最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第719號上 訴 人 內政部代 表 人 李鴻源上 訴 人 彰化縣政府代 表 人 卓伯源共 同訴訟代理人 何志揚 律師被 上訴 人 蕭瑞邦
蕭瑞騰蕭瑞謀共 同訴訟代理人 楊俊樂 律師
羅豐胤 律師上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國102年7月3日臺中高等行政法院101年度訴字第213號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人（即原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），因位於上訴人彰化縣政府（即原審參加人）辦理「和美紡織博物館」需用土地範圍內，經上訴人彰化縣政府報請上訴人內政部（即原審被告）以民國100年11月10日台內地字第1000223986號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物後，上訴人彰化縣政府遂於100年11月11日以府地權字第1000361141號公告，同日並以府地權字第0000000000A號函通知被上訴人及其他所有權人。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。上訴人內政部及彰化縣政府不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠系爭土地作為博物館用地，然需用土地人即上訴人彰化縣政府從未報請目的事業主管機關文化部之許可，自不符89年2月2日公布施行之土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第10條之規定。又系爭土地係於94年11月17日由原都市計畫為批發市場用地變更為博物館用地，則91年4月17日公布施行之土地徵收條例施行細則（下稱行為時土地徵收條例施行細則）第11條第1項第2款替代公聽會之都市計畫說明會，僅有於94年11月17日「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案審議通過前之說明會，始符合上開規定，上訴人彰化縣政府卻僅以補辦說明會代之，其徵收程序即非合法。另上訴人彰化縣政府於100年9月14日雖曾召開協議價購會議，然僅單純佈達徵收價格即是公告土地現值加4成，並無進行實質協商，惟上訴人內政部於審議時並未對此審酌，顯有違上訴人內政部93年3月25日台內地字第0930060635號函釋（下稱內政部93年3月25日函釋）及本院101年度判字第953號判決意旨。㈡彰化縣和美鎮公所（下稱和美鎮公所）以93年3月10日和鎮建字第0930004353號函檢陳「變更和美都市計畫批發市場用地為博物館用地」陳情案予上訴人內政部營建署，檢附之「紡織博物館整體開發方案及財務計畫」與上訴人彰化縣政府93年2月4日轉呈和美鎮公所93年1月29日和鎮建字第0930001612號函檢附補正資料供上訴人內政部審議之「紡織博物館整體開發方案及財務計畫」相較，前者所提陳情案僅表示「本計畫區總面積0.96公頃，其土地使用擬變更為博物館用地，籌設紡織博物館」，核與其原需用基地0.14公頃、空間需求樓地板面積3,500平方公尺，另有住宅區有0.63公頃之細部計畫差異甚大。和美鎮公所何以反言主張博物館用地需求面積為0.96公頃，上訴人內政部審議過程究否淪為橡皮圖章，益證系爭土地變更為博物館用地之程序有重大瑕疵。且和美鎮公所並非配合上訴人彰化縣政府興建重大設施，依都市計畫法第27條第1項規定，並無提出細部計畫變更聲請之餘地，是本件細部計畫變更並不合法，上訴人內政部逕予核定通過亦有違誤，依違法性承繼之法理及本院98年度判字第509號判決意旨，其後續據以核准之原處分，亦屬違法。再者，上訴人彰化縣政府並未提出有將本件都市計畫變更公開展覽與說明會之日期及地點登報3日周知之證據，顯與都市計畫法第19條第1項、都市計畫法臺灣省施行細則第6條之規定有違，難謂適法。