最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第726號上 訴 人即原審原告 張凰標訴訟代理人 李震華 律師上 訴 人即原審被告 苗栗縣三灣鄉公所代 表 人 曾武雄訴訟代理人 張金增
參 加 人 湯安盛
湯文忠上列當事人間終止耕地租約事件，上訴人對於中華民國102年7月3日臺中高等行政法院101年度訴更一字第48號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、上訴人張凰標（即原審原告）與參加人湯文忠之被繼承人湯安全及參加人湯安盛就系爭耕地訂立耕地三七五租約，最近一期租約於97年12月31日屆滿。經上訴人苗栗縣三灣鄉公所（即原審被告，下稱三灣鄉公所）公告自98年1月1日起至同年2月16日止，受理承租人續租及出租人收回之申請。上訴人張凰標於98年1月13日以擴大家庭農場經營規模為事由，檢具相關書件向上訴人三灣鄉公所申請收回系爭耕地，案經上訴人三灣鄉公所審核後，認准予上訴人張凰標收回自耕，並無致使承租人失其家庭依據之情形，乃擬報苗栗縣政府備查後，再通知上訴人張凰標補償承租人改良土地所支付費用，經苗栗縣政府以98年5月27日府地權字第0980086901號函同意備查後，上訴人三灣鄉公所隨以98年6月3日三鄉民字第0980004990號函通知上訴人張凰標，略以：「…二、請台端出租人於20日內補償承租人改良土地所支付之費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收穫農作物之價額。三、俟出租人提出承租人應得補償已為受領或為其提存之證明文件後，由本所再繕造97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書送苗栗縣政府備查。」等語。嗣上訴人三灣鄉公所屢次通知上訴人張凰標及承租人協商補償費事宜，上訴人張凰標先於98年6月2日以書面向上訴人三灣鄉公所表示無須給付承租人任何補償費；繼因先後收受上訴人三灣鄉公所98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月6日三鄉民字第0980005078號函及98年6月15日三鄉民字第0980005437號函等函文，乃接續於98年6月10日、同月19日以書面重申先前已表示之意思；又於98年7月3日發函催請應核准上訴人張凰標無須給付承租人任何補償費收回系爭耕地自耕，上訴人三灣鄉公所並未依其催請作成任何處分。張凰標對於三灣鄉公所為處理上訴人張凰標申請案件先後製發之98年6月3日三鄉民字第0980004990號、98年6月15日三鄉民字第0980005437號、98年6月26日三鄉民字第0980005788號、98年6月26日三鄉民字第0980005836號、98年7月9日三鄉民字第0980006293號、98年7月14日三鄉民字第0980006425號等函文俱表不服而提起訴願。經苗栗縣政府98年12月4日98年苗府訴字第35號訴願決定為部分不受理、部分駁回後，張凰標遂提起行政訴訟，經臺中高等行政法院99年度訴字第61號判決：訴願決定關於駁回部分撤銷；三灣鄉公所應對張凰標申請收回系爭耕地依判決所示法律見解審酌須否補償承租人之尚未收穫農作物之價額及承租人改良土地所支付之費用作成處分；張凰標其餘之訴部分駁回。三灣鄉公所不服提起上訴，經本院101年度判字第941號判決將原判決除確定部分外廢棄，發回更為審理。嗣經臺中高等行政法院101年度訴更一字第48號判決（下稱原判決）：
訴願決定關於駁回部分撤銷；三灣鄉公所對於張凰標98年1月13日就編號北埔字第63號耕地三七五租約內出租於參加人耕作之坐落苗栗縣○○鄉○○○段96-15、96-18、102及121-6地號4筆土地租約期滿收回自耕之申請案件，應依本判決之法律見解作成處分；張凰標其餘之訴駁回。兩造均表不服，各自提起上訴。
