最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第818號上 訴 人 孫種秧
杜津杭林許碧蓮伍幼惠胡大中胡大為胡大剛湛興之共 同訴訟代理人 吳玲華 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 嚴 明訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國101年10月11日臺北高等行政法院100年度訴字第1811號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之代表人變更為嚴明，業據其提出民國102年8月7日（102）政字第00150號任命令，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣上訴人孫種秧、杜津杭、林許碧蓮、湛興之所有分別坐落於門牌號碼臺北市○○○路○○巷○○○○號1樓、同巷弄3號2樓、同巷弄8號及同路32巷7號房舍（下分別稱3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號房舍），上訴人伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛於先前共有坐落於門牌號碼同巷弄6號房舍（下稱6號房舍，於民國99年7月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦），均係坐落於「陳載熙等散戶」土地【臺北市○○區○○段○○段121及122地號土地（下分別稱
121、122地號土地，合稱系爭土地）】之臺北市○○○路房舍（上開房舍以下合稱系爭房舍），係經前被上訴人所屬總政治部（下稱前總政治部）49年1月11日（49）詳議部字第0041號令（下稱49年撥地令）核准撥用後提供由眷戶自費興建。嗣被上訴人規劃改（遷）建臺北市平安新村（下稱平安新村），並於98年10月8日辦理現勘結果，以系爭房舍確實坐落陳載熙等散戶土地眷舍用地，符合國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第1項第3款規定之軍眷住宅，系爭房舍所有人得申請補建列管為原眷戶或比照原眷戶資格。
被上訴人為舉辦國軍老舊眷村改建（下稱眷改）事宜，於99年1月22日以國政眷服字第0990001093號公告（下稱被上訴人99年1月22日公告）陳載熙等散戶內違占建戶自99年1月20日起至同年7月19日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，由被上訴人收回土地，並移送法院裁定後強制執行；被上訴人所屬後備司令部（下稱後令部）復以99年11月8日國後政眷字第0990003633號函（下稱後令部99年11月8日函）請上訴人於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合眷改條例辦理遷建。上訴人均未據辦理，經後令部以99年12月1日國後政眷字第0990003958號呈報被上訴人於100年1月12日以國政眷服字第1000000641號書函（下稱原處分）通知上訴人，以上訴人領有前總政治部49年撥地令，系爭房舍依眷改條例第3條第1項第3款規定，符合政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅要件，惟上訴人迄未配合辦理改建事宜，屬不同意改建住戶，乃註銷前總政治部49年撥地令暨終止使用借貸關係。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠系爭房舍係依前總政治部49年撥地令，供上訴人自費建築眷舍之用，與後令部98年6月4日國後政眷字第0980001697號函公文附圖上登錄之編號第1○○號區○位於○○段1小段317地號現址，並不相鄰。被上訴人所稱陳載熙等散戶，係於46年間由被上訴人自行興建後撥與陳載熙等散戶使用，與上訴人撥地自建眷戶全然無關。另依平安新村計畫所附陳載熙等散戶之位置為門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○○○○號，而系爭房屋位置均坐落於臺北市○○○路○○巷○○弄或32巷均不相同，更可證明上訴人並非陳載熙等散戶。而自上開計畫所附之陳載熙等散戶名冊記載為39戶，並不包含上訴人及訴外人蔣文白、劉霓6戶房舍，遑論依被證二之附件所載，陳載熙等散戶並不包含上訴人部分房舍坐落之121地號土地。被上訴人於101年4月10日之行政陳報狀中陳稱121地號土地由被上訴人劃為屬於鄰近朱介凡散戶範圍，然被上訴人所提之附件並無121地號土地在內，亦未載有被上訴人所稱之朱介凡散戶，足證121地號土地並非在平安新村計畫之範圍內，則平安新村計畫並未包含上訴人之系爭房舍。又證人魏淑珍證稱：「陳載熙散戶總名冊沒有上訴人等人，是因為沒有將建物移交接管。」「只有撥地資料，而沒有移交名冊。」等語，足證被上訴人未將上訴人列入陳載熙等散戶內，亦無證據可資證明陳載熙等散戶內包含上訴人。㈡縱認上訴人系爭房舍坐落之土地載於平安新村計畫之中，惟依被上訴人答辯內容，可知當時被上訴人並未經由會勘等方式向上訴人確認系爭房舍確實屬於陳載熙等散戶範圍，上訴人自不可能參加任何聽證會或說明會，亦無機會對於是否參與改建表示意見，被上訴人遲至98年系爭改建已經完成之後始進行會勘，而強制要求於改建過程中根本沒有使用到之上訴人系爭房舍坐落土地必須返還予被上訴人，被上訴人明顯未依法定程序讓上訴人實質參與改建之討論，豈可因形式上上訴人系爭房舍坐落之土地記載於計畫之上，即認定上訴人已實質參與改建計畫。㈢依內政部營建署（下稱營建署）於100年5月12日以營署更字第10000027727號函通知訴外人日觀實業股份有限公司（下稱日觀公司），內容略為營建署補助辦理或列管之公辦都更計畫案內尚無上訴人系爭房舍所坐落之土地，從而被上訴人主張系爭土地已列為營建署公辦都更等情與事實不符。再者，被上訴人軍備局工程營產中心（下稱營產中心）於100年6月1日以備工土管字第1000007043號函予日觀公司，函文內容略為：檢送權利變換意願調查表及更新後分配位置申請書，足認被上訴人當時同意參與日觀公司所辦理都市更新及營建署城鄉分署於100年7月13日以城更字第1001001639號函予日觀公司，內容略為：前經國防部總政治作戰局（下稱總政戰局）函請分署代辦公辦都更，經綜合評估結果初步可行正由雙方簽訂協議中，並將提報執行推動專案小組研議。另國政眷服字第0990015476號函所回覆者為99年11月1日之聯字都更第00000000號函，並非99年6月21日之聯字都更第00000000號函，亦顯見被上訴人原本並未反對都更，而係事後反悔。㈣原處分係用「註銷」之用語，與一般行政處分之「撤銷」用語並不相同，若該註銷之意思為撤銷，則原處分之意思應該是撤銷撥地命令之行政處分。依行政程序法第110條、第121條第1項規定，上開撥地令之行政處分係於49年作成，至今已達50年，早已超過撤銷之時效。