㈢本件毗鄰之農地皆願配合整體開發，被上訴人請上訴人彰化縣政府以較一般徵收更為慎重之區段徵收或市○○○○○段為之，該府卻不予考量，即不符行政程序法第7條第2款規定之最小損害原則，應為裁量權之濫用，而應撤銷本件徵收處分。另上訴人內政部在土地徵收條例修正案送請立法院審議期間，在無急迫性之情形下，不顧被上訴人之陳情，強行徵收系爭土地，無非係為規避修正後市價徵收之適用，上訴人內政部顯有違誠實信用原則。且系爭土地僅作為地方性紡織博物館之用，本件徵收顯欠缺公益性要件。㈣本件從「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）示意圖」可發現於和美都市計畫範圍內，尚有「文小3」A區，面積為本件需用土地2倍以上，「文高」B區，面積為本件需用土地4倍以上、「文中2」C區，面積為本件需用土地2倍以上等文教區，目前均為閒置土地，可供作博物館用地，實無徵收系爭土地之必要。且關於「文小3」用地，上訴人彰化縣政府已於94年行文和美鎮公所表示無用地需求，得納入通盤檢討變更為其他使用，則何以本件仍執意變更市場用地為博物館用地，而非就「文小3」用地考量，即不符徵收之必要性。㈤系爭博物館之興建，非屬都市計畫法第48條之公用事業設施，故不得依該條規定辦理本件徵收。且系爭博物館投資總額不含土地未達新臺幣（下同）5億元以上，自不屬重大公共建設，依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第16條第1項後段之規定，亦不得辦理徵收，上訴人內政部准予辦理徵收，顯於法有違云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分。
三、上訴人內政部以：㈠系爭博物館用地，經上訴人彰化縣政府於94年11月17日公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案，由原計畫批發市場用地變更為博物館用地，惟應補辦公開展覽，上訴人彰化縣政府遂於100年5月24日公告「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」事業計畫概況，於同日函送前開公告將舉辦說明會之日期、地點及公開展覽期間，張貼公告於上訴人彰化縣政府、和美鎮公所及其里辦公室之公告處所，並刊登新聞紙，本案並於100年6月8日舉行說明會，土地所有權人及利害關係人並無任何人員出席，公告期間亦無人提出異議。本件既已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，則依行為時土地徵收條例第10條及同條例施行細則第11條規定，即屬已舉行公聽會或說明會。又上訴人彰化縣政府經合法送達本件土地及土地改良物所有權人於100年9月14日舉行協議價購會議，會中說明協議價購事宜，及說明對本協議價購不成或對往後徵收有意見者，得於100年9月21日前以書面向該府提出陳述意見。上訴人彰化縣政府並函知土地及土地改良物所有權人。有關所有權人陳述意見及相關回應處理情形，上訴人彰化縣政府均逐一函復，並於徵收土地計畫書內附具上開回應處理情形一覽表。㈡系爭博物館用地所需經費，經上訴人彰化縣政府核定先行辦理，且經上訴人彰化縣政府與所有權人協議價購，協議不成始申請徵收，並無被上訴人所指意圖規避土地徵收條例修正施行後以市價徵收之新規定之情形。㈢本件變更博物館用地，並無行為時土地徵收條例第4條規定之適用，應無違反比例原則。關於公益性，博物館開闢後除可提供地區民眾一開放文化產業活動使用空間，並可有效振興和美鎮地方特色產業、促進傳統紡織產業升級之需求。關於必要性，紡織博物館設在紡織故鄉和美鎮有其正當性，該鎮尚無其他大面積且區位適當之閒置土地可以替代，本件已踐行相關法定程序並無違反公益性及必要性。㈣本件徵收土地計畫書所載興辦事業之法令依據為：土地徵收條例第3條第10款、促進民間參與公共建設法第3條第6款及第8條第1項第1款、都市計畫法第48條規定。依行政院公共工程委員會93年1月13日工程技字第09300016260號函釋（下稱公程會93年1月13日函釋），系爭博物館用地既屬都市計畫指定之博物館用地（公共設施用地），上訴人彰化縣政府依土地徵收條例第3條及都市計畫法第48條規定申請徵收，上訴人內政部據以核准，於法並無不合。