄雖無從得知該案9個內容積各1公秉之油槽是否有底部相通情形，惟依理由欄所載，足徵該9個各1公秉之油槽，底部縱未相流通，亦違反自用加儲油加儲氣設施設置管理規則。舉輕以明重，本件上訴人設置底部有連通之2個內容積超過2公秉之儲油槽，自不符合該管理規則之規定。另經審視蒐證光碟及照片可知，系爭2座儲油槽外觀均未標示公司及商號名稱，且已利用管線連通，內容積即不可獨立認定為2座儲油槽。
㈢上訴人誼隆貨運行負責人徐德榮於岡山分局98年12月1日調查時陳稱略以：「（你所經營之誼隆汽車貨運行及宜榮貨運有限公司名下車輛多少？是否都在該處自用加儲油設施加油？每日出車數？）共有20部左右，都在該自用加儲油設施加油，每日約出車20輛次。」「（警方於現場查獲正在加油車輛JF-D31、931-GZ等2部營業聯結車是何公司所有？）JF-D31號營業聯結車是誼隆貨運、931-GE營業聯結車是宜榮貨運有限公司車輛，均是我所經營公司車輛。」參以台欣加油站負責人莊玉鐘於岡山分局100年5月20日調查時陳稱：「（你幫誼隆汽車貨運行與宜榮貨運有限公司裝設儲油槽時有無經他們同意？）當然有同意才去裝設，都是與徐德榮接洽的。」足見系爭儲油槽之設置、使用均與上訴人有關，其行為主體既為2個，因違反石油管理法第18條規定致遭被上訴人分別論處，自無一事不二罰原則之適用甚明。況且，若依上訴人前揭主張，倘單一儲油槽之內容積超過2公秉，但係由不同主體所共同設立，每個主體分攤均未達2公秉，豈能謂為適法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠自用加儲油加儲氣設施設置管理規則係以設置加儲油（氣）設施之特定場所為管制之對象及單位，於該場所設置加儲油（氣）設備必須符合自用加儲油加儲氣設施設置管理規則、建築管理、消防、環境保護或勞工安全衛生所定之一定條件及設備，並經主管機關專案核准，則自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第3條第2項規定之「內容積總和」係指坐落設置場所之全部儲油槽之內容積總和，而非單指各個儲油槽之內容積總和，僅於設置在該場所之全部儲油槽內容積總和在2公秉以下者，才不受自用加儲油加儲氣設施設置管理規則之管制。㈡系爭儲油槽均係設置於同一鐵皮屋內，且儲油槽底部有管路相連通，雖均有計量表，卻只有1支加油槍供加油使用。固不為上訴人所否認系爭2座儲油槽有以管路相連通情形，但爭執該管路僅於清洗油槽時才會連接，於查獲時因剛清洗完畢，故尚未拔除連接管，但該管路已經封死，此由系爭儲油槽內油量分別為320公升及390公升自明云云。惟上訴人並未就其主張獨立使用系爭座儲油槽加油之使用情形，提出任何具體證據以實其說；而觀諸現場照片所示，該連接管路均係固定於儲油槽而以止閥開關控制，上訴人得隨時開啟使儲油槽內柴油流通，此與其所稱僅於清洗油槽時才會連接，清除完畢即拔除云云，已不相符。再比對訴願卷之照片可知，系爭儲油槽底座並不相同，上訴人亦未舉證說明系爭儲油槽架設高度是否相同，則系爭儲油槽內油量雖分別為320公升及390公升，仍不能遽認該管路於查封時係處於封閉不流通狀態。上訴人雖又爭執查獲時現場應有2支加油槍云云。惟依訴願卷照片所示，該計量器並無任何加油槍或加油管線與之接連。上訴人亦未能就其主張提出其他具體事證或聲請調查相關事證，且系爭儲油槽及週邊設備因不能使用，業經上訴人拆除，無從勘驗以釐清真象，是就上訴人此項主張亦不能遽為採信。依自用加儲油加儲氣設施設置管理規則第3條第2項規定及說明，系爭儲油槽仍應以其內容積之總和3,400公升為所查獲違規儲油槽之內容積，則系爭儲油槽顯已超過2公秉以下之限制，上訴人仍應向被上訴人申請核准後，始能設置系爭加儲油設施。㈢上訴人因從事汽車貨運業而有大量使用柴油及設置加儲油設施之需要，依石油管理法第18條第1項規定，自應事先向被上訴人申請核准，方得設置系爭加儲油設施。而上訴人誼隆貨運行為合夥組織，其代表人為徐德榮，上訴人宜榮貨運公司之代表人為洪玉蘭。衡諸上訴人將系爭2座儲油槽（分別為1,700公升，均未逾2公秉之限制）以管路相連通，並僅以1支加油槍供渠等之車輛共同使用，則上訴人係故意違反石油管理法第18條第1項及自用加儲油加儲氣設施設置管理規則相關管制甚明。