再者，撤銷行政處分，依行政程序法第117條必須要違法之行政處分才能撤銷，但被上訴人未說明撥地令有何違法之處，自無可能因事後狀態之變更而成為違法。則其撤銷之行政處分，於法顯有違誤。㈤49年撥地令係屬授益行政處分，但上訴人當時獲得撥地自費建物之行政命令並沒有以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關為處分，亦無對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，也沒有明知行政處分違法或因重大過失而不知者，今因被上訴人註銷49年撥地令而將喪失系爭房舍之所有權，以撤銷行政處分剝奪上訴人建物所有權的方式為之，參諸司法院釋字第525號解釋理由書，顯違信賴保護原則。㈥依78年6月26日修正發布之國軍軍眷業務處理辦法（下稱軍眷處理辦法）第94條所稱之眷舍，係指由公款所建，及產權屬國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限，而本件系爭房舍係自費所建，而且由私人取得所有權者，因此並非公款所建，產權也非國（公）有，且從49年興建之後有長達近50年間沒有任何單位管理或納入眷舍管理之資料，可見本件系爭房舍並非眷舍。至於相關辦法或要點中有所謂在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，但是縱依上開規定，也必須在「眷村」範圍內，但本件系爭房舍並非在何眷村範圍內，且依上開條文之前後文義，該條規定之對象應係針對未登記所有權者，因為如果產權屬於私人，自無從以行政命令或內部辦法列入「公產」管理，如要列為「公產」管理，又何必在撥地自費的時候使個人取得所有權（本件系爭房舍取得所有權，被上訴人尚出函同意）。可見該條文所涵蓋者絕非私人取得所有權建物，否則即與民法之規定不符。況且依照土地法之規定，不動產登記有絕對之效力，如果依該些辦法之規定列入「公產」管理，而沒有在土地登記簿上有任何註記，又如何能夠保障信賴不動產登記之善意第三者。另該條文所謂在公有土地上自費興建眷舍者，尚有建地不准出賣及押租處分規定，惟如土地係公有建物所有人自無從出賣建地，亦不能對建地做押租處分，可見上開條文所謂在眷村範圍及公有土地上自費建築之眷舍係指私人未取得所有權且在眷村範圍內土地之房舍，與本件之情形完全不相同。㈦依98年5月27日修正公布眷改條例第11條、第22條。上訴人得依都市更新條例（下稱都更條例）之規定辦理都更，經上訴人調查此12區地上所有住戶後，除訴外人張致一遺族舉聯以外，目前已有至少11戶表達參與都更之意願，都更發起條件已然具備。但被上訴人不思配合都更之辦理，反而採取激烈手段（即註銷49年撥地令要求上訴人返還土地），與上訴人所欲維護之法益顯不合乎比例，故原處分無論係適當性原則、必要性原則或狹義比例原則均未踐行，因違反比例原則而應予撤銷。㈧眷改條例第22條「嚴懲」不同意改建之原眷戶，剝奪其可得享有之權益，其立法設計本身已有前後矛盾之處，並以嚴苛之方式達成眷村改建之政策目的，同時造成未辦理改建認證原眷戶一無所有之結果，難謂無違憲法比例原則要求。再者，採行差別待遇又僅以原眷戶是否辦理認證此項原因為區別，未見任何可資支持此項差別待遇之理由，亦未區分何以原眷戶不肯辦理認證原因，暨賦予同意改建原眷戶諸多權益照顧，不區分與不同意改建眷戶之關係，亦不區分「與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性為妥善之分配」，未採「關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給與明顯過度之照顧。」（司法院釋字第485號解釋文參照），已為司法院釋字第485號解釋所具體指摘。從而，原處分憑藉之眷改條例相關條文，既有牴觸憲法理由，本件即有暫停訴訟程序，先行提送司法院大法官會議解釋等語，求為撤銷訴願決定與原處分。
四、被上訴人則以：㈠上訴人以49年撥地令取得系爭土地自費興建眷舍，自符合眷改條例第3條第3款之軍眷住宅，而系爭土地又納入為眷改計畫範圍內，上訴人自有義務配合被上訴人為眷改。被上訴人因所執行平安新村改遷（建）計畫（下稱眷改計畫）於99年1月24日辦理交屋，而屬平安新村眷改計畫內之未使用土地，原眷戶應於99年12月31日前完成拆除地上物，並將占用土地返還被上訴人。然被上訴人一再去函要求上訴人提供資料配合補建為「原眷戶」或「比照原眷戶」，上訴人均不願意配合，則依照眷改條例第22條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）第伍之三註銷原撥地令，於法有據。㈡上訴人所使用系爭土地於85年間即納入眷改土地總冊內，並屬陳載熙等散戶亦經行政院核定在案。92年間陳載熙等散戶其餘眷戶均同意改遷建至平安新村，上訴人之所以未列入當初眷戶名冊，乃因85年初進行眷村改建業務時，並未精準測量上訴人所有系爭房舍之坐落基地是否為於眷改範圍，故上訴人是否為原眷戶有待釐清，惟被上訴人於92年間確曾派員持續向上訴人溝通，如納為陳載熙等散戶範圍得參與眷改，此為上訴人所自承，至98年間被上訴人邀集上訴人進行測量後，確認上訴人所有系爭房舍劃歸為陳載熙等散戶範圍內，嗣後即要求上訴人應提供資料補建為原眷戶或得比照原眷戶之資格。惟上訴人均不願配合，被上訴人始不得已終止與上訴人之間使用借貸關係，並收回土地，於法亦無疑問。㈢上訴人欲以眷改條例第11條第1項第6款辦理都更，需系爭土地經被上訴人核定不辦理眷改始可；然系爭土地不僅納入平安新村眷改計畫內，且其餘眷戶均已依據眷改計畫於99年1月24日辦理交屋完成，故並無眷改條例第11條第1項第6款所稱不辦理改建之情形。況被上訴人為確保上訴人可享有相關眷改權益，已善盡機關教示之責，並無任何可歸責之事由存在。而上訴人主張被上訴人曾與訴外人財團法人基督教信義會提出自辦都更等情，更屬誤解。該都更案實施者為日觀公司，被上訴人曾於99年6月21日接到日觀公司來函，希冀依照眷改條例及都更條例辦理，惟被上訴人於99年11月10日以國政眷服字第0990015476號函明確回覆不同意參與日觀公司之都更案，況都更處亦曾於100年2月23日以北市都新事字第09932414010號函，詢問被上訴人是否同意參與日觀公司所提出的都更計畫，被上訴人於100年3月31日以國政眷服字第1000004680號函回覆日觀公司及都更處，系爭土地業已納入營建署公辦都更範圍，無法參與。營建署城鄉發展分署亦於100年8月2日以城更字第1000006143號函覆日觀公司，表明系爭土地業已納入公辦都更範圍，故系爭土地並無上訴人所稱參加私人舉辦之都更計畫，要無疑問。㈣況與上訴人同位於系爭土地之門牌號碼臺北市○○○路○○巷○○弄○號1樓房舍（下稱5號房舍）之原眷戶劉仲榮之子女劉霓經被上訴人重新測量及說明後，即向被上訴人申請補建列管為原眷戶，嗣後劉霓即依照眷改條例享有原眷戶權益。惟上訴人均不願意配合，被上訴人業已一再向上訴人表明參加眷改所享有之權益，以及補建列管之方法與程序，上訴人均不予理會，被上訴人亦僅得依眷改條例、眷改注意事項等規定，依法註銷原49年撥地令，並無違反比例原則之可能。㈤眷改注意事項及國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋處理原則係在符合眷改條例第22條第1項規範意旨之目的下，由被上訴人發布行政命令規範不同意改建眷戶之意涵，以及如何註銷不同意眷戶眷舍居住憑證、原眷戶權益及原撥地命令之行政程序，並無與眷改條例第22條第1項規範目的相違，亦無違反法律保留原則、法律優越原則等語，求為駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠陳載熙等散戶坐落土地明細表，係包括122地號土地及臺北市○○區○○段○○段117、120、121之1、122之1、124、125、127、12