二、上訴人張凰標起訴主張：（一）依司法院釋字第128號解釋、內政部91年5月29日臺內地字第0910007605號函釋之意旨，出租人申請終止耕地租約、收回耕地之准駁處分，其權限係歸鄉鎮公所，縣市政府僅於公所核定後受理備查之監督責任。又依本院75年度判字第1923號、77年度判字第2200號、82年度判字第1310號、84年度判字第1841號、88年度判字第3351號、89年度判字第475號、89年度判字第1587號、90年度判字第2174號、94年度判字第689號判決，及臺灣省耕地租約登記辦法第2條、第10條及內政部98年6月18日臺內地字第0980110953號函釋等意旨，有關收回三七五租約耕地之補償費亦應由行政機關為核定。另觀三灣鄉公所許可函、苗栗縣政府備查函及「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第2頁第4項及第6項之附件2工作流程圖，可證鄉鎮公所就出租人應否補償承租人土地特別改良費等事務具有審認職權。（二）耕地三七五減租條例第13條第1項明定，承租人若主張曾有改良耕地之特別情事，應提出「書面」通知為證，然本件承租人從未以書面通知，並經其承認在案，參照高雄高等行政法院99年度訴字第237號判決意旨，應駁回承租人之補償費請求。（三）張凰標已就上訴人三灣鄉公所98年6月3日三鄉民字第0980004990號函是否為行政處分為爭執，若認該函文屬行政處分，亦併請撤銷等語，求為判決：1、先位聲明：訴願決定關於駁回部分撤銷；三灣鄉公所就張凰標之收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷上揭租約登記之處分。2、備位聲明：三灣鄉公所98年6月3日三鄉民字第0980004990號函及訴願決定關於駁回部分，均撤銷；三灣鄉公所就張凰標上開收回系爭耕地自耕申請案件，作成無須補償土地改良費用並註銷上揭租約登記之處分。
三、上訴人三灣鄉公所則以：（一）依司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第13條、第17條、第18條、第19條、內政部82年1月4日臺內地字第8116699號函，及綜合張凰標所提相關陳報書、報告書、催促函等，三灣鄉公所依行政程序處理並通知租佃雙方及苗栗縣政府，於98年6月15日三鄉民字第0980005437號函及98年7月30日三鄉民字第0980007102號函召開租佃雙方協商會議，張凰標均未出席參與協商會議而致無法作成結論，暫緩裁處抑或將上述案件陳轉苗栗縣政府調處。（二）三灣鄉公所98年6月3日三鄉民字第0980004990號函之內容，尚未違反耕地三七五減租條例及私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊相關規定，且上揭函文送達租佃雙方後，迄未收到上訴人張凰標提出承租人應得補償已受領或為其提存之證明文件。三灣鄉公所充分給予協調及陳述，尚難認有就上訴人張凰標申請事項應作為而不作為，致損害其權益之情事。（三）三灣鄉公所98年6月3日三鄉民字第0980004990號函、98年6月15日三鄉民字第0980005437號函、98年6月26日三鄉民字第0980005788號函、同月日三鄉民字第0980005836號函、98年7月9日三鄉民字第0980006293號函及98年7月14日三鄉民字第0980006425號函等意旨，或僅係通知張凰標為收回自耕依法應行補正事項，抑或僅係函文檢送上訴人張凰標及承租人雙方之文書往來，性質上僅係觀念通知。（四）現行法令未賦予行政機關核定改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物之價額之權責，況補償費數額本屬私權爭執，非屬公所租約管理之範疇。又依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊第10頁處理原則一」規定，租約糾紛未解決者，其原訂租約仍繼續有效，俟糾紛解決或法院判決後，再予依法處理等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）上訴人張凰標申請收回系爭耕地，因參加人之被繼承人承租系爭耕地之初，原區隔成24坵田，為農耕需要，俾節省勞力及增加生產量，而自50年起，歷經3至5年分成8梯次予以整修，每次均利用二期稻作收成後2個月期間內，或自力或僱用人工，挖取高突以填補低凹，人力物力耗費不貲，此事實為當時出租人每年收取地租時親自目睹，向來無任何異議，可見出租人對承租人改良系爭耕地乙事，均深表認同，合算目前工資已節節高漲，參加人請求上訴人張凰標補償當時農地改良之經費，要屬合理。（二）對照林務局67年與98年拍攝之農林航測圖，顯見農地改良之事實，估換今值整地改良明細如下：雇工整地一梯次費用新臺幣（下同）36萬元（雇工6人×60工×1,000元），8梯次計288萬元（祖、父、孫三代均無計工資）。且98年度一期稻作應歸參加人收成。