最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1690號抗 告 人 呂芳城
張伯圻何雍堅黃俊才陳成華呂勝麟周蓉盧敏基紀文義石仲曾令行狄志瑾王紹英李平景汪官伯羅瀋生盧萍盧祖謙徐慧鳳周容芳朱嘉權鄧榮南李永謙耿品章廖李昆昭林啟筑李晁屹（原名李家勇）林秀清龔孝賢唐仲秋王派滄陳碧橋王淑慧尹曉天徐劉芳雲趙利亞段張金美唐黃玉潔李淮軍黃玉珍石林金春陳本道商國華陳榮芳陳永彰于台生杜中興劉崢劉顯雄陳尚堯溫中和共 同訴訟代理人 李銘洲 律師上列抗告人因與相對人國防部間國軍老舊眷村改建條例事件，對於中華民國102年5月31日臺北高等行政法院101年度訴字第1111號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、本件事實經過：
㈠、緣抗告人呂芳城等51人及其餘原審原告李清國等15人（該15人經查或已死亡或已失聯並未提起抗告）係桃園縣○○新村（下稱○○新村）原眷戶。○○新村原依當時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點規定，經相對人民國81年5月27日（81）恭慈字第6534號令同意以專案協調方式，由原眷戶與○○新村民地業主及建商崇義建設開發股份有限公司（下稱崇義公司）以合建方式辦理眷村改建，嗣崇義公司因故未能履約而無法實質完成○○新村改建，經○○新村原眷戶一再陳請將○○新村補納國軍老舊眷村改建總冊（下稱眷改總冊），改依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理眷村改建，並與崇義公司解除合建契約。
㈡、相對人以○○新村實質上確未完成改建，報請行政院同意將○○新村補納眷改總冊，經行政院交由財政部召集相關部會會商獲致結論，該部以94年10月5日台財產管字第0940030679號函建請行政院同意將○○新村補納眷改總冊，並以○○新村原眷戶前因崇義公司未能履約而獲有新臺幣（下同）160萬元補償，請相對人逕行扣除輔助購宅款160萬元後，餘款再輔助眷戶，至眷戶尚未取得之債權由眷戶自行處理。行政院嗣以94年11月7日院臺防字第940048302號函同意將○○新村補納眷改總冊，並請相對人依上開財政部會商結論辦理。
㈢、相對人乃據以辦理○○新村眷村改建，製作桃園縣○○新村遷購○○五村國宅基地說明書及桃園縣○○新村原眷戶遷購○○五村國宅申請書。抗告人對