又按行為時土地徵收條例第56條第1項規定，是系爭博物館其開發方式於徵收土地計畫書內敘明依促參法第8條第1項第1款辦理云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人彰化縣政府則以：㈠實務上，上訴人內政部都市計畫委員會決議若與縣市政府都市計畫委員會審議結果之變更內容過大，為兼顧人民權益，上訴人內政部都市計畫委員會將請縣市政府補辦公開展覽及說明會，若有陳情案件，則再提該部都市計畫委員會討論，否則報由上訴人內政部核定，免再提會審議，概已成上訴人內政部行政慣例。本案經上訴人內政部都市計畫委員會93年4月13日第583次會議決議退請上訴人彰化縣政府補辦公開展覽及說明會，則該府及和美鎮公所依指示補辦公開展覽及說明會，並無獲陳情意見，旋依上訴人內政部指示「公展期間倘無陳情意見者則報部逕予核定，免再提上訴人內政部都委會審議」辦理，程序上亦無瑕疵。又上訴人內政部都市計畫委員會93年3月2日第2次審查會議，系爭博物館基地需求0.14公頃已遭否決不採，改採0.96公頃，故針對0.96公頃部分並無庸提出細部計畫。是以被上訴人認上訴人內政部審查通過為0.14公頃乙案，甚或上訴人內政部未就0.96公頃乙案審查細部計畫，逕予通過云云，實為誤解。㈡都市計畫法第27條所規範者，為於特殊情況下該都市計畫已不敷實際情況所需，故規定行政權「應」迅行介入變更以符實際情況，並非指僅於該特殊情況下方得變更。是被上訴人主張和美鎮公所並無上開條文第1項各款之情形而無提案權，顯然誤解法令。㈢文小3公設地，其中由和美國中代管者僅0.0212公頃，目前為一條溝渠，而其中2.1747公頃土地，其管理機關為教育部，自非得由上訴人彰化縣政府供作系爭博物館使用。文高公設地，其中1.1521公頃土地為國有學產地，惟其管理機關為教育部，非得由上訴人彰化縣政府使用，其中0.2181公頃土地亦為國有地，其管理機關為國有財產局，亦非得由上訴人彰化縣政府使用，其中2.6431公頃土地為徵收土地，並業已開發為和東國小第二校區曲棍球場，亦非上訴人彰化縣政府可使用。文中2公設地，其中2.4505公頃土地為和美國中第二校區規劃網球、籃球、壘球、槌球場及夜間照明等設施，供附近居民及社團使用，其管理機關為教育部，非得由上訴人彰化縣政府使用。綜上，被上訴人所提文小3、文高、文中2等土地，衡量其面積、權責單位及使用現況等情，皆不宜作供系爭博物館用地，被上訴人主張本件實無徵收系爭土地之必要，自不可採。㈣本件用地為公共設施保留地，並供興建公用事業設施即系爭博物館之用，依行為時土地徵收條例第3條第10款及都市計畫法第48條等規定，其徵收於法有據。另促參法第16條之規定，則係立法者為促進民間參與公共建設所提供不同土地取得管道，並非謂不符合該條規定即不得徵收土地，復為公程會93年1月13日函釋明示。至上訴人彰化縣政府援引促參法相關規定，係指系爭博物館之開發，欲採取引進民間參與之方式進行，而與系爭土地之徵收取得無涉。㈤本件用地經上訴人彰化縣政府於100年5月24日公告變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）事業計畫概況，復將舉辦說明會之日期、地點及公開展覽期間，張貼公告於上訴人彰化縣政府、和美鎮公所及其里辦公室之公告處所及刊登新聞紙，再於同年6月8日舉行說明會，於說明會時土地所有權人及利害關係人並無任何人員出席，公告期間亦無人提出異議。故本件用地既已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，依行為時土地徵收條例第10條及同條例施行細則第11條第1項第2款之規定，即屬已舉行公聽會或說明會。又上訴人彰化縣政府通知土地及土地改良物所有權人於100年9月14日舉行協議價購會議，說明協議價購事宜，對於部分未出席會議業主或協議價購不成者，亦說明於100年9月21日前以書面提出陳述意見，該府並於100年9月16日函寄予案內土地及土地改良物所有權人，另於徵收土地計畫書內附其相關回應處理情形一覽表。