又上訴人宜榮貨運公司之實際負責人雖為徐德榮，但徐德榮及洪玉蘭為夫妻，則洪玉蘭對徐德榮之行為，亦不能諉為不知情，且若非上訴人宜榮貨運公司故意參與設置系爭加儲油設施，即無法構成違反行政法上義務行為之構成要件。準此，上訴人共同於系爭土地設置系爭加儲油設施，核屬故意共同未經申請核准而設置自用加儲油設施之行為，而違反石油管理法第18條第1項規定。被上訴人依石油管理法第40條第1項第3款規定，以原處分裁處上訴人各100萬元罰鍰，揆諸法令規定即無違誤，且其裁量權之行使，亦無逾越或濫用之情事。至本件上訴人係因其故意共同未經申請核准而設置自用加儲油設施之行為，違反石油管理法第18條第1項規定，而分別遭被上訴人裁處100萬元罰鍰，即與所謂一事不二罰原則無涉等語，因將訴願決定及原處分關於罰鍰部分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原判決徒以系爭二座儲油槽底座並不相同為由，否認二座儲油槽底部管線處於封閉不相通之狀態云云，未見原審實地測試、履勘二座儲油槽所設置之地面是否等高（縱使加油槽已拆除，但現場仍在，仍可實地勘測二座儲油槽設置之地面是否等高）、桶內所儲油量高度是否一致、二座儲油槽底部不同，是否導致高度有所差異、二座儲油槽內液體容量是否相同，若二座儲油槽底部相連之目的，僅供上訴人等二公司所有車輛為共同加油使用，為何仍各別設置計量表等疑義，即認定二座儲油槽相互連通而視為一個3,400公升之儲油槽，自有重要待證事實未予調查及未於判決理由中詳加說明為何不採上訴人等於原審所主張有利於己事實之理由、依據情事，而有判決不備理由之違誤。㈡原審僅憑上訴人等營業體之負責人分別為徐德榮、洪玉蘭，該二人為夫妻關係，洪玉蘭系爭二座儲油槽相通乙事難謂不知情云云，即為不利上訴人等之判決。但洪玉蘭並非上訴人宜榮貨運公司之實質負責人，實質上係由夫經營，則實質上形同上訴人等營業體之負責人為同一人。亦即縱令上訴人等確有違法情事，僅需對上訴人等其中之一即誼隆貨運行之一行為科處一次裁罰，即足以達石油管理法及其子法規範之行政管制目的，亦與行政罰法第24條第1項之立法意旨相符。再者，原判決引用之本院24年判字第71號判例意旨乃係指明基於一個意思之數個個別動作仍屬一行為，並無限制一事不二罰原則須以同一行為人為前提云云，原審增加行政罰法第24條第1項及上開判例所無之限制，自有可議之處。至於另引用之本院45年判字第4號判例主要仍係說明行政罰上行為數之區分應以同一意思與同一行為為判斷標準，尤不得以查獲次數為認定處罰次數之標準。惟原判決錯誤認知、解釋致為不利上訴人等之認定，容有法規適用不當之違背法令情形。此外，上訴人等二公司之實質負責人係徐德榮一人，是縱使按原判決所認一事不二罰原則須以同一行為人為前提，揆諸上訴人等二公司實質之運作情形，則亦應屬實質上同一行為人之概念，而僅需對上訴人等其中之一誼隆貨運行予以科罰，即足以達石油管理法及自用加儲油加儲氣設施設置管理規則所訂處罰之立法目的，而不至逾越必要程度。就此，原審漏未審酌，致有適用法規不當之違背法令。㈢依卷附查獲當時警方所拍攝之相片，可看出儲油桶放置在鐵皮屋內，而該鐵皮屋有二個門，內有二個儲油桶，二個計量表，二個加油槍，惟因拍攝角度關係，另一個較細之加油槍不容易看見。足證確係二家公司、行號各自設置，供各自所屬大貨車加油之用。
且由相片亦可看出鐵皮屋內之地面亦等高，並無高低不一情形，而二個儲油桶其容量不一，已可證明二個油桶間之管線並未相連通，實為各自獨立使用，而不可視為一個儲油桶，然原審對上開有利於上訴人之證據，於理由中並未論述交代，容有理由不備之當然違法。
六、本院查：
（一）按：