又系爭土地原有24坵田，自50至67年已歷經17、18年土地改良，並將A區部分土地改良，本來有4條田埂，田地高低不同，嗣後變成中間無田埂，即4坵田變成1坵田，雖參加人之父親未受教育，故改良前或後均無以書面通知上訴人張凰標；而參加人湯安盛雖苗栗農工食品製造科系畢業，但課程並無耕地三七五租約，對於須通知之條文未研究，惟參加人有改良之事實為上訴人張凰標及其父親所見，並聲請訊問當時2位見證人邱庭銘、曾源昌。另提出苗栗縣政府耕地租佃委員會99年9月28日召開第2次會議決議、苗栗縣政府99年9月30日府地權字第0990181515號函、臺灣高等法院臺中分院100年度抗字第35號裁定為憑等語，聲明求為判決駁回上訴人張凰標之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行政訴訟法第5條第1項之規定，人民依法享有申請行政機關為特定內容行政處分之公法上請求權者，行政機關就其申請即負有作成准駁行政處分之義務，縱使該申請案件不符合法定要件，行政機關仍不得怠於為否准處分。又依耕地三七五減租條例第6條、第13條、第17條第2項第1款及第2款、第19條、臺灣省耕地租約登記辦法第1條、第2條第1項、第10條第1項等規定，並參酌司法院釋字第128號解釋意旨，可知出租人於耕地三七五租約期滿時，享有申請收回自耕之公法上請求權，而鄉鎮公所係屬該申請案件之主管機關，負有審查核定，並作成行政處分之義務。（二）依行政程序法第5條、第93條第1項、第2項第2款及第94條等規定，行政機關對於人民申請案件之准駁，如經法律明定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，非法所不許。又依司法院釋字第580號解釋文第5段之意旨，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地，仍有同條例第19條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2款規定之適用；且出租人收回耕地自耕時，應踐行補償義務，則主管機關對於符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3項規定之補償義務，列為審查其得否收回耕地之要件（本院95年度判字第252號判決意旨參照）。主管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金額後，得逕行作成附條件之准予收回處分；亦得先限期命出租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，再作成准予無條件收回之行政處分。惟若認出租人雖有補償義務，但依相關證據不足以核算其具體金額，循經調解、調處程序仍未能解決者，因承租人請求出租人於租約終止後，應返還仍存在效能之改良土地費用及尚未收穫農作物之價額，核其性質類似於請求返還不當得利之私權爭議，應循民事訴訟途徑解決，行政機關殊難強課其規制私法效果之義務，若主管機關於踐行調解、調處程序後仍不能解決者，即應移送民事法院處理，在該訴訟程序終結之前，暫時擱置該申請案件之進行，即屬具正當性；但若該民事訴訟程序已終結，仍怠於處分，即欠缺正當理由。至於民事訴訟終結後，主管機關應為如何內容之處分，則應視該個案具體情形而定。（三）本件雖經三灣鄉公所審核，與耕地三七五減租條例第19條第2項規定之要件相符，但因不能認定張凰標無須依同條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2款規定，對承租人為補償，雖經三灣鄉公所所屬耕地租佃委員會及苗栗縣政府耕地租佃委員會進行調解及調處時一致決議，應請張凰標補償承租人改良土地費用150萬元，但不為張凰標所接受而未能成立，則三灣鄉公所於該補償爭議事件移送臺灣苗栗地方法院審理期間，就張凰標之申請案件暫不為處分，固具正當理由，不構成怠於處分之違法。惟課予義務訴訟之理由具備性，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點，上開移送臺灣苗栗地方法院審理之民事訴訟既經承租人撤回而終結，則三灣鄉公所當應續行原停止之行政程序，審查張凰標收回自耕是否仍負有耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，如出租人仍負有該義務，其金額可否核算等情形，並踐行耕地三七五減租條例及其相關法令所定之必要程序，而為適法處分。又三灣鄉公所就張凰標申請收回自耕案件，如作成附條件之准許處分，自應諭知其明確、具體金額，始符合行政程序法第5條規定之明確性原則。