最 高 行 政 法 院 判 決
102年度判字第822號上 訴 人 甘錦祥訴訟代理人 鄭玉玲 律師上 訴 人 甘錦裕
林正良上三人共同訴訟代理人 連阿長 律師
張建鳴 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 鍾毓理 律師
參 加 人 新北市永翠水岸綠能特區（發展單元ＡＢ區）自辦
市地重劃區重劃會代 表 人 簡茂男訴訟代理人 邱景睿 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國102年7月4日臺北高等行政法院102年度訴更二字第38號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」（下稱重劃辦法）第26條規定，於民國98年11月16日檢具市地重劃計畫書、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書等文件向被上訴人申請核准實施市地重劃。被上訴人以98年12月14日北府地區字第0981040725號函附條件審核通過，並請參加人續行法定程序。嗣被上訴人分別以99年4月12日北府城審字第09902796371號、99年4月12日北府城審字第09902796373號公告「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫「第一次通盤檢討」）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」之主要計畫及細部計畫，並分別於99年4月15日、16日發布實施。參加人於99年4月14日向被上訴人提出重劃計畫書，被上訴人以99年4月23日北府地區字第0990357725號函核定，並請參加人依重劃辦法第27條規定，公告重劃計畫書30日。
參加人遂以99年4月23日新永翠自劃籌字第0990423002號函通知重劃區內土地所有權人，重劃計畫書公告於改制前臺北縣板橋市公所（現為新北市板橋區公所），公告期間自99年4月27日至99年5月27日止。嗣參加人依重劃辦法第11條及第13條規定，於99年6月1日召開第1次會員大會，因該次會員大會未徵得全體會員1/2以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上決議，參加人遂於99年12月1日重行召開第1次會員大會（下稱系爭會員大會）決議通過章程並選定理事及監事成立重劃會後，將重劃會章程、會員與理事及監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄報請被上訴人核定，並經被上訴人以99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定（下稱原處分）。上訴人等不服，提起訴願，遭決定駁回，上訴人等遂提起行政訴訟。先經原審法院100年度訴字第855號判決駁回上訴人之訴，次經本院以101年度判字第637號判決（下稱本院第1次廢棄判決）廢棄原審法院原審判決，發回原審法院更為審理，再經原審法院以101年度訴更一字第110號判決撤銷原處分及訴願決定，參加人不服，提起上訴，復經本院102年度判字第97號判決（下稱本院第2次廢棄判決）廢棄原審法院更一審判決，發回原審法院重為審理，嗣經原審法院以102年度訴更二字第38號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）本院第2次廢棄判決發回意旨認為重劃辦法第13條未規定每一人以代理會員一人為限非法律漏洞，實有可議：有鑑於土地重劃業務因遭少數有心人士操縱，侵害重劃業務進行，損害其他土地所有權人權益，遂有95年6月22日及101年2月4日重劃辦法之修訂。惟增訂限制後，仍無法防免操縱重劃業務情事發生，亦即仍有法律漏洞存在，更遑論本案行為時未做限制。又既存有法律漏洞，自應尋找相似規範作為適用依據，故而本案仍應以民法第52條第3項、人民團體法第42條作為類推適用之依據為妥。（二）依系爭會員大會土地所有權人簽到領票簿暨土地所有人土地面積表記載可見，當日會員大會開會由游泰崴等12人代理尹志成等92人；惟依（或類推適用，下同）民法第52條第3項，會員一人僅能代理一人之規定，系爭會員大會中僅12位被代理人得認定為合法代理而有效出席。從而當日出席人數應扣除80人（92人－12人＝80人），依會議紀錄記載，會員總數255人，出席189人，扣除80人，有效出席人數僅餘109人，根本不及會員人數之1/2。是以，系爭會員大會之決議有不成立或無效之情形。（三）縱使一人能代理多人行使表決，本案行為時（99年12月1日）仍存有人頭會員之問題。