最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第85號上 訴 人 黃文漢訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 王細卿
廖志嘉上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國101年10月31日臺北高等行政法院101年度訴字第778號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係新竹縣峨眉鄉公所課員，申請於民國101年3月2日自願退休，經被上訴人以101年1月20日部退一字第1013539889號函復略以：上訴人之任職年資，至預計101年3月2日退休生效之前1日（同年月1日）止，可採計之公務人員退撫新制施行前、後任職年資分別為5年6個月16天及16年8個月1天，合計未滿25年；又以上訴人係○年0月0日出生，至原擬退休生效日止，亦未滿60歲，與公務人員退休法（下稱退休法）第4條第1項自願退休要件不符，而否准其自願退休之申請（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠、上訴人受有臺北市政府警察局令，為國立中正文化中心前身國家劇院及音樂廳營運管理籌備處（下稱兩廳院籌備處）駐衛警察，並依公務人員俸給法核有俸級，生效日期為76年10月1日，上訴人並依當時之公務人員保險法參加公務人員保險，上訴人自應為公務人員保險法及公務人員俸給法規定之「公務人員」。依行政院100年9月21日院授人力字第10000518511號函（下稱行政院100年9月21日函）檢送之「修正行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點第2點之修正說明」所示意旨，足認上訴人非臨時人員，係執行公務受有公務人員保障之公務人員。㈡、再依各機關學校團體駐衛警察設置管理辦法（下稱駐衛警設置辦法）第16條規定，系爭駐衛警察年資2年10個月（下稱系爭年資）應計入公務人員退休年資。並應考量上訴人對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益，即應受信賴保護原則之保障。至考試院於71年2月2日以（71）考台秘議字第0331號令修正發布之退休法施行細則第10條第4款（同現行退休法施行細則第21條第1項第4款），係警察人員年資合併計算之規定，與上訴人系爭年資得否與改任新竹縣峨眉鄉公所課員退休年資合併計算無涉，上訴人亦無由從該條規定即可知悉駐衛警之年資不得合併計入退休年資。㈢、又依行政院人事行政局84年10月18日臺84人政給字第32332號函（下稱人事行政局84年10月18日函）規定，上訴人未經退休、資遣，即依法改任新竹縣峨眉鄉公所課員，是系爭年資得計入退休年資核給退休金。原處分以系爭年資不得採計為公務人員退休年資之理由，應有違誤，求為判決撤銷復審決定及原處分。被上訴人應採計上訴人系爭年資為公務人員退休年資，作成准予自願退休之處分。
三、被上訴人則以：㈠、上訴人於76年10月1日至79年7月30日，擔任兩廳院籌備處駐衛警察隊隊員之年資，係依據內政部訂定之駐衛警設置辦法進用之人員，由駐在單位依該辦法自費僱用，函請省、市警政主管機關核定，是系爭年資雖係僱用，卻非屬雇員管理規則僱用之雇員年資，加以其僱用依據亦非公務人員任用或派用法律，自非屬送經被上訴人銓敘審定或登記備查之有給專任人員，是系爭年資確不得併計為公務人員退休年資。㈡、又現行退休法施行細則第21條第1項第4款之規定，考試院前於71年2月2日修正發布之退休法施行細則中，即有內容完全相同之規定（當時為第10條第4款），是在上訴人所具駐衛警年資並非屬機關內相當雇員以上之有給專任人員年資，以及上訴人於76年10月1日擔任駐衛警之前，駐衛警察年資不予採計為公務人員退休年資早已存在等情形下，並無任何足使上訴人信賴其駐衛警年資可併計公務人員退休年資之行為。