8、129、130地號等11筆土地（上開土地下分別以地號簡稱之），而上訴人湛興之所有之32巷7號房舍（臺北市○○區○○段○○段○○○○號建物）、上訴人林許碧蓮所有之8號房舍（臺北市○○區○○段○○段○○○○號建物）均全部坐落於122地號土地上，是被上訴人認定此兩戶房舍係位於陳載熙等散戶範圍，洵屬有據，則上訴人林許碧蓮、湛興之所為上開主張部分則無可採。至於3號（含1、2樓）及6號房舍之所以經被上訴人認定為陳載熙等散戶範圍內，業據證人即被上訴人承辦本件眷改計畫之人員魏淑珍作證陳述，而上述被上訴人81年間申請之現況圖，亦與被上訴人先前所提陳載熙等散戶地形地籍套繪圖所繪相似；參以被上訴人另主張系爭土地自85年間納入眷改土地總冊，於92年間辦理平安新村眷改計畫時曾派員持續向上訴人通知系爭房舍係屬陳載熙等散戶，應辦理連署同意程序等情事，上訴人就被上訴人自92年間通知系爭房舍係屬陳載熙等散戶之事實不予爭執等情以觀，被上訴人雖未至系爭房舍現場進行實地鑑界，惟其係依系爭房舍實際坐落位置認定屬陳載熙等散戶，且其亦已會同部分上訴人至現場會勘，且上開事實與被上訴人主觀上就陳載熙等散戶之認定並無齟齬，是被上訴人依上開資料據以認定3號（含1、2樓）、6號房舍亦屬陳載熙等散戶，即難謂有何不合。被上訴人於92年間製作之陳載熙等散戶名冊固未將上訴人列入，惟由其事後相關程序之進行，自足以認定被上訴人係將上訴人列入陳載熙等散戶之範圍內。㈡由上訴人自始至終均否認屬陳載熙等散戶之情事以觀，其等之真意即係不同意改建，被上訴人本即得依斯時（96年1月3日修正前）眷改條例第22條第1項之規定逕行註銷其等眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該等房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行；然被上訴人為確保上訴人之權益，並未逕為上開不利於上訴人之處分，而於事後以會勘方式確定上訴人屬陳載熙等散戶之情況下，直接將上訴人視為同意改建之原眷戶，數度發函通知上訴人表示其等係屬陳載熙等散戶，及諭知上訴人應限期辦理補正列管為原眷戶或比照原眷戶，以進行被上訴人所保留新建平安新村房舍抽籤等程序及申請，並公告應行搬遷之期日，惟上訴人屢獲通知仍不予置理後，被上訴人始以上訴人違反眷改條例第22條第1項、眷改條例施行細則第13條第1項及眷改注意事項第伍之三之規定作成原處分，是被上訴人就眷改事前對徵詢上訴人同意與否之程序雖有瑕疵，惟於平安新村興建完成後仍保留新屋供上訴人抽籤，足認已給予上訴人相當之程序保障，且上訴人於上開期間進行中（至少自98年10月8日會勘至後令部99年11月8日令間長達1年餘之期間）並無不能表達意見之機會。另陳載熙等散戶業經被上訴人於85年間列入眷改總冊，為規劃改建之眷村，以陳載熙等散戶實際之原眷戶應為45戶【即原列為陳載熙等散戶名冊之39戶，加上本件3號房舍（含1、2樓，應以1戶計，上訴人孫種秧、杜津杭所有）、6號房舍（原處分作成時為上訴人伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛共有）、8號房舍（上訴人林許碧蓮所有）、32巷7號房舍（上訴人湛興之所有）、5號房舍（訴外人劉霓所有）及臺北市○○○路○○巷○號房舍（為訴外人蔣文白所有）合計6戶】，縱認本件上訴人、劉霓與蔣文白於92年間係不同意改建之原眷戶，惟表示同意之原眷戶之比例亦高達87.67％，無論舊法規定之3/4或現行法規定之2/3，均已超過上開要件之門檻，是被上訴人於92年間以陳載熙等散戶同意改建之原眷戶已達3/4為由，因而作成改建眷村之行政處分，自於法無違，不因上訴人斯時未表達意見而有不同。㈢依眷改條例第11條第1項第6款辦理都更之要件，除該眷村未達全體原眷戶2/3同意改建外，尚需系爭土地經被上訴人核定不辦理眷改始可；然系爭土地不僅納入平安新村眷改計畫內，亦經陳載熙等散戶全體原眷戶2/3以上同意改建，系爭土地並因而進行計價程序完成，且其餘眷戶均已依此眷改計畫，於99年1月24日辦理交屋完成，故並無眷改條例第11條第1項第6款所稱不辦理改建之情形，是本件與上開規定之要件完全不合，此亦可由被上訴人曾於99年6月21日接到都更案實施者日觀公司來函，希冀依照眷改條例及都更條例辦理，被上訴人嗣於99年11月10日以國政眷服字第0990015476號函明確回覆不同意參與日觀公司之都更案，另都更處曾於100年2月23日以北市都新事字第09932414010號函詢被上訴人是否同意參與日觀公司上開都更計畫，被上訴人於100年3月31日以國政眷服字第1000004680號函回覆日觀公司及都更處，系爭土地業已納入營建署公辦都更範圍，無法參與，營建署城鄉發展分署亦於100年8月2日以城更字第1000006143號函覆日觀公司，表明系爭土地業已納入公辦都更範圍，故系爭土地並無上訴人所稱參加私人舉辦之都更計畫等情可知；且由系爭土地既經眷改條例進行計價程序完竣，自無再依都更條例重複計價之可能。
㈣被上訴人於98年10月8日至系爭房舍現場會勘後，始確定上訴人係屬陳載熙等散戶之範圍，並視上訴人為同意改建眷戶之情況下，一再以公告、函文告知或通知上訴人限期補件列管為原眷戶或比照原眷戶及進行搬遷，惟於期限屆至後之相當期間未獲上訴人置理，始以上訴人有未於公告期限內主動搬遷且有其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業之情事，符合眷改條例施行細則第13條第1項、眷改注意事項第伍之三之規定，而依眷改條例第22條第1項之「逕行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益」之法律效果作成原處分，而非以49年撥地令有何違法之情事而註銷，是原處分與撤銷違法行政處分之相關規定無涉。再者，上訴人因逾期仍未置理，經被上訴人視同不配合眷改條例辦理遷建，而以原處分註銷前總政治部49年撥地令，則廢止原因發生之日應自99年11月20日起算方是，是被上訴人於100年1月12日作成原處分，亦未逾越廢止原因發生日起2年之除斥期間。㈤96年1月3日修正前眷改條例第22條之規定，即為有助於達成「加速更新國軍老舊眷村」及「提高土地使用經濟效益」之立法目的之立法。