１、石油管理法（下稱本法）第一章「總則」第1條規定：「為促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護，特制定本法。」第2條、第3條規定：「本法用詞，定義如下：石油：指石油原油、瀝青礦原油及石油製品。．．．石油製品：指石油經蒸餾、精煉或摻配所得，或經中央主管機關指定之碳氫化合物為原料所生產，以能源為主要用途之製品，包括汽油、柴油、煤油、輕油、液化石油氣、航空燃油及燃料油。．．．。」「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第四章「銷售管理」第18條規定：「（第1項）客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市) 主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。（第2項）前項自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項之規則，由中央主管機關定之。」第七章「罰則」第40條規定：「（第1項）有下列各款情事之一者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰：
．．．違反第十八條第一項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。．．．。（第2項）前項供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具，沒入之。（第3項）有第一項各款情形之一而致生公共危險者，處二年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰金。（第4項）法人犯前項之罪者，除處罰其行為負責人外，對該法人亦科以前項之罰金。」第47條第1項第4款規定：「有下列各款情事之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並命其限期改善；屆期未改善者，得按次連續處罰至改善為止：．．．經核准設置自用加儲油（氣）設施者違反依第十八條第二項所定規則有關自用加儲油（氣）設施使用之核准、設備（施）規範、責任保險或使用管理之規定。」第53條第1項第1款規定：「本法所定之罰鍰、沒入、限期改善、停止營業、停止使用設施、廢止證照或核准、勒令歇業，由中央主管機關處分之。但下列各款情事，由直轄市、縣（市）主管機關處分之：第四十條第一項第二款至第四款所定之罰鍰及第二項所定之沒入。」
２、自用加儲油加儲氣設施設置管理規則（下稱管理規則）第1條、第2條第1項規定：「本規則依石油管理法第十八條第二項規定訂定之。」「自用加儲油（氣）設施之設置及其管理事項，除法令另有規定外，依本規則辦理。」第3條規定：「（第1項）本規則所稱自用加儲油（氣）設施，係指客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意設置之對象，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣者，而備置之儲油（氣）槽（含儲油桶）及加油（氣）設備。（第2項）前項儲油槽（含儲油桶）內容積總和在二公秉以下或經中央主管機關認定無法或不適宜設置自用加儲油設施者，不適用本規則之規定。（第3項）．．．。」本條立法理由載明：「依石油管理法第18條第1項規定，明定本規則適用對象為客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意設置之對象。．．．儲存少量之汽油、柴油，尚無致生重大公共安全及污染之疑慮，爰明定本規則適用之儲油槽（含儲油桶）容量．．．。」第4條規定：「申請設置自用加儲油（氣）設施，應符合下列規定：客貨運輸業之申請基地，應設置於自有或租用之停車場、修理場（保養場）、運輸場站、轉運站或調度停放場。營造工程業之申請基地，應設置於自有或租用之廠房基地、建築工地、土石採取場、預拌混凝土場或瀝青拌合場。工廠之申請基地，應設置於自有或租用之廠房基地或停車場。機關之申請基地，應設置於自有或租用之機關用地或停車場。其他經中央主管機關同意設置之對象之申請基地，應設置於中央主管機關指定之場所。」第7條規定：「（第1項）申請設置自用加儲油（氣）設施者，應檢具下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核准：申請書。土地所有權狀影本或土地使用權同意書。土地登記簿謄本；申請設置用地屬都市計畫地區土地者，並應檢附土地使用分區證明。地籍圖謄本。負責人或法定代理人身分證影本；其以公司法人申請設置者，並應檢附公司登記證明文件影本。設置位置及附近狀況圖。設置地點平面配置圖。