（四）另依行政訴訟法第200條第3款、第4款規定，人民提起課予義務訴訟求為判命行政機關應為特定內容之處分，若須審核其他法定要件，始足以判斷其申請案件之理由具備性者，基於權力分立原則，仍須由行政機關為之，行政法院無從取代行政機關行使首次審查決定之權限，故三灣鄉公所對於張凰標申請之案件怠於處分，雖屬違法，但如張凰標之申請案件，其事證尚未臻明確，或涉及行政機關之行政裁量者，即未達到應予准許之程度，行政法院僅得判命行政機關遵照其判決之法律見解，對於上訴人張凰標作成決定，無從准許上訴人張凰標全部之請求。本件張凰標有無同條例第19條第3項規定之收回條件及該條件已否成就，仍須由三灣鄉公所本於主管機關權責予以審查，則張凰標訴請判命三灣鄉公所應作成准予無須補償收回自耕，並註銷租約登記之處分，依上開說明，即無從全部准許之。又張凰標之備位聲明部分，其中關於請求撤銷上訴人三灣鄉公所98年6月3日三鄉民字第0980004990號函部分，已據原判決駁回確定在案，自無再予審酌之必要，至於其他備位聲明之內容，核與先位聲明之內容無異，不具備位性質等語，而為「訴願決定關於駁回部分撤銷；三灣鄉公所對於張凰標98年1月13日就編號北埔字第63號耕地三七五租約內出租於參加人耕作之坐落苗栗縣○○鄉○○○段96-15、96-18、102及121-6地號4筆土地租約期滿收回自耕之申請案件，應依本判決之法律見解，作成處分。張凰標其餘之訴駁回」之判決。
六、上訴人張凰標上訴意旨略謂：（一）原判決肯認三灣鄉公所有審查「出租人有無補償義務」之職權，然上訴人張凰標一再主張，除補償費有否存在（成立）外，其數額之計算，亦屬行政機關之職權（公法上事件）。（二）就「當期尚未收穫農作物之價額」而言，早因時間客觀因素，經參加人收取而已不存在，並經上訴人張凰標於原審主張、參加人承認在案，張凰標並因此減縮訴之聲明，故原判決就此部分自可因事證明確而自為判決；又就「土地改良費」而言，關於土地改良補償義務存在與否，業經耕地三七五減租條例第13條明文其法律要件，且於原審中經上訴人張凰標及參加人為舉證攻防，事證已然明確。上揭均可依行政訴訟法第200條第3款自為判決，並無同法第200條第4款之適用。另土地改良費義務是否存在（成立），法律既規定應以書面為之，則三灣鄉公所既怠為處分者，原審應可適用行政訴訟法第200條第3款之事由而自為判決等語。
七、上訴人三灣鄉公所上訴意旨略謂：（一）三灣鄉公所就改良土地費用及尚未收成農作物之價額部分，考量年代久遠，實無法就當時情形予以確切核算價額，爰無法作成附條件之准予收回處分或命出租人補償。又本件與先前之調解、調處核屬同一事件，基於一事不再理原則，由承租人於租約終止後，以民事訴訟途徑請求出租人返還關於「改良土地費用」及「尚未收或農作物價額」之不當得利數額，但此一模式尚與耕地三七五減租條例第17條第2項之規定有間，實難以適用。另本件補償金額確屬私權關係，而承租人又於民事訴訟繫屬中當庭撤回，依民事訴訟法第262條、第263條之規定，仍得再行民事訴訟，三灣鄉公所仍須待其民事訴訟確定後，依該民事訴訟判決之結果而作成處分。（二）本件所涉及之相關耕地，經林務局67年及98年之農林航測圖中兩相對照，明確顯示耕地由四坵至一坵農地改良之完成整地圖證情形，倘逕予核定出租人收回自耕，顯置承租人權益於未顧，且將導致難以回復之嚴重權利損害。而「尚未收穫農作物價額」及「補償承租人改良土地之費用」係屬私權關係，應由雙方協議補償，俟其達成協議並完成給付後，方由三灣鄉公所核定出租人收回自耕。（三）臺灣高等法院暨所屬法院99年法律座談會議紀錄第18號提案之甲說內容，說明司法院釋字第128號解釋之適用範圍，並不及於耕地三七五減租條例第19條第3項，則司法院釋字第128號解釋之意旨，自當視為僅就耕地三七五減租條例第19條第4項之調處，若雙方當事人表示不服，應循行政訴訟程序請求救濟。另依司法院釋字第580號解釋、耕地三七五減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款、第2款之規定，皆無需由行政機關核定補償費之規定，自當視為其雙方之協議補償，以符合租賃關係之信賴原則。倘其雙方協議不成而申請調解、調處，再由耕地租佃委員會依租佃雙方之意見予以議定，於出租人提出證明文件後，方由三灣鄉公所核定收回自耕。又依100年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果（第6則）之體系解釋，可知耕地三七五減租條例所稱之耕地，係指農業發展條例所稱之「特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，與平均地權條例第76條所稱之「編為建築用地」依法終止租約收回耕地有別，應依不同事項應為不同處理之平等原則法理，三灣鄉公所尚不得於法無明文之情形下逕予類推適用，就補償費爭議數額予以私權關係為判定等語。