申言之，人頭與原土地所有權人從事不動產交易時，既為假買賣屬民法通謀虛偽意思表示（民法第87條第1項），則人頭參與會員大會所做成之決議應屬無效。此外，部分人頭已遭臺灣新北地方法院檢察署（下稱新北地檢署）偵查，且有部分已坦承有虛偽買賣情事。（四）縱使系爭會員大會會員係合法出席，惟本案依其議事紀錄所載，當日選任理、監事未有提案即交付表決，依法人民團體之決議必以先有提案始能表決。本件無提案選任理、監事即投票選舉，其選舉應屬無效。（五）即使認為提案、選舉程序合法。惟系爭會員大會當選之理、監事所得票數代表之面積並未達重劃區總面積1/2以上，與重劃辦法第13條第3項規定不符，其理、監事選任依法無效，訴請將原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）本院第2次廢棄判決業已認定，於代理他人出席時，並無一人僅能代理會員一人之限制，依行政訴訟法第260條第3項規定意旨，此並應為原審法院判決基礎。又系爭會員大會之決議，既無每一人僅能代理一人之限制，此非法律漏洞，自亦無得類推適用民法第52條第3項及人民團體法第42條規定之可能。（二）依行為時重劃辦法第13條第3項前段規定，會員大會對於各項之決議，應有全體會員1/2以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上同意。而依系爭會員大會會議紀錄，相關之提案經表決結果，符合同意人數及其持有土地面積均超過1/2之法定要件，是以前述決議成立且有效。另上訴人指稱本件有人頭會員、有虛偽買賣乙節，並未舉證以實其說。且相關之刑事案件業經新北地檢署偵查終結，並為不起訴處分。（三）依內政部公布施行之會議規範第8條會議程序規定，開會應於事先編訂會議程序，其項次如左：⒈由主席報告出席人數、⒉報告事項、⒊討論事項、⒋選舉（如有必要，此項得移於討論事項之前）、⒌散會。由該規定即明選舉並不包括於討論事項中，毋庸經過提案程序。再由條文明定選舉程序於必要時得移至討論事項之前進行，更足證選舉與討論事項係屬二事，選舉毋庸經過事先提案，是以本件系爭會員大會選舉理、監事程序並無違法之處。（四）本件會員大會召開時，已依重劃辦法第13條第2項追認重劃計畫書及通過章程，並符合同條第3項人數及面積1/2以上之要件，續依已表決通過之章程第14條規定多數決選舉理、監事，前述章程既已由會員大會人數及面積1/2以上同意採多數決方式選舉，當具有其效力，倘任何會員（包括國有財產署或上訴人）對選舉方式有任何意見，均可於通過章程議案時明確表達反對或修正之立場，但上訴人及國有財產署於通過章程案均贊成，故該章程即具有其效力無誤，依該章程所定多數決選舉方式產生之理、監事，難謂違反重劃辦法第13條第3項須會員大會人數及面積1/2以上同意之規定。另據國有財產署於100年9月21日之覆函亦可證明，該署同意本次理、監事選舉案等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）關於本件重劃會會員大會，其會員不能親自出席時，以書面委託他人代理，每人是否以代理一人為限乙節？本院第2次廢棄判決係採否定見解，行為時重劃辦法第13條未明文規定會員以書面委託他人代理出席會員大會，受託人每一人以代理會員一人為限，並無法律漏洞，無類推適用民法第52條第3項及人民團體法第42條規定之餘地。上訴人於發回後，雖仍指摘本院第2次廢棄判決，有關上開法律見解於法有誤，不得適用云云。惟本院第2次廢棄判決之發回意旨，業已就重劃會與人民團體法所規範之人民團體及民法所規範之社團，其性質不同；以及重劃辦法第13條於101年2月4日修正之緣由等分別詳予論斷，並明確指明其法律上之判斷，於法確屬的論，原審法院自應受其拘束，並以之為判決基礎。（二）關於重劃會理監事之選任，是否須分2階段表決？亦即先表決要不要選理監事？再表決選何人為理監事？系爭章程規定依得票多寡當選理監事，是否牴觸法令？參加人依系爭章程之規定選出理監事，是否適法乙節？依行為時重劃辦法第11條第1項規定：「籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起二個月內通知土地所有權人並召開第一次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。」足見會員大會之主要職權（職責），係在：（1）審議章程；（2）審議重劃計畫書；（3）選任理、監事。又理事會及監事會為重劃會之「法定機關」，重劃會依法必須組成理事會及監事會，以負責執行重劃業務。因此，會員大會除審議章程及重劃計畫書外，首在選任理、監事，以組成理事會及監事會。系爭會員大會提案三既已載明：「選任新北市永翠水岸綠能特區（單元AB區）自辦市地重劃會理事及監事之提案辦法：依章程第14條規定，以票數最多者選出理事7人及監事1人。」