自用加儲油（氣）設施需求計畫書（含自用車輛數、需油（氣）量、加油（氣）設備、儲油（氣）槽規格及相關設備、消防設備、操作人員訓練、安全管理措施等）。其他經中央主管機關指定之證明文件。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對前項申請案件，得邀集相關權責單位現場查勘。」第10條、第12條規定：「經核准設置自用加儲油（氣）設施者，其申請基地位置、儲油（氣）槽、營業主體、負責人或法定代理人變更者，應檢具原核准函影本及相關證明文件向直轄市、縣（市）主管機關申請核准。」「經核准設置自用加儲油（氣）設施者，其儲油（氣）槽內容積總和達下列規定者，應投保公共意外責任保險及意外污染責任保險：自用加儲油設施：五公秉以上。自用加儲氣設施：一點八公秉以上。」第13條、第14條規定：「自用加儲氣設施操作人員，應持有勞工安全衛生法令規定之證照。」「（第1項）經核准設置自用加儲油（氣）設施者，應依安全檢查表實施每月安全檢查，並製作檢查紀錄。（第2項）前項之安全檢查紀錄，應保存二年以上。」
３、司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」又「．．．有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制．．．。」「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。．．．。」分經司法院釋字第367號、第506號解釋理由書（第1段）闡釋甚明。
４、綜合上開石油管理法及其授權訂定之設置管理規則與司法院解釋意旨，可知：
（１）法律所定之事項若權利義務相關連者，本諸法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得任意割裂適用；於審查命令是否符合法律授權之意旨時，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。
（２）石油管理法之立法意旨係「為促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護」而設。本法所稱「石油製品」，指「石油經蒸餾、精煉或摻配所得，或經中央主管機關指定之碳氫化合物為原料所生產，以能源為主要用途之製品，包括『汽油』、『柴油』、煤油、輕油、液化石油氣、航空燃油及燃料油」等。為落實本法立法目的，本法定有「銷售管理」一章（第四章），其中第18條第1項規定「『客貨運輸業』、營造工程業、工廠」等為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市)主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施；該自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項等細節性、技術性之規則，授權由中央主管機關（經濟部-下同）定之。如違反前開第18條第1項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施，應處以該條項規定之罰鍰；倘因而致生公共危險者，並應受刑罰之制裁，若法人犯該項之罪者，除處罰其行為負責人外，對該法人亦科以規定之罰金。而經核准設置自用加儲油（氣）設施者違反依上舉本法第18條第2項所定規則有關自用加儲油（氣）設施使用之核准、設備（施）規範、責任保險或使用管理之規定者，除處以規定之罰鍰外，主管機關並應命其限期改善；屆期未改善者，得按次連續處罰至改善為止。又本法所定之罰鍰、沒入、限期改善、停止營業、停止使用設施、廢止證照或核准、勒令歇業，由中央主管機關處分之；惟前開本法第40條第1項第2款至第4款所定之罰鍰及第2項所定之沒入，則由直轄市、縣（市）主管機關處分之。故依本法上揭規定整體觀之，本法第1條所稱「兼顧環境保護」，寓有「維護公共安全」與「避免污染環境」之意涵甚明。前開管理規則符合本法授權意旨，應予適用。