因之乃規定於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段自有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於比例原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，而與憲法平等原則無違。再者，眷改條例中原眷戶之「同意」與否，乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施程序）之同意權行使，此觀眷改條例第21條之1第1項、第22條各項就同意與否之相關法律效力均規定甚明可知，尤以已達到原眷戶修正前眷改條例第22條第1項3/4以上（現行法為2/3以上），除此規劃改建眷村將因此開啟眷改計畫外，尚使主管機關得逕行註銷不同意之原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益之法律效果，此乃立法者為實現上開眷改條例之立法目的，本諸其立法裁量之權限，所制定之具體法律條文，自無違反平等原則。又上述注意事項，既無悖離眷改條例之處，且係辦理老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。從而，被上訴人將上訴人視為眷改前同意改建之眷戶，惟上訴人於眷改工程完工後未配合被上訴人辦理各項改（遷）建作業，且於被上訴人公告後未於期限內主動搬遷，符合眷改條例施行細則第13條、眷改注意事項第伍之三視為不同意改建之規定，進而依眷改條例第22條第1項作成原處分，自無何怠為裁量、違反比例原則、平等原則或無合理關聯可言，是上訴人此部分之主張，亦難憑信，本件亦無先行聲請釋憲而停止訴訟程序之必要，附此敘明等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原判決既認為被上訴人並未將上訴人等戶列入平安新村改遷（建）計畫之統計戶數內，卻又認定上訴人自始即在被上訴人所稱陳載熙散戶之範圍內，應在平安新村改建計畫之範圍內，就此認定顯有判決理由矛盾之判決當然違背法令。㈡原判決認為被上訴人所提陳載熙散戶名冊內載合計39戶，均未見任一上訴人在內，係因92年間上訴人否認係屬陳載熙散戶，被上訴人為求計畫順利進行，故未將上訴人等列入陳載熙散戶名冊內云云。惟查從當時之名冊內容可知，不管眷戶同意或不同意都應該列入名冊之內，只要同意的戶數超過2/3，依法就可以進行改建計畫，根本沒有為了順利進行而將上訴人等人摒除在外之理，被上訴人所辯，顯係事後臨訟編纂之詞，不足採信，亦足證被上訴人當時並未認為上訴人為不同意改建之眷戶，而是將上訴人排除在改建計畫之外。原判決逕自接受被上訴人違反論理法則之陳述，而為上開不合理之認定，顯有判決違背論理法則及經驗法則之違背法令。㈢被上訴人並未經由會勘等方式向上訴人等人確認其等之房屋確實屬於陳載熙散戶等範圍，上訴人等人自不可能參加聽證會或是說明會，也沒有機會對於是否參與改建表示意見，被上訴人遲至98年系爭改建已經完成之後，才進行會勘，而強制要求於改建過程中根本沒有使用到的上訴人等人房屋坐落土地必須返還於被上訴人，被上訴人明顯未依法定程序讓上訴人實質參與改建之討論，豈可因形式上上訴人等人房屋坐落之土地記載於計畫之上，即認定上訴人已實質參與改建計畫，上訴人等人既未實質參與改建計畫，自非眷改條例第22條、眷改注意事項第伍之三規定之不配合辦理遷建者，被上訴人即無由註銷撥地令終止使用借貸關係。原判決就此認定，顯有違背法令之情形。㈣國政眷服字第0990015476號函所回覆者為99年11月1日之聯字都更第00000000號函，並非99年6月21日之聯字都更第00000000號函，亦顯見被上訴人原本並未反對都更，而係事後反悔，故系爭土地並未列作內政部營建署公辦都市更新，而是後來被上訴人及內政部營建署同意與日觀公司合辦都市更新，被上訴人甚至提出更新後分位置申請書，被上訴人嗣後反悔，無故收回系爭土地，顯有違信賴保護原則，上訴人就此部分請求原審法院依職權調查，但原審法院置之不理，就此部分之證據未予調查，亦顯有判決違背法令之情形。㈤原判決既然認定被上訴人在程序上有瑕疵，則原判決認定此等程序有瑕疵之行政處分，可以補正之法律依據為何，於判決中並未說明，顯有判決不備理由之違背法令。
七、本院查：
（一）按：
１、國軍老舊眷村改建條例第1條（96年12月12日修正前條文）、第2條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本條例主管機關為國防部。（第2項）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項、第6條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條（100年12月30日修正前條文）、第21條規定：「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條（96年1月3日修正前條文）、第23條（96年1月24日修正前條文）規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「（第1項）改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，六個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第26條規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」
２、國軍老舊眷村改建條例施行細則第9條第1項（95年10月20日修正前條文）規定：「改建基金對原眷戶承購依本條例興建之住宅或依第十九條第五項購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅而依本條例第二十條第一項、第二項應自行負擔部分，或自願領取輔助購宅款而向主管機關申請核准購置民間興建住宅之差額款，於辦理貸款時，比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，其貸款總額每戶以新臺幣一百萬元為限，貸款期限三十年，按月平均攤還本息。」第13條第1項、第20條（96年5月29日修正前條文）規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第二十二條規定處理。」「（第1項）原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2項）原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」第22條規定：「（第1項）主管機關依本條例第二十三條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以一戶為限。（第3項）主管機關存證有案之建築物占有人在二人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知書之日起三個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由其中一人承受本條例第二十三條第一項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其承受之權益。（第4項）第二項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」