八、本院按：（一）耕地三七五減租條例第6條規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第13條規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」第17條第2項第1款及第2款規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。」第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」臺灣省耕地租約登記辦法第1條規定：「本辦法依耕地三七五減租條例第6條第2項規定訂定之。」第2條第1項規定：「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請。」第7條規定：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」第10條第1項規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。」復按行政程序法第93條第1項、第2項第2款規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「（第2項第2款）前項所稱之附款如下︰……二、條件。……」第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」（二）原判決以：依行政程序法第93條第1項、第2項第2款及第94條等規定，行政機關對於人民申請案件之准駁，如經法律明定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，非法所不許。出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地時，應踐行同條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，則主管機關對於符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3項規定之補償義務，列為審查其得否收回耕地之要件。若主管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金額後，得逕行作成附條件之准予收回處分；亦得先限期命出租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，再作成准予無條件收回之行政處分。惟若認出租人雖有補償義務，但依相關證據不足以核算其具體金額，循經調解、調處程序仍未能解決者，核其性質類似於請求返還不當得利之私權爭議，應循民事訴訟途徑解決，在該訴訟程序終結之前，暫時擱置該申請案件之進行，即屬具正當性；但若該民事訴訟程序已終結，仍怠於處分，即欠缺正當理由。至於民事訴訟終結後，主管機關應為如何內容之處分，則應視該個案具體情形而定。又課予義務訴訟之理由具備性，原則上應以事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點，本件移送臺灣苗栗地方法院審理之民事訴訟既經承租人撤回而終結，則三灣鄉公所當應續行原停止之行政程序，審查張凰標收回自耕是否仍負有耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，如出租人仍負有該義務，其金額可否核算等情形，並踐行耕地三七五減租條例及其相關法令所定之必要程序，而為適法處分。另依行政訴訟法第200條第4款規定，張凰標有無同條例第19條第3項規定之收回條件及該條件已否成就，仍須由三灣鄉公所本於主管機關權責予以審查，尚非行政法院所得代行，則張凰標訴請判命三灣鄉公所應作成准予無須補償收回自耕，並註銷租約登記之處分，即無從全部准許之，爰判命三灣鄉公所對於張凰標之申請案件，應依原判決之法律見解，作成處分，並駁回張凰標其餘之訴等語，業已詳述其判斷之依據及得心証之理由，並無違背法令之情事。（三）張凰標上訴部分：關於「當期尚未收穫農作物之價額」部分，參加人於98年6月23日呈具申訴書予三灣鄉公所，主張耕地租約之終止應於收益季節後次期作業開始前為之（耕地三七五減租條例第18條規定），是指耕地租約之終止而言，本件目前還在承租當中，故該條文應不適用於本件等語（見原處分卷第32、33頁），迄原審審理中參加人仍主張當時未收穫的農作物是已收成，但現在還在延續等語（見原審101年度訴更一字第48號卷第255頁），並無張凰標上訴意旨所指業經參加人自認尚未收穫農作物之價額已不存在，或事証已經明確之情事。