（３）上開管理規則規定（第4條）「申請設置自用加儲油（氣）設施，應符合：客貨運輸業之『申請基地』，應設置於自有或租用之停車場、修理場（保養場）、運輸場站、轉運站或調度停放場。營造工程業之『申請基地』，應設置於自有或租用之廠房基地、建築工地、土石採取場、預拌混凝土場或瀝青拌合場。工廠之『申請基地』，應設置於自有或租用之廠房基地或停車場。機關之『申請基地』，應設置於自有或租用之機關用地或停車場。其他經中央主管機關同意設置之對象之『申請基地』，應設置於中央主管機關指定之場所」；申請時應檢具「土地所有權狀影本或土地使用權同意書；土地登記簿謄本；地籍圖謄本；設置位置及附近狀況圖；設置地點平面配置圖」等文件。準此，前述管理規則第3條「儲油槽（含儲油桶）內容積總和在2公秉以下」及第12條「加儲油設施，其儲油槽內容積總和達5公秉以上者，應投保公共意外責任保險及意外污染責任保險」所指之「內容積『總和』2公秉以下」、「內容積『總和』達5公秉以上」，均係以申請人申請設置「自用加儲油設施」之「申請『基地』（設置場所）」為認定原則。是未經申請核准而擅自在「同一基地上」設置自用加儲油設施內容積總和達2公秉以上【含個別儲油槽（儲油桶）單體內容積達2公秉以上、2個（或2個以上）儲油槽（儲油桶）串連後之內容積達2公秉以上或個別儲油槽（儲油桶）相加後之內容積達2公秉以上】者，已足以影響石油市場之產銷秩序，且具公共安全之危險性與環境之維護，則不論該等設施係租用、借用或自行建造，皆應依前開規定處罰，始符合本法之立法目的。
（二）次按：
１、行政罰法第7條、第14條第1項規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」第15條、第16條規定：「（第1項）私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。（第2項）私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。（第3項）．．．。」「前條之規定，於設有代表人或管理人之非法人團體，或法人以外之其他私法組織，違反行政法上義務者，準用之。」
２、行政程序法第21條、第22條第1項規定：「有行政程序之當事人能力者如下︰自然人。法人。非法人之團體設有代表人或管理人者。行政機關。其他依法律規定得為權利義務之主體者。」「有行政程序之行為能力者如下︰依民法規定，有行為能力之自然人。法人。非法人之團體由其代表人或管理人為行政程序行為者。行政機關由首長或其代理人、授權之人為行政程序行為者。依其他法律規定者。」
３、訴願法第18條、第19條、第20條第2項規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「能獨立以法律行為負義務者，有訴願能力。」「地方自治團體、法人、非法人之團體應由其代表人或管理人為訴願行為。」
４、行政訴訟法第22條、第27條第2項規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」「（第1項）能獨立以法律行為負義務者，有訴訟能力。（第2項）法人、中央及地方機關、非法人之團體，應由其代表人或管理人為訴訟行為。（第3項）．．．。」
５、依據前開行政罰法等相關規定，可見：
（１）自然人、法人及設有管理人或代表人之非法人團體均各自獨立為行政法上權利義務之主體，具有行政程序、訴願、行政訴訟上當事人能力與行為能力或訴願暨訴訟能力。
（２）法人、設有代表人或管理人之非法人團體違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。
（３）自然人、法人及設有管理人或代表人之非法人團體等個別行政法上義務主體，「故意」共同實施（完成）違反行政法上義務之行為者，應依其行為情節之輕重，分別處罰之；縱該法人與非法人團體之代表人相同，因其等各自獨立為行政法上義務之主體，仍應分別予以處罰。
（三）再按：
１、商業登記法第3條規定：「本法所稱商業，指以營利為目的，以獨資或『合夥』方式經營之事業。」
２、商業會計法第2條第1項規定：「本法所稱商業，指以營利為目的之事業；其範圍『依商業登記法』、公司法及其他法律之規定。」
３、公平交易法第2條規定：「本法所稱事業如下：公司。獨資或『合夥』之工商行號。同業公會。其他提供商品或服務從事交易之人或團體。」