３、依據上開規定，可知：
（１）國軍老舊眷村改建條例（下稱本條例）所稱「國軍老舊眷村」，係指於69年12月31日以前興建完成，由：「政府興建分配；中華婦女反共聯合會捐款興建；政府提供土地由眷戶自費興建；其他經主管機關（國防部-下同）認定」之軍眷住宅。所稱「原眷戶」，則指領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍「居住憑證」或「公文書」之國軍老舊眷村住戶而言。
（２）「原眷戶」享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；就其應負擔之自備款部分，並得比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，辦理優惠利率貸款。而本條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，亦比照原眷戶規定辦理之。
（３）規劃改建之眷村，應有原眷戶四分之三以上同意，始得辦理改建；對不同意改建之眷戶，主管機關得「逕行『註銷』其『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』，收回該房地」。於本條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶（建築物占有人），主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之；該存證有案之建築物占有人在二人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知書之日起三個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由其中一人承受本條例第23條第1項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其承受之權益；倘存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。
（４）原眷戶（含比照原眷戶規定之前開「不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者」）依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。
（二）次按，國防部「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」一種，此後歷經多次修正，迄於86年1月20日修正發布名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，全文40條，嗣因行政程序法自90年1月1日實施，而該「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，國防部乃依行政程序法第174條之1規定意旨，於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止，並依行政程序法第159條規定訂定發布「國軍軍眷業務處理作業要點」取代適用；另於89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」。上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」修正及「國軍軍眷業務處理作業要點」、「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，分別有如下相關規定：
１、57年5月27日修正發布（自發布日施行，全文146條）前揭「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱業務處理辦法）第一章「總則」規定：軍眷業務之政策規劃，由國防部負責，其業務之執行，交聯合勤務總司令部留守業務署（以下簡稱聯勤留守署）為之【本辦法（下同）第2條】；而本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案包含「因作戰立功經奉特准結婚之官、士、兵，及特別規定之人員而言（第4條）；軍眷依本辦法之規定享有下列權益：「發給眷補．．．。配住眷舍．．．」（第5條）。第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節「一般規定」第58條、第59條規定：「本辦法關於眷舍管理與眷村組織及福利各項規定，僅適用於軍眷區之自治與管理，至各眷區眷戶及軍眷有涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第二節「權責區分」第61條至第63條規定：「本部權責如下：總政治作戰部策劃國軍眷舍分配管理與眷村組織管理政策。．．．。」「陸海空軍聯勤警備各總司令部，及本部總務局權責如下：本軍種（本部）眷舍修建、分配、管理、維護。本軍種（本部）眷村之管理（含散戶）。．．．。」「聯勤留守署權責如下：眷村自治及福利工作之協助。．．．負責提供各軍種眷舍管理單位需要之眷戶資料。」第67條規定：「眷村住戶義務如下：配住眷舍之保養、維護及清潔衛生之保持。協助美化眷村環境。按月繳納水電費、眷舍租金，並遵守上級規定事項。眷舍因不可抗力或因超過保固年限致有損壞者，應依規定程序報請修繕恢復完整。」第70條規定：「各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村，納入管理。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第73條、第74條、第77條規定：「眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。」「立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。」「眷舍配住原則如下：．．．。」第四節「眷村組織」第101條規定：「軍眷集居眷戶五十戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰（以十五戶至二十戶編為一鄰），實施自治管理，其他散戶軍眷得按下列規定辦理之：散戶軍眷，得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，受申請之眷村，不得藉故拒絕。各軍種總部於眷村建成後，應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之，並呈報本部備查，副知聯勤留守署登記。」