是本件協議價購程序並無違法云云，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，構成本案行政處分基礎之另一行政處分無論有無違法應予撤銷之情事，在該行政處分經法定程序撤銷之前，行政法院仍無從逕行否定其效力，參照行政程序法第110條第3項之規定可明。本件被上訴人訴請撤銷之標的為上訴人內政部所為之核准徵收處分，而非據以徵收之細部計畫變更案，該細部計畫變更案既形成存續力，且核無行政程序法第111條各款所列之無效行政處分之情形，被上訴人無從藉由提起本件訴訟，否定該細部計畫變更案之效力，並進而主張上訴人內政部嗣後據以徵收，亦非合法。系爭土地於和美鎮59年間實施都市計畫時，已編定為批發市場用地，屬公共設施保留地，嗣經上訴人內政部都市計畫委員會於94年6月21日第611次會議核定通過「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）案」，上訴人彰化縣政府並於94年11月17日府城計字第0000000000A號公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）案」，將批發市場用地變更為博物館用地，被上訴人未提起行政爭訟而告確定。被上訴人所引本院98年度判字第509號判決，尚無拘束原審法院之效力。而上訴人內政部依促參法核准本件徵收雖有未合，惟依都市計畫法第42條之規定，本件博物館用地，自屬該條第2款「社教機構」之公共設施用地，被上訴人訴稱系爭博物館用地，非屬依都市計畫法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，自無足採。則該非屬供公用事業設施使用之公共設施保留地，上訴人內政部依都市計畫法第48條、行為時土地徵收條例第3條第10款規定徵收系爭土地，揆諸公程會93年1月13日函釋，自屬有據。㈡和美鎮為昔日紡織重鎮，系爭博物館之開闢，可喚起地方居民之文化意識，提供地區民眾一開放文化產業活動使用空間，並可有效振興和美鎮地方特色產業，以重建「和美織仔」之榮耀與驕傲，促進傳統紡織產業升級之需求，進而達到產業文化化之目標，且可豐富地方文化特色、提高地區文化活動參與之便利性，自難謂無設立之公益性。㈢被上訴人所提文小3用地，其中由和美國中代管者僅0.0212公頃（和南段937-1地號），目前為一條溝渠，不利於開發使用，而其中2.1747公頃之土地雖為國有學產地，目前租借作為耕地使用，惟其管理機關為教育部，就權屬而言非得由上訴人彰化縣政府使用。另和南段937-1地號土地已於93年12月簽准撤銷徵收，並於94年1月17日函請和美鎮公所將文小3變更為非學校用地列入和美鎮都市計畫通盤檢討。文高用地，其中1.1521公頃土地為國有學產地，惟其管理機關為教育部，非得由上訴人彰化縣政府使用。另其中0.2181公頃之土地亦為國有地，其管理機關為國有財產局，亦非得由上訴人彰化縣政府使用。而其中2.6431公頃土地之所有權人固為彰化縣，惟其為徵收土地，業已開發為和東國小第二校區曲棍球場，亦非上訴人彰化縣政府可使用。又文中2用地，所有權人固為彰化縣，管理權人為彰化縣立和美國中，惟其亦為徵收土地，目前為和美國中第二校區規劃網球、籃球、壘球、槌球場及夜間照明等設施，供附近居民及社團使用，上訴人彰化縣政府亦不得擅自變更為興建系爭博物館之用。被上訴人訴稱尚有文小3、文高、文中2等文教區之閒置土地，可供作博物館用地，本件無徵收系爭土地必要性，核非可採。㈣本件用地，彰化縣政府以94年11月17日公告「變更和美都市計畫（第三次通盤檢討）」案，通過由原計畫批發市場用地變更為博物館用地，並於100年5月24日以府建城字第0000000000A號公告「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」事業計畫概況，將於100年6月8日於和美鎮公所舉行公開說明會，並以100年5月24日府建城字第0000000000B號函送前開公告將舉辦說明會之日期、地點及公開展覽期間，張貼公告於該府、和美鎮公所及其里辦公室之公告處所，並刊登新聞紙（聯合報100年5月30日、31日、6月1日），徵諸行為時土地徵收條例第10條第2項及同條例施行細則第11條第1項第2款規定，即屬已舉行公聽會或說明會。㈤需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。