４、所得稅法第11條第2項規定：「本法稱營利事業，係指公營、私營或公私合營，以營利為目的，具備營業牌號或場所之獨資、『合夥』、公司及其他組織方式之工、商、農、林、漁、牧、礦冶等營利事業。」
５、民法第667條第1項規定：「稱合夥者，謂二人以上互約出資以經營共同事業之契約。」第671條規定：「（第1項）合夥之事務，除契約另有訂定或另有決議外，由合夥人全體共同執行之。（第2項）合夥之事務，如約定或決議由合夥人中數人執行者，由該數人共同執行之。（第3項）合夥之通常事務，得由有執行權之各合夥人單獨執行之。但其他有執行權之合夥人中任何一人，對於該合夥人之行為有異議時，應停止該事務之執行。」本條立法理由載稱：「謹按合夥業務，合夥人共同執行之，是為原則，然於實際每多不便，故合夥契約，若以執行業務之權利專屬合夥人中之一人或數人時，應為法律所許，故設第1項以明示其旨。又合夥為達合夥人共同之目的，其業務僅須合夥人中數人執行者，亦得以合夥契約訂定由數人執行合夥業務，但其業務之執行，即須由該數人共同執行，而不得由該數人各別執行也，故設第2項以明示其旨．．．。」第679條規定：「合夥人依約定或決議執行合夥事務者，於執行合夥事務之範圍內，對於第三人，為他合夥人之代表。」
６、司法院釋字第486號解釋：「憲法上所保障之權利或法律上之利益受侵害者，其主體均得依法請求救濟。中華民國78年5月26日修正公布之商標法第37條第1項第11款．．．
前段所稱『其他團體』，係指自然人及法人以外其他無權利能力之團體而言，其立法目的係在一定限度內保護該團體之人格權及財產上利益。自然人及法人為權利義務之主體，固均為憲法保護之對象；惟為貫徹憲法對人格權及財產權之保障，非具有權利能力之『團體』，如有一定之名稱、組織而有自主意思，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益者，不論其是否從事公益，均為商標法保護之對象，而受憲法之保障。．．．。」其解釋理由書並闡釋：「．．．按自然人及法人為權利義務之主體，當然為憲法保護之對象；惟為貫徹憲法對人格權及財產權之保障，非具有權利能力之『團體』，如係由多數人為特定之目的所組織，有一定之名稱、事務所或營業所及獨立支配之財產，且設有管理人或代表人，對外並以團體名義為法律行為，在性質上，具有與法人相同之實體與組織，並具有自主之意思能力而為實質之單一體，且脫離各該構成員而存在，固屬該法所稱之『其他團體』。至其他有一定之名稱、組織而有自主意思之團體，以其團體名稱對外為一定商業行為或從事事務有年，已有相當之知名度，為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益者，不論是否從事公益，均為商標法保護之對象，而受憲法之保障。．．．」等語甚明。
７、綜合上開民法、所得稅法等相關規定及司法院解釋意旨，足見：
（１）稱「合夥」者，謂二人以上互約出資以經營共同事業之契約，屬前揭商業登記法、商業會計法、公平交易法及所得稅法規定「營利事業（或事業）」之主體。合夥業務，由合夥人共同執行為原則，然若合夥契約約定執行業務之權利專屬合夥人中之一人或數人時，該執行業務之合夥人，對外所為營業上之法律行為，其效力直接及於合夥人全體。
（２）如上所述，「合夥」，係由二人以上互約出資以經營共同事業之契約-亦即係由多數人為特定目的所組織。倘其具有一定之名稱、事務所或營業所及獨立支配之財產，且設有管理人或代表人，對外並以團體名義為法律行為，在性質上，具有與法人相同之實體與組織，並具有自主之意思能力而為實質之單一體，且脫離各該構成員而存在，應屬行政罰法、行政程序法、訴願法及行政訴訟法所指之「非法人團體」，而與自然人、法人各自獨立為行政法上權利義務之主體，具有行政程序、訴願、行政訴訟上當事人能力與行為能力或訴願暨訴訟能力；於違反行政法上義務應受處罰之情形，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該「合夥（非法人團體）」之故意、過失。準此，若屬非法人團體之合夥因「故意」與其他同屬非法人團體之合夥或自然人、法人共同實施（完成）違反行政法上義務之行為者，應依其等違反行政法上義務行為情節之輕重，分別予以處罰；縱該法人與非法人團體之代表人同屬一人，因其等各自獨立為行政法上義務之主體，仍應分別處罰之。