２、71年6月8日修正發布同業務處理辦法（自發布日施行，全文168條）第六章「眷舍分配與眷村組織」第一節第122條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」第三節「眷舍管理」第一款「眷舍分配」第133條第1項、第137條規定：「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍。但軍事學校學生及退伍除役人員暨撫卹屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。」「遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女仍需繼續居住者，不在此限。」第三款「眷舍調整異動」第142條規定：「凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立『國軍眷舍管理表』．．．，並配發給眷戶居住證，．．．。」第四款「眷舍自行整（增）建」第151條、第152條規定：「（第1項）已配舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先行報請軍種單位核准，依照下列規定辦理：．．．凡未經申請核准自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長，及軍種單位會同取締，或視情節報請軍眷管理單位協調憲警機關處理，．．．。（第2項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則，應負賠償責任。眷村內嚴禁違章建築，凡未經申請核准自行加建之建築物悉依『國軍眷區違章建築取締辦法』．．．之規定處理。」「（第1項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分。將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」第五款「眷舍收回」第154條規定：「有下列情形之一者，應收回其配住之眷舍：無子女之遺眷改嫁非軍人者。當事人、眷屬均死亡者。出租、頂讓者。眷舍未予進住或空置三個月以上者。當事人因叛亂罪、貪污罪判處有期徒刑以上之刑（不含緩刑），或交付感化教育裁判確定者。當事人退伍後，轉任公職，另行配住眷舍，或申購政府貸款住宅，或支領房補費者。其他有違反眷管規定情節重大者。」第156條、第157條規定：「（第1項）現役及退役人員有第一百五十四條第五款之情形者，撤銷其眷舍居住權，應於撤銷其眷舍居住權三個月內遷出，但其同居之眷屬為志願役現役軍人時，改配其具有軍人身分之眷屬居住。（第2項）遺眷、無依軍眷及外職停役人員，比照前項規定辦理。」「退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷舍或支領房補費者，應予收回。」第七款「眷舍列管」第163條規定：
「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：撥地命令影印本乙份。建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。營產單位建卡（獲得）通知單。」
３、國軍軍眷業務處理作業要點有如下相關規定：「壹、目的：『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。．．．伍、眷村組織工作：．．．本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。．．．陸、眷舍分配工作：．．．當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配。．．．捌、眷村管理工作：．．．在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。玖、眷舍收回工作：有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：．．．㈢將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。．．．。退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷（宿）舍或輔助貸款、購宅者，應予收回。」
４、89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第三條部分：第二項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定。．．．眷戶所領有之居住憑證或公文書載明係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。．．．。肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：．．．原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願．．．。伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。上述費用若未於主管機關所通知之期限內具領者，應將款額向法院提存之。眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』。」
５、綜合前揭規定，可知：
（１）「軍眷」享有配住「眷舍」之權益；眷舍分配，由國防部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部，立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前開業務處理辦法第73條配住原則及優先順序之限制。各軍種眷舍均應由各該軍種聯勤警備總司令部列入管理；「各產權管理單位之『零星散戶』，『應申請』參加鄰近之眷村，納入管理」。軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，實施自治管理；散戶軍眷，「得」向其鄰近之眷村「申請參加『眷村自治會』」，受申請之眷村，不得藉故拒絕。而各軍種總部於眷村建成後，均應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之。