而選舉結果：載「一、各參選理事經各位會員投票結果如下：……理事當選名單：黃啟煌先生、簡慶星先生、簡詩韻女士、簡嘉興先生、張大偉先生、簡茂男先生、簡慶銘先生。二、各參選監事經各位會員投票結果如下：……；監事當選名單：簡嘉成。」足認參與之會員已同意逕行投票選任理監事，自無另行提案討論「是否進行選任理監事」之必要。在本院第1次廢棄判決時，業已明確表明其法律見解，認為：「又市地重劃會（籌備會）之會員大會選任或解任理事、監事案及進行選任或解任之投票，然實際進行係兩者合一，正如同會員大會是否同意通過或修改章程，並不先表決是否同意通過或修改章程案提交會員大會表決，再進行是否同意章程或其修正內容之投票。苟有可參與表決選舉之會員1/2以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積1/2以上之會員參與選任或解任之投票，至少可認彼等已默示同意進行選任或解任理事案，再依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事），按投票結果決定理事之選任或解任。而所謂『會員參與選任或解任之投票』，包括領票不投票、領票投廢票之情形。」本件重劃總土地面積為179,683.64平方公尺，扣除公有抵充地3,643.03平方公尺，可表決面積為176,040.61平方公尺，其1/2為88,02
0.30平方公尺。而當日會員大會未領票人面積為21,405.36平方公尺，即已領票人數之總面積為154,635.25平方公尺（176,040.61-21,405.36），已超過半數之88,020.30平方公尺，雖然已領票之國有財產署及上訴人3人和訴外人邱創豐等人合計74,435.58平方公尺未就理監事選任為投票，惟依本院第1次廢棄判決發回意旨，應可認彼等已默示同意進行理監事之選任。（三）至上訴人另主張：本件理監事選任依章程規定以得票數多寡為當選，其面積未逾總面積1/2應屬無效乙節，依本院第1次廢棄判決所言，只要在選任理監事時，其「參與」之會員超過1/2，且參與之面積占1/2以上者，依章程所規定得票數之多寡選出理監事，即屬合法。而所謂「參與」，包括領票不投票及領票投廢票之情形。查本件重劃總面積為179,683.64平方公尺，扣除公有抵充土地3,64
3.03平方公尺，為176,040.61平方公尺，其中國有財產署土地面積為58,297.14平方公尺。又重劃會總人數為255人，重劃會選任理監事時，參與領票之人數包括國有財產局共188人，超過1/2，其參與領票之土地面積為154,635.25平方公尺（包括上訴人3人、國有財產署及訴外人邱創豐），亦超過1/2。雖事後國有財產署為表示中立而未為投票，惟依廢棄判決意旨，其依章程選任之理監事仍屬合法。又本件重劃章程第8條第2項規定「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員1/2以上，及其所有土地面積合計超過重劃區總面積1/2以上同意。」其意義與重劃辦法第13條第3項之規定相同，均係指「選任理、監事事項」，須有會員1/2及面積1/2以上之會員參與而言，並非指每一當選人均應超過會員1/2及面積1/2。（四）關於本件有無虛偽買賣之人頭會員情事乙節：本件上訴人雖主張，重劃會之會員有高達87位地主係屬人頭，其相關土地買賣面積小，且集中於二週內完成過戶或登記時間觀察不合常理等等，屬通謀虛偽意思，用以虛增地主人數，操控重劃會云云。惟按土地法第43條規定：
「依本法所為之登記，有絕對效力。」即土地及不動產之登記，不但是所有權公示之表徵，且具有極高的絕對效力。原處分係依系爭重劃土地之登記簿冊資料，認定重劃土地之所有權人人數及其面積，據以核定其重劃會會員大會決議，於法本無不合。況主張有利事實者應負舉證責任，上訴人主張系爭重劃土地有虛偽買賣之人頭地主情事云云，並未提出充分之事證以實其說。此外，訴外人邱創豐就上開所謂虛偽買賣人頭地主情事，曾向新北地檢署提出偽造文書之告發，該署業於102年3月26日101年度偵第7960號為不起訴處分，故上訴人此部分，為不足採。（五）至上訴人主張本件重劃會部分會員利用小面積土地移轉而虛增人頭會員，屬脫法行為乙節：脫法行為之成立前提，必須在法律上先有一個強制禁止規定，然後當事人以其他方法規避該禁止規定，俾達到該禁止規定之法律效果始足當之；是以，倘法律上無強制之禁止規定，則尚無成立脫法行為之可能。綜觀行為時重劃辦法之規定，並無禁止重劃土地小面積之買賣移轉，其中第11條第3項僅規定：當選理事、監事者其土地面積應達最小建築基地面積；另第13條第3項規定：會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員1/2以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上之同意。綜上，可知重劃辦法並未有禁止小面積土地移轉之規定；揆諸上開說明，上訴人主張本件重劃會有利用小面積土地移轉而虛增人頭會員，屬脫法行為云云，容有誤解，亦不足採等語，而駁回上訴人之訴。