關於「土地改良費用」部分，上訴人張凰標與參加人之間迭有爭議，三灣鄉公所並未作成核定，經調處不成後移送臺灣苗栗地方法院審理，惟因承租人當庭撤回民事訴訟，則有關補償費用之數額，顯然尚未能確定。張凰標上訴意旨主張有關補償費用之爭執，業經耕地三七五減租條例第13條明定其法律要件，且於原審中經張凰標及參加人舉證攻防，事證已然明確，原審應可適用行政訴訟法第200條第3款規定而自為判決云云，尚有誤會，核無足採。（四）三灣鄉公所上訴部分：依耕地三七五減租條例第6條及其所授權訂定之臺灣省耕地租約登記辦法第10條第1項規定，三灣鄉公所受理出租人張凰標收回自耕（即終止耕地租約登記）之申請，應於一定期間內完成審查，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣市政府備查。準此，三灣鄉公所於受理出租人收回自耕之申請後，自有作成行政處分之法定義務，尚不得以任何理由推遲或拖延。三灣鄉公所雖主張：經比對林務局67年及98年之農林航測圖，顯示系爭耕地確係經過參加人改良及完成整地，倘逕予核定出租人收回自耕，顯置承租人權益於未顧，惟因系爭農地之改良已經年代久遠，實無法就當時情形予以確切核算其補償價額，且承租人於民事訴訟繫屬中當庭撤回，惟依法得再行起訴，三灣鄉公所仍須待其民事訴訟確定後，依該民事訴訟判決之結果作成處分，而無法作成附條件之准予收回處分等語，惟查系爭耕地之改良固因年代久遠，致查估其補償價額具有相當之難度，但三灣鄉公所仍可命參加人提出其為改良土地所付出成本之計算方式或單據，審認其是否可採，而予以核定其補償價額，縱三灣鄉公所認補償價額難以核定，亦可於調處後移送法院審理，或命出租人或承租人向法院起訴，俟出租人依確定判決之補償數額補償承租人後，該准予收回自耕之行政處分始生效力，而作成行政程序法第93條所規定之附條件之行政處分，三灣鄉公所既可依法為上開附條件之行政處分，尚不得以等待參加人（即承租人）於撤回後再行提起民事訴訟，作為其無法作成附條件之准予收回處分之理由。至三灣鄉公所上訴意旨所引臺灣高等法院暨所屬法院99年法律座談會第18號提案及100年度高等行政法院法律座談會第6則提案，其會議決議固均採公法事件說，前者認出租人與承租人雙方就收回耕地之補償發生爭議，在未經核准出租人收回耕地前，逕就該補償爭議，依同條例第26條第1項規定進行調解、調處，如出租人、承租人不服調處結果，應循行政爭訟程序請求救濟，普通法院並無審判權等語。後者則認行政機關如審核結果認為出租人符合耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項收回要件時，即應依同條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2款規定核定補償金額，此與單純適用第17條第2項規定而生之因耕地租佃發生爭議時，應循同條例第26條民事訴訟途徑解決者，顯然有別，故本件應屬公法事件等語。上開會議決議之見解雖與本件所採行之移送台灣苗栗地方法院民事庭審理之見解有異，惟查台灣高等法院台中分院係以本件參加人陳明其係依據耕地三七五減租條例第13條提起本訴，而非依同條例第19條規定而為請求，係屬私權爭執為由，因將台灣苗栗地方法院認其無審判權之裁定廢棄發回（見原審卷附台灣高等法院台中分院100年度抗字第35號裁定），是本件參加人（即承租人）若依據耕地三七五減租條例第19條提起給付補償費之訴，依上開決議之見解，自應向有審判權之臺中高等行政法院為之。惟因承租人對於出租人之收回自耕往往採取拖延戰術，故三灣鄉公所於作成附件之行政處分時，仍應併命出租人（即張凰標）亦有提起確認補償費請求權之訴之義務，以免行政處分所附之條件長期延宕不決而影響行政處分生效之時間。三灣鄉公所上訴意旨主張其無法作成附條件之准予收回處分云云，核無足採。（五）綜上所述，原判決並無違誤。兩造上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，均應予駁回。
九、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 許 金 釵法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 22 日
書記官 王 福 瀛