㈢、綜上，依上訴人退休事實表所填任職年資，扣除其自76年10月1日至79年7月30日擔任兩廳院籌備處駐衛警察隊隊員年資（計2年10個月）後，計至原擬於101年3月2日退休生效之前1日止，以其所具公職年資併計退撫新制實施前年資計5年6個月16日（已計入大專集訓及軍校基礎教育折算役期計7個月15日及79年7月31日至84年6月30日之公務人員年資計4年11個月1日）及退撫新制實施後年資16年8個月1日（84年7月1日至101年3月1日）後，合計僅22年2個月17日；復以上訴人係○年0月0日出生，迄至原擬退休生效日止，尚未滿60歲，不合退休法第4條第1項所定自願退休條件（任職5年以上年滿60歲或任職滿25年），無法辦理自願退休。原處分否准其辦理自願退休，於法並無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、上訴人於上述期間擔任兩廳院籌備處駐衛警察，係由原服務機關依駐衛警設置辦法進用之人員等情，有國立中正文化中心101年2月13日臺人字第1010000287號函附卷可憑，亦為兩造所不爭執，是上訴人係由駐在單位依駐衛警設置辦法自費僱用，函請省、市警政主管機關核定，並非屬依雇員管理規則僱用之雇員年資，亦非依公務人員任用法律任用或派用，經被上訴人審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員至明。㈡、各機關、學校、團體等駐在單位自費僱用駐衛警察，其待遇支給、保險及各項福利均比照駐在單位職員辦理；如駐在單位依公務人員保險法為公務人員要保機關者，即應比照公務人員保險規定為其辦理公務人員保險。公務人員待遇、保險、俸級提敘及退撫等事項，各有法令規定，且相關法令之立法目的、規範條件與法律效果等均不相同。是上訴人主張其於駐衛警期間曾投保公務人員保險，並依公務人員俸給法核有俸級乙節，尚與系爭年資能否併計為公務人員退休年資，係屬二事。㈢、駐衛警設置辦法第16條第2項規定並非謂系爭年資可依退休法規定併計為公務人員退休年資；而上訴人所引人事行政局84年10月18日函釋「公教人員退休、資遣、撫卹採計年資不足35年者，就其不足部分，另就其曾任駐衛警察人員之年資，依『各機關學校團體駐衛警察設置管理辦法』規定核給退休金、資遣費、撫慰金；……。」係考量退休年資最高採計35年之上限規定，明定公務人員退休後，得就不足35年之部分，以其曾任之駐衛警察人員年資，另依駐衛警設置辦法結算核給退休金、資遣費及慰撫金等，亦非謂系爭年資可依退休法規定併計為公務人員退休年資。行政院100年9月21日函檢送之行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點第2點之修正說明，亦僅係明定駐衛警察非該要點適用對象，尚難據此推認駐衛警之年資應予併計公務人員退休年資。
㈣、至行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。而現行退休法施行細則第21條第1項第1至5款規定，早在考試院71年2月2日（71）考台秘議字第0331號令修正發布之該施行細則中，即有內容完全相同之規定（當時為第10條第1至5款），上訴人於上述期間擔任兩廳院籌備處駐衛警察之年資，不予採計為公務人員退休年資之情形早已存在，自無任何足使上訴人信賴其駐衛警年資可併計公務人員退休年資之可言，上訴人主張被上訴人違反信賴保護原則云云，仍無足採。故系爭年資自非得依退休法相關規定併計為公務人員退休之年資等詞，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。」、「公務人員有下列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿5年以上，年滿60歲者。二、任職滿25年者。」及「公務人員退撫新制實施前之年資併計，除本法另有規定外，仍適用退撫新制實施前規定。」退休法第2條第1項、第4條第1項及第31條第1項分別有明文規定。準此可知，公務人員得自願退休者，限於上述退休法第4條第1項規定之2種情形；而公務人員年滿55歲之時固得自願提前退休，惟須任職滿25年之情形，始足當之。另退休法施行細則第2條第1項規定：「本法第2條第1項所稱經銓敘審定之人員，指經銓敘部依據公務人員任用法律審定資格或登記者，或經法律授權主管機關審定資格者。」