五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，經核無不合。再論斷如下：
(一)行為時（即95年6月22日修正發布）重劃辦法第13條：「（第1項）會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理；其為未辦理繼承登記土地經法院指定遺產管理人者，得由遺產管理人代為行使之；其為政府機關或法人者，由代表人或指派代表行使之。（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。……（第3項）會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地並按本辦法規定原位置原面積分配及依法應抵充之土地，其人數、面積不列入計算。……」上開條文第3項「應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。」該項同意包括明示或默示之同意。又市地重劃會（籌備會）之會員大會選任或解任理事、監事，概念上固可分為會員大會同意進行選任或解任理事、監事案及進行選任或解任之投票，然實際進行常係兩者合一，正如同會員大會是否同意通過或修改章程，並不先表決是否同意通過或修改章程案提交會員大會表決，再進行是否同意章程或其修正內容之投票。苟有可參與表決選舉之會員二分之一以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積二分之一以上之會員參與選任或解任之投票，至少可認彼等已默示同意進行選任或解任理事案，再依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事），按投票結果決定理事之選任或解任。而所謂「會員參與選任或解任之投票」，包括領票不投票、領票投廢票之情形。本院第1次廢棄判決即已表明此等法律見解。參加人之重劃章程第8條第2項之規定，與上開重劃辦法第13條第3項關於選任或解任理事、監事事項之同意門檻規定相同，亦應作相同之解釋。本件重劃總面積為179,68
3.64平方公尺，扣除公有抵充土地3,643.03平方公尺，為176,040.61平方公尺，其中國有財產署土地面積為58,297.14平方公尺，又重劃會總人數為255人，重劃會選任理監事時，參與領票之人數包括國有財產局共188人，超過二分之一，其參與領票之土地面積為154,635.25平方公尺，亦超過二分之一，此為原判決依法確定之事實。據此等事實，系爭重劃會會員大會已有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上默示同意進行選任或解任理事、監事。是原判決依參加人章程第14條規定，認係以得票數多寡選出理事7人及監事1人，並非當選獲得之選票，必須是會員二分之一以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積二分之一，自無不合。上訴意旨主張重劃會針對進行理、監事選任議案為同意與否之決議，以及投票選舉何人為理事、何人為監事乙事進行對人之投票，顯屬二事，前者係針對「事」之決議，後者屬於對「人」之選舉，前者之決議同意，為進行對人為投票選舉之前提事項，若未就是否進行理、監事選任議案為同意之決議，即不得逕為選舉理、監事之人的投票，二者不容混為一談，而指摘原判決違法，並不足採。
(二)原判決係認重劃章程第8條第2項及重劃辦法第13條第3項之「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積合計超過重劃區總面積二分之一以上同意」規定，係指「選任理、監事事項」，須有會員二分之一及面積二分之一以上之會員參與而言，並非指每一當選人均應超過會員二分之一及面積二分之一，而本件因可參與表決選舉之會員二分之一以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積二分之一以上之會員參與選任或解任之投票，可認為已默示同意進行選任或解任理事。原判決並非直接認上開規定之「同意」為「參與」。上訴意旨指摘行為時重劃辦法第13條第2項規定「會員大會之權責如下：第2款、選任或解任理事、監事。」