（２）前開所稱「眷舍」，係指由「公款所建」及「產權屬於國（公）有」，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者而言；配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證（眷舍居住權）。而凡在公有土地上「『自費興建』之建築物」經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款；該建築物應比照公產管理（71年6月8日修正發布之前開業務處理辦法第152條係規定「應列為公產管理」），不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業，於嗣後土地變更用途處理時，並應配合實施，不得異議；倘將眷舍出租、出借、經營工商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋，經列管單位給予一個月改善期限，仍未予改善者，「撤銷其『眷舍居住權』，收回眷舍」；若限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以「撤銷『眷舍居住權』，收回眷舍」。
（３）退伍除役人員，仍可繼續住用原有眷舍（57年5月27日修正發布上開處理辦法第87條第1項、71年6月8日修正發布同處理辦法第157條）。惟依前揭國軍軍眷業務處理作業要點「陸『眷舍分配工作』四」規定：「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為『權益承受人』，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，『保留其輔助購宅權益』，收回眷舍封存不得再行改配」，顯見獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「『眷舍居住』權益」並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，仍須經由眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，並應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，始得承受住用原配住之公有眷舍。
（４）本條例第3條第2項所稱「公文書」，係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言；原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定之。又一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶；且原眷戶不得兼為違占建戶。
（５）眷舍列管單位於原眷戶死亡後，將眷舍居住憑證逕核發予其遺眷（含配偶或子女）者，以該居住憑證所載之遺眷認定為原眷戶；前述以遺眷身分取得原眷戶資格者，若係於85年2月6日以前（即本條例生效實施前）再婚，除其並無子女且再婚對象於當時為有眷無舍之現役軍人者外，即喪失居住權，不得為原眷戶（辦理國軍老舊眷村改建注意事項「壹之四」-訴願卷第64頁）。準此，益證原眷戶死亡者，其配偶或子女並不當然繼承其權益。
（６）因不同意改建經主管機關依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益；惟原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。如眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶；倘有阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款，或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，亦屬本條所稱「不同意改建之眷戶」。
（三）末按：
１、司法院釋字第485號解釋（88年5月28日公布）：「．．．國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。．．．。」其解釋理由書並闡釋：「．．．上開條例第3條第1項規定：
『本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：
政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。』然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。86年11月26日修正之同條例第5條第1項後段『原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益』之規定，固係以照顧遺眷為目的，但不問其子女是否確有由國家照顧以解決居住困難之必要，均賦與其承購房地並領取與原眷戶相同補助之權利，不無明顯過度照顧之處。又該條例第24條第1項規定：『由主管機關配售之住宅，除依法繼承者外，承購人自產權登記之日起未滿五年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換。』然其購屋款項既主要來自國家補助，與純以自費取得之不動產者有間，則立法機關自應考慮限制承購人之處分權，例如限制其轉售對象及轉售價格或採取其他適當措施，使有限資源得為有效之利用。．．．」等語甚詳。
２、本院102年10月22日庭長法官聯席會議決議：「民國85年2月5日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。．．．。至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。
」
（四）本件上訴人孫種秧、杜津杭、林許碧蓮、「湛興之」所有分別坐落於門牌號碼臺北市○○○路○○巷○○○○號1樓、同巷弄3號2樓、同巷弄8號及同路32巷7號房舍（下分別稱3號1樓、3號2樓、8號、32巷7號房舍）；上訴人伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛於先前共有坐落於門牌號碼同巷弄6號房舍（下稱6號房舍，於99年7月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦），均係坐落於「陳載熙等散戶」土地之臺北市○○○路房舍，係經前總政治部於49年1月11日以（49）詳議部字第0041號令核准撥用後提供由眷戶自費興建。嗣被上訴人規劃改（遷）建臺北市平安新村，並於98年10月8日辦理現勘結果，以系爭房舍確實坐落陳載熙等散戶土地眷舍用地，符合本條例第3條第1項第3款規定之軍眷住宅，系爭房舍所有人得申請補建列管為原眷戶或比照原眷戶資格。被上訴人為舉辦眷改事宜，於99年1月22日公告陳載熙等散戶內違占建戶自99年1月20日起至同年7月19日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，由被上訴人收回土地，並移送法院裁定後強制執行；被上訴人所屬後令部復以99年11月8日函，請上訴人於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合眷改條例辦理遷建。上訴人均未據辦理，經後令部以99年12月1日國後政眷字第0990003958號呈報被上訴人於100年1月12日以國政眷服字第1000000641號書函（即原處分）通知上訴人稱，上訴人領有前總政治部49年撥地令，系爭房舍依本條例第3條第1項第3款規定，符合政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅要件，惟上訴人迄未配合辦理改建事宜，屬不同意改建住戶，乃註銷前總政治部49年撥地令暨終止使用借貸關係等情，為原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果認定之事實。原審因適用本條例第2條第1項、第3條第1項第3款、第4條第1項及第2項、第22條第1項；本條例施行細則第13條第1項；眷改注意事項第伍之三規定，以前揭理由將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：