（四）本件上訴人誼隆貨運行、宜榮貨運公司均為汽車貨運業者，未經申請核准，即共同於前揭土地設置系爭儲油槽，經被上訴人會同岡山分局員警及台灣中油公司人員，於98年12月1日實施稽查時查獲（系爭儲油槽之內容積均1,700公升，合計3,400公升，放置在同一鐵皮屋內；內有油品各約320公升及390公升，合計約710公升）、計量表2具、加油槍1支，現場並有上訴人誼隆貨運行所有車號00-000及上訴人宜榮貨運公司所有車號000-00之營業聯結車正在加油，復經台灣中油公司人員將現場查獲之油品取樣送請該公司煉製研究所燃料檢測實驗室化驗結果，證實確屬柴油無誤；而上訴人「誼隆汽車貨運行」係由徐德榮、郭進義、徐美月、郭美華各出資額3百萬元；蘇梅婷、黃洪玉秀各出資1百5拾萬元，合計1千5百萬元合夥組織之營利事業（營業項目：汽車貨運業），並推選徐德榮為合夥負責人，對外代表該合夥（誼隆貨運行），該合夥地址設於「高雄市○○區○○街○○○巷○○號，且依商業登記法規定登記完竣，屬上開所稱之非法人團體等情，為原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果認定之事實，並有「誼隆汽車貨運行合夥契約書」及商業登記資料在卷（訴願卷第28、30頁）可稽。原審因適用前揭本法第18條第1項、第40條第1項第3款及依本法授權訂定之管理規則第4條、第7條、第8條、第10條與行政罰法第14條第1項規定，認上開管理規則係以設置加儲油（氣）設施之「『特定場所』為管制之對象及單位」，於該場所設置加儲油（氣）設備必須符合自用加儲油管理規則、建築管理、消防、環境保護或勞工安全衛生所定之一定條件及設備，並經主管機關專案核准，則管理規則第3條第2項規定之「內容積總和」係指「坐落設置場所之『全部儲油槽之內容積總和』，而非單指各個儲油槽之內容積總和」，僅於設置在該場所之全部儲油槽內容積總和在2公秉以下者，才不受自用加儲油管理規則之管制。復以行政罰法第14條第1項所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言；又所稱「情節之輕重」，係指實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素，亦即縱使將數行為人之行為，分開個別獨立觀察，未必均充分符合違反行政法上義務行為之構成要件（亦即個別行為只該當於一部分之構成要件），僅須該數行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行政法上義務行為之構成要件，即屬當之，本件上訴人等共同於上開土地設置系爭加儲油設施，核屬故意共同未經申請核准而設置自用加儲油設施之行為，而違反石油管理法第18條第1項規定，被上訴人依同法第40條第1項第3款規定，以原處分裁處上訴人各100萬元罰鍰，即無違誤，且其裁量權之行使，亦無逾越或濫用之情事。另敘明行政罰法第24條第1項規定，係規範同一行為人，其一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰時之法律效果，並援引本院24年判字第71號、45年判字第4號判例意旨，說明所謂一事不二罰原則係以同一行為人為適用前提，本件上訴人等是因其故意共同未經申請核准而設置自用加儲油設施之行為，違反石油管理法第18條第1項規定，而分別遭被上訴人裁處100萬元罰鍰，即與所謂一事不二罰原則無涉等語，為其論據，將原處分及訴願決定均予維持，駁回上訴人在原審之訴。揆諸上開規定及說明，於法並無不合。上訴意旨所指各節，無非重述前詞，以上訴人主觀歧異見解，或就原判決已逐一論明、指駁事項，指摘原判決不備理由，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，求予廢棄，皆難認可採，其上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 陳 秀 媖法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
書記官 莊 俊 亨