經查，本件上訴人彰化縣政府僅於100年9月14日召開一場協議價購會議，觀諸該協議價購與說明會之會議紀錄全文，上訴人彰化縣政府僅係利用該次會議告知參與會議之土地所有權人土地徵收條例第30條規定之法定補償地價暨上訴人彰化縣政府辦理系爭徵收，不予加成補償及一律按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告現值」，補償系爭被徵收土地地價之立場，而未見被上訴人之出價、上訴人彰化縣政府之買價，及雙方對於價格之討論過程，而與協議價購程序之精神有違，此徒具形式而無實質協議之意義，自難認系爭土地徵收案已踐行徵收前之法律程序，無從認本件徵收申請之要件已具備。㈥依促參法第16條第1項之規定，僅於政府規劃之重大公共建設所需之土地，於價購不成時，始得辦理徵收。而所謂重大公共建設，依同法第3條第2項規定，係指性質重要且在一定規模以上之公共建設。依主管機關行政院公共工程委員會頒布之「促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍」，於文教設施類規定，需投資總額不含土地達5億元以上之社會教育機構、文化機構、教育機構及其設施。經核系爭博物館建設，依上訴人彰化縣政府100年9月變更和美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）案所載，除土地外之經費約為2億多元，顯未達法定5億元之規模，自非屬促參法第3條第2項所稱之重大公共建設，上訴人彰化縣政府即不得依該法第3條第1項第6款規定請求徵收，上訴人內政部併依該法之規定核准徵收系爭土地，亦有違誤。是以，原處分尚有部分違誤，訴願決定予以維持，亦有未合等由，判決訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。
六、本院查：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……一○、其他依法得徵收土地之事業。」、「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。……」分別為土地徵收條例第3條第10款及都市計畫法第48條第1款所規定。而「公共建設所需用地為私有土地者，由主辦機關或民間機構與所有權人協議以一般買賣價格價購。價購不成，且該土地係為舉辦政府規劃之重大公共建設所必需者，得由主辦機關依法辦理徵收。」則為促參法第16條第1項規定。次按，政府為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設，而有促參法之制定，依該法第13條第1項規定「本章所稱公共建設所需用地，係指經主辦機關核定之公共建設整體計畫所需之用地。含公共建設及其附屬設施所需之用地。」所稱「公共建設所需用地」自非以已劃入都市計畫之「公共設施保留地」為限，故有該法第14條「公共建設所需用地涉及都市計畫變更者，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更；涉及非都市土地使用變更者，主辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法第13條規定辦理變更。」之規定。而都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。依上，促參法所指「公共建設所需用地」與都市計畫法所稱「公共設施保留地」，分別有其定義，當係配合各該法律所欲規制目的所為之設計。是依都市計畫法第48條規定辦理之一般徵收，與依促參法第16條第1項規定所為之徵收，二者並不相同。