１、被上訴人原處分係以系爭房舍均領有其所屬前總政治部49年1月11日（49）詳議部字第0041號撥地令，由眷戶自費興建完成之軍眷住宅，符合本條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅」要件，因上訴人並未配合辦理改建事宜，屬不同意改建住戶，乃註銷前總政治部上開49年撥地令暨終止使用借貸關係。準此，被上訴人既係以系爭房舍屬69年12月31日前「由政府提供土地、眷戶自費興建之軍眷住宅」，認符合本條例第3條第1項第3款之國軍老舊眷村，則被上訴人將系爭房舍之49年「撥地（自建）令」予以註銷，系爭房舍是否仍屬本條例第3條第1項第3款「政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅」要件，而得依據本條例眷舍改建之相關規定辦理，即非無疑？原審未予探究，尚嫌疏漏。
２、眷戶獲配眷舍居住、或獲准撥地在公有土地上「自費興建『軍眷住宅』（即撥地自費興建）」，該眷戶與眷舍、或眷舍坐落土地管理機關間，係成立民法上之使用借貸關係（無償使用房舍或房舍坐落之土地），嗣因眷戶違約（如出租、出借、經營工商業或私自頂讓、轉售），經管理機關終止與眷戶之使用借貸關係，乃屬「私法事件」，非行政法院所得審判，原審予以審理判決，亦嫌違誤。
３、凡在公有土地上「『自費興建』」之建築物」，依前開71年6月8日修正發布之業務處理辦法第152條規定「應列為公產管理」，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業，於嗣後土地變更用途處理時，並應配合實施，不得異議。又退伍除役人員，仍可繼續住用原有眷舍；倘當事人（退伍除役人員）亡故，其父母、配偶或子女經核定為「權益承受人」，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，「保留其輔助購宅權益」，收回眷舍封存不得再行改配。另眷舍列管單位於原眷戶死亡後，將眷舍居住憑證逕核發予其遺眷（含配偶或子女）者，以該居住憑證所載之遺眷認定為原眷戶；前述以遺眷身分取得原眷戶資格者，若係於85年2月6日以前（即本條例生效實施前）再婚，除其並無子女且再婚對象於當時為有眷無舍之現役軍人者外，即喪失居住權，不得為原眷戶。從而，獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「『眷舍居住』權益」並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，均如上述。查：系爭登記上訴人所有眷舍，其中3號1、2樓眷舍，係撥地予故退役上校倪光宗自費興建，嗣由倪光宗之配偶孫種秧（即上訴人）於「69年4月29日」繼承取得；後於「92年3月27日」將該1、2樓分割，並於「92年4月25日」將分割出之該3號2樓所有權「贈與」上訴人杜津杭。上訴人孫種秧、杜津杭有無合法承受或受讓該列為公產管理之系爭眷舍權益（含無償「借貸使用」該眷舍坐落之公有土地權益）？登記上訴人林許碧蓮所有8號眷舍，係撥地予中校霍劍平自費興建，由上訴人林許碧蓮於「74年8月28日」買受取得該眷舍所有權。林許碧蓮有否合法承受或受讓該列為公產管理之系爭眷舍權益（含無償「借貸使用」該眷舍坐落之公有土地權益）？登記上訴人「湛興之」所有系爭32巷7號眷舍，係撥地予故退役上校夏諭自費興建，於「73年5月5日」由訴外人湛榮金買受取得後，復於98年10月30日出售予上訴人「湛興之」取得，該湛榮金、「湛興之」是否合法承受或受讓該列為公產管理之系爭眷舍權益（含無償「借貸使用」該眷舍坐落之公有土地權益）？系爭6號房舍，係撥地予故退役少將胡會俊自費興建，於「80年3月28日」由上訴人伍幼惠（胡會俊之配偶）、胡大中、胡大為、胡大剛繼承取得系爭眷舍所有權後，再於「99年7月27日」出售予訴外人伍琦取得。伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛有無合法承受或受讓該列為公產管理之系爭眷舍權益（含無償「借貸使用」該眷舍坐落之公有土地權益-上開證據見原審卷一第107至133頁）？倘上訴人等並非系爭眷舍之合法承受人（或受讓人），則被上訴人以上訴人等為註銷系爭撥地令之相對人，其當事人是否適格？有無發生註銷系爭撥地令之法律效果？同非無疑。原審未予審查判斷，尚嫌疏失。
４、無論為政府興建分配予眷戶居住、或提供土地准由眷戶自費興建列為公產管理之眷舍，均係政府為「安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」而設。前揭本條例關於原眷戶享有由政府給與輔導購宅權益規定，亦係以原眷戶為主體，惟為顧及原眷戶死亡後其遺眷或第二代子女居住問題，乃於本條例第5條第1項規定上開屬於原眷戶享有之輔導購宅權益，「原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益」。本件被上訴人作成系爭處分之日期為「100年1月12日」，然上訴人孫種秧早於92年4月25日即將系爭3號2樓眷舍「贈與」上訴人杜津航；上訴人「湛興之」系爭32巷7號眷舍係於「98年10月30日」輾轉由訴外人湛榮金（於「73年5月5日」買受）買受取得；上訴人伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛繼承取得系爭6號眷舍後於「99年7月27日」將之出售予訴外人伍琦取得。揆諸上揭規定及說明，被上訴人以上訴人等為註銷系爭撥地令處分之相對人，是否合法？有無發生註銷之法律效果？更非無推究之餘地。
（五）綜上所述，原審判決核有違誤，上訴意旨雖未執此指摘，惟此乃為本院應依職權調查之事項，仍應認上訴為有理由。因本件尚有如上相關事實未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，由原審重為審理後，另為適法判決，以符法制。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 27 日
書記官 莊 俊 亨