第21條第1項規定：「依本法第15條第3項規定，在退撫新制實施後得予併計之其他公職年資及本法第31條第1項規定，在退撫新制實施前得予併計之年資如下：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。二、曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敘部登記有案，或經國防部覈實出具證明者。三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部覈實出具證明者。四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關覈實出具證明者。五、曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關覈實出具證明書者。六、其他經銓敘部核定得以併計之年資。」查上述退休法施行細則乃考試院依據退休法規定之授權，為執行退休法對於得作為計算公務人員退休年資之細節性及技術性事項所為之規定，核與退休法規定意旨無違，自得予以援用。其中第1款所稱「有給專任」之公務人員，係指依公務人員任用法律任用或派用，經被上訴人審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員而言；所稱「具有合法證件」，係指由各機關首長派代，並經被上訴人審定合格後，由主管機關長官正式任命之法定文件而言，業據被上訴人81年4月14日（81）台華特四字第0698307號函釋在案，而此函釋係被上訴人本於主管機關之權責就法律之規定闡釋其意義，經核與法律之規定無違，自得予以適用。又被上訴人62年7月17日（62）台為特三字第0514號函釋略以，退休法施行細則第21條第1項第4款規定所稱「雇員」，係指依雇員管理規則第3條規定之中央及地方機關組織法規規定之雇員。核上開函釋與相關公務人員任用、俸給及退休等法令並無違背，亦得適用。故公務人員得適用公務人員退休法退休之年資，係指符合相關公務人員任用規定經銓敘審定合格者。公務人員如具有給專任之公務人員年資，或雇員年資，或下士以上之軍職年資，而未領取退役金或退休俸，經任職年資滿25年以上或滿5年以上且年滿60歲者，始符合自願退休之要件。
㈡、次按「各機關、學校、團體駐衛警察設置管理辦法，由內政部定之。」為警察人員人事條例第40條所明定。而依內政部於74年3月2日修正發布之駐衛警設置辦法第2條：「左列機關、學校、團體確有設警維護秩序及財產安全之必要者，得申請設置駐衛警察：一、中央、地方政府機關。二、公私營生產交通事業或醫療機構。三、公私立專科以上學校。……」第3條第1項：「申請設置駐衛警察，應填具申請書載明實際需要人數，經費來源及其他必要事項，送請省、市警政主管機關核定設置。」第4條第1項：「駐衛警察於其駐在單位廳舍區域內執行警衛任務，負責維護安全。」第6條：「駐衛警察由各駐在單位自費僱用，並依本辦法規定遴選適當人員，函請省、市警政主管機關核定；或函請介僱。」第7條：「駐衛警察受駐在單位負責人或主管人員及當地警察局（分局）之指揮監督。其獎懲、訓練、考核、考成，由駐在單位核議後，送請當地警察局（分局）核轉省、市警政主管機關比照警察人事管理法規辦理。」第9條：「駐衛警察之薪級，依附表之規定，其薪津實物得按駐在單位職員之待遇支領，但不得支領警務津貼。」第10條：「駐衛警察之薪津、退休、資遣、撫慰、服裝及各項費用，均由駐在單位負擔。駐衛警察之服式、武器、配備等，由內政部警政署統一規定。」第16條：「駐衛警察保險及各項福利規定如左：一、駐在單位依公務人員保險法為公務人員要保機關者，經編列預算設置之駐衛警察人員，比照公務人員保險規定辦理。駐在單位依勞工保險條例為勞工保險投保單位者，其設置之駐衛警察人員，比照駐在單位勞工保險之規定辦理。二、婚喪、生育、子女教育補助及其他各項福利比照駐在單位職員辦理。」等規定，可知駐衛警察人員係各機關、學校、團體之各駐在單位為維護其單位區域內之安全與秩序，經直轄市警察局或縣（市）警察局警政主管機關核定後，自費僱用於其駐在單位區域內執行勤務；其待遇支給、保險及各項福利均比照駐在單位職員辦理，且因未執行警察勤務，故不得支領警勤加給。足見各機關、學校、團體之駐衛警察並非依公務人員任用法任用經銓敘審定合格之有給專任之公務人員。