（二）促參法就公共建設所需用地之取得，於第15條及第16條，以所需用地為公有土地或私有土地，分別定有取得之方式。又公共建設所需用地主辦機關已依促參法第14條前段規定，辦理都市計畫之變更，而屬公共設施保留地者或原即為公共設施保留地者，依促參法第8條第1項第1款規定由民間機構投資興建並為營運時，如所需用地為公有土地者，主辦機關得依同法第15條規定辦理撥用；如所需用地為私有土地時，需用土地人即為都市計畫法第48條規定得辦理土地徵收之情事。惟民間機構依促參法第8條第1項第1款規定參與公共建設所需用之私有土地，非屬公共設施保留地時，則非屬都市計畫法第48條規定得辦理土地徵收之情形，如依促參法第16條第1項規定辦理土地徵收即須合於該條所規定之要件。行政院公共工程委員會93年1月13日工程技字第09300016260號函所謂：「促進民間參與公共建設法第15條及第16條有關土地取得之規定，係公共建設所需用地土地取得多元方式之一，非為限制性之規定；主辦機關若依其他相關法令取得土地，其土地之取得、使用、收益及處分，仍應符合相關法令之規定。」應同此旨趣，方與促參法及相關土地徵收之規定意旨相符。
（三）查上訴人彰化縣政府主張本件土地徵收係依行為時土地徵收條例第3條第10款、都市計畫法第48條規定辦理一般徵收，非以促參法規定辦理，此觀諸本件土地徵收計畫書「……四、興辦事業之法令依據（一）依土地徵收條例第3條第10款規定。（二）促進民間參與公共建設法第3條、第6條及第8條第1項、第1款。（三）都市計畫法第48條。
……」之意旨，尚非無據；原判決理由對於本件土地徵收係依何規定辦理，未於理由中詳為認定，惟以「被告依促進民間參與公共建設法核准本件徵收雖有未合（詳如後述），惟依都市計畫法第42條『都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、……二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。』之規定，本件之博物館用地，自屬該條第2款『社教機構』之公共設施用地，……則該非屬供公用事業設施使用之公共設施保留地，被告依前揭都市計畫法第48條、土地徵收條例第3條第10款規定徵收系爭土地，揆諸前揭行政院公共工程委員會93年1月13日之函釋，自屬依法有據。」；另以「㈧另依前揭促進民間參與公共建設法第16條第1項之規定，僅於政府規劃之『重大公共建設』所必需之土地，於價購不成時，始得由主辦機關辦理徵收。……是系爭博物館之文教設施，除土地外之經費約為2億多元，顯未達法定5億元之規模，自非屬促進民間參與公共建設法第3條第2項所稱之『重大公共建設』，參加人即不得依該法第3條第1項第6款規定請求徵收，被告併依該法之規定核准徵收系爭土地，亦有違誤。」等語，為其作成判決之理由，自有既認本件土地徵收，係依促參法規定辦理，又認屬依都市計畫法第48條、土地徵收條例第3條第10款規定徵收之情事。揆諸前開依促參法第16條第1項規定辦理之私有地徵收，與對公共設施保留地之一般徵收，並不相同之說明，原判決理由除有認定事實之矛盾，亦有理由不備之情事。
（四）再按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」為行為時土地徵收條例第11條所規定。依促參法第16條第1項規定，亦以須經以一般買賣價格價購，價購不成，為辦理徵收之條件。該等規定之意旨，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，應確實踐行該規定所定協議之精神，為實質之協議，其內容不得徒具開會協議之形式。惟協議價購時是否已為實質之協議，應就需用土地人有無以其他方式取得用地，或對於土地所有權人建議以市地重劃等方式取得土地，是否已詳為斟酌後，認為不可採行，始以與徵收補償相同之金額進行協議價購等情事，作為認定判斷之依據。原判決以上訴人彰化縣政府僅於100年9月14日下午2時30分召開一場協議價購會議，依協議價購與說明會之紀錄，上訴人彰化縣政府僅係利用該次會議告知參與會議之土地所有權人行為時土地徵收條例第30條規定之法定補償地價暨上訴人彰化縣政府辦理系爭徵收，不予加成補償及一律按照行為時土地徵收條例第30條第1項規定補償系爭被徵收土地地價之立場，而未見被上訴人之出價上訴人彰化縣政府之買價，及雙方對於價格之討論過程，與協議價購程序之精神有違，而無實質協議，本件徵收難認已事前與所有權人協議價購，作為判決之論據。上訴人以被上訴人於101年11月1日準備程序表示其不提價格上之問題，足證上訴人彰化縣政府於協議價購會議並未針對價格部分有所著墨，而係針對希望上訴人彰化縣政府以區段徵收或市地重劃方式辦理之部分討論；另依行為時土地徵收條例第30條第2項規定，本件協議價購價格係依100年度土地公告現值加計4成計算，故本件之協議價格已比照一般正常交易價格；且上訴人彰化縣政府已對被上訴人以區段徵收或市地重劃方式辦理之意見予以回復，主張本件徵收已為實質之協議價購。