、同條第3項規定「會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之『同意』。」條文既明定「同意」，應不得任意解釋為「參與」。原審法院將行為時重劃辦法第13條第3項規定之「同意」解釋為「參與」，顯判決違背法令云云，顯有誤會。至重劃會章程關於會員大會選舉理監事，就理監事當選門檻為如何規定，係屬人民團體之自治領域，苟未違法，即不得否認之。上訴意旨質疑重劃會章程第14條所定之選任理監事採多數決，不考慮重劃會會員所持有之土地面積，其結果將使重劃會會員選任理監事每票等值，而與人民團體法規範之社會團體之會員及民法規範之社團之社員，每人在該團體或社團所具之利害關係相同，並無二致，而指摘原判決理由前後矛盾云云，亦屬無據。
(三)行為時重劃辦法第13條未規定每一人以代理會員一人為限，並非法律漏洞，無從類推適用民法第52條第3項或人民團體法第42條之規定，已經本院第2次廢棄判決指明，原判決據以適用法律，並無不合。上訴意旨指原判決市地重劃為避免由少數人掌控而形成對財產權之侵害，自當類推適用關於民法第52條之規定，而禁止一人代理超過一人，原判決不察，捨與本案相近之都市更新條例不用，迂迴推敲而認本件並無一人不能代理一人之適用，顯然與民法第1條及司法院釋字第790號解釋意旨有違，而造成對土地所有權人保障不足之疑慮，顯有判決違反法令之違誤云云，尚無足取。
(四)原判決已就上訴人所主張參加人重劃會之會員，有高達87人小地主係屬虛偽買賣人頭一節，以上訴人未提起充分事證，以證明其主張，並該部分之刑事告發，已經檢察官為不起訴處分，而認定不足採。核此部分之認定，無違經驗法則、論理法則及證據法則，自難指為不當。此部分事實既已明，上訴人於準備程序終結後聲請調取該刑事告發不起訴處分之偵查卷宗，原判決認不應准許，已說明其理由，此部分係屬原審取捨證據之職權行使事項，亦難指為違法。至原判決關於依行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第276條規定之敘述，係屬多餘之論，該部分之敘述是否允當，對於判決結果並無影響。上訴意旨主張上訴人係提起撤銷訴訟，原審法院於審理此撤銷訴訟時，依職權調查證據，依行政訴訟法第132條所準用之民事訴訟法第276條第1項第1款規定，上訴人自仍得於原審行準備程序後，據以為向新北地檢署調取該署101年度偵字第7960號偵查案全卷卷宗之聲請，原判決駁回上訴人此部分調查證據之請求，顯有適用法規不當之違背法令，且「偵查不公開」，上訴人未於原審準備程序提出前開調查證據之聲請，係因不可歸責於上訴人之事由，上訴人應非不得於原審行準備程序後再據以主張，原判決遽爾駁回上訴人此部分調查證據之請求，亦有不適用法規之違背法令云云，均屬無據。又被上訴人於102年5月15日答辯㈠狀已附有上開不起訴處分書，上訴人稱其遲至102年5月底始獲悉有該不起訴處分書乙節，與事實不符，應予指明。
(五)上訴人其餘上訴狀所載關於事實及證據評價之主張，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷不備理由，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，均難認有據。
(六)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又行政訴訟法第177條第1項：「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。」查上開法律所稱之「民事法律關係」，係指直接為裁判先決問題之民事法律關係。參加人之部分會員與參加人之會員關係，是否存在，未必影響系爭參加人理監事選舉之合法有效性，並非直接為本件裁判先決問題之民事法律關係。上訴人以其重劃會會員周鈺和、李玫欣、李咸輝、薛碧雲、李宜真、李宜玲、吳佩霜、陳進丁、李春妹、劉松鈞、鄭金茜、劉季蓉、劉穎璇、劉廷妤、喻鍾偉等人與參加人之會員關係不存在，並經臺灣新北地方法院審理在案，若重劃會會員身分確有爭議，而經民事法院判決不存在時，該重劃會會員大會所做成之決議自屬不成立，而重劃會會員大會之決議如不成立，關於其章程追認、理監事選任等事項，亦當不成立，故他案會員關係是否存在，即影響本件重劃會能否成立，亦影響相關行政處分之效力，並不可採，其依行政訴訟法第177條第1項聲請停止訴訟程序，於法未合，自難准許，應予敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 姜 素 娥法官 許 金 釵法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 12 月 30 日
書記官 莊 子 誼