㈢、經查，上訴人於76年10月1日至79年7月30日，擔任兩廳院籌備處駐衛警察隊隊員，係依上述駐衛警設置辦法僱用為駐衛警察等情，有國立中正文化中心101年2月13日臺人字第1010000287號函附卷可憑，並為兩造所不爭，是上訴人係由駐在單位依駐衛警設置辦法自費僱用，函請省、市警政主管機關核定，是系爭年資非屬依雇員管理規則僱用之雇員年資，其僱用依據亦非公務人員任用或派用法律，自非屬送經被上訴人銓敘審定或登記備查之有給專任人員，是上訴人此段駐衛警察年資，不得併計為公務人員退休年資。故被上訴人依上訴人退休事實表所填任職年資，扣除其自76年10月1日至79年7月30日擔任兩廳院籌備處駐衛警察隊隊員年資（計2年10個月）後，計至原擬於101年3月2日退休生效之前1日止，以其所具公職年資併計退撫新制實施前年資計5年6個月16日（已計入大專集訓及軍校基礎教育折算役期計7個月15日及79年7月31日至84年6月30日之公務人員年資計4年11個月1日）及退撫新制實施後年資16年8個月1日（84年7月1日至101年3月1日）後，合計僅22年2個月17日；復以上訴人係○年0月0日出生，迄至原擬退休生效日止，尚未滿60歲，不合退休法第4條第1項所定自願退休條件（任職5年以上年滿60歲或任職滿25年），而否准其自願退休之申請，係屬有據等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，並就上訴人於原審之論據何以不足採取，分別予以指駁甚明，依上開說明，並無不合。上訴人猶主張其係經臺北市政府警察局令為兩廳院籌備處駐衛警察隊隊員，支薪比照警佐階級，依警察人員人事條例第40條及駐衛警設置辦法第1條等規定，應合併計算系爭年資云云，無非以其個人見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決理由不備及適用法規不當，殊無足採。查各機關、學校、團體等駐在單位自費僱用駐衛警察，其待遇支給、保險及各項福利均比照駐在單位職員辦理；如駐在單位依公務人員保險法為公務人員要保機關者，即應比照公務人員保險法規定為其辦理公務人員保險，上述駐衛警設置辦法第9條及第16條規定甚明。是上訴人於76年10月1日至79年7月30日，擔任兩廳院籌備處駐衛警察，乃因駐在單位係公務人員保險法規定之公務人員要保機關，故該駐在單位比照公務人員保險法規定為上訴人投保公務人員保險，上訴人執詞於此期間曾投保公務人員保險，主張其係公務人員保險法及俸給法之公務人員，應受信賴保護原則之保障云云，顯有誤解，並無可採。上訴意旨另以考試院前於71年2月2日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條第4款規定與上訴人擔任駐衛警無涉，上訴人無由知悉駐衛警之年資不得合併計算退休年資，原判決據此認定上訴人無信賴保護原則之適用，有判決不適用法規之違法云云。惟按，現行退休法施行細則第21條第1項第4款規定，考試院前於71年2月2日以（71）考台祕議字第0331號令修正發布之退休法施行細則中，即有內容完全相同之規定（當時為第10條第4款）。上訴人係由駐在單位依駐衛警設置辦法自費僱用，函請省、市警政主管機關核定，並非依雇員管理規則僱用之人員，是系爭年資非屬依雇員管理規則僱用之雇員年資，不得併計為公務人員退休年資。原判決以上訴人於上述期間擔任兩廳院籌備處駐衛警察之年資，不予採計為公務人員退休年資之情形早已存在，自無任何足使上訴人信賴其駐衛警年資可併計公務人員退休年資之可言，並無違誤。
㈣、末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。原判決已就認定上訴人係由駐在單位依駐衛警設置辦法自費僱用，函請省、市警政主管機關核定，系爭年資不得併計為公務人員退休年資，而維持原處分及復審決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無理由不備之情事。
㈤、綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 2 月 26 日
書記官 王 史 民