經查，上訴人彰化縣政府僅於100年9月14日下午2時30分召開協議價購會議後，依卷附「所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表」回應及處理結果一欄所載，上訴人彰化縣政府對於被上訴人建議改以市地重劃方式、擴大都市○○○○區段徵收方式辦理，暨以公告土地現值加四成徵收價格明顯低於市價等意見，均有回覆。依此，需用土地人為取得興辦「和美紡織博物館」用地，有無就被上訴人之建議以市0000000區段徵收等其他替代方式取得需用土地，確經詳細斟酌後，始認被上訴人之主張不可採，方以與徵收補償相同之金額進行協議價購之認定，即攸關本件上訴人彰化縣政府於本件徵收前是否已踐行協議價購程序之認定。原審僅以如前所述之論述理由，即認本件土地徵收未履行實質協議價購程序，尚嫌速斷。是上訴人主張原審判決認本件土地徵收未踐行徵收前之法律程序，與事實不符，有未為必要證據調查及理由不備之違法等情，亦難認為無理由。
（五）再者，原判決如以系爭土地徵收，係依促參法第16條第1項規定辦理，依同法第3條第2項所授權訂定「促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍」之規定，社會教育機構、文化機構、教育機構及其設施，所謂重大公共建設範圍，係指投資總額不含土地達5億元以上者而言。換言之，民間參與舉辦之社會教育機構，不含土地之投資總額未達5億元者，即不得以公共建設所需，依促參法第16條第1項之規定進行私有土地之徵收。然應如何計算是否達此標準？原判決於理由中並未說明其認定標準，僅以「系爭博物館建設，依參加人（即彰化縣政府）100年9月變更和美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）案所載：
『第二章現行計畫概要…貳、本變更範圍規劃內容…㈢事業及財務計畫：本案土地取得方式為徵收；土地徵購費及地上物補償費約為13,814萬元，整地費約為308萬元，工程費約為21,715萬元，整體開闢經費約為35,837萬元』，此有該財務計畫案附原處分卷（即內政部調借文件）可稽。是系爭博物館之文教設施，除土地外之經費約為2億多元，顯未達法定5億元之規模，自非屬促進民間參與公共建設法第3條第2項所稱之『重大公共建設』」理由尚屬不足，亦有判決不備理由之情事。
（六）末按，司法院釋字第156號解釋謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。
……」其解釋理由書並進一步表示：「…此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」依其意旨，據都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，人民自無對之提起撤銷訴訟請求救之可能。原判決以：系爭土地經上訴人內政部都委會於94年6月21日第611次會議核定通過「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）案」上訴人彰化縣政府並以94年11月17日府城計字第0000000000A號公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）案」，將批發市場用地變更為博物館用地，認被上訴人未提起行政訴訟已告確定，揆諸前開說明，容有誤解，亦併此指明。
七、綜上所述，原判決既有上開違誤，且其違法情形，足以影響判決之結果。故上訴人上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查、審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 陳 心 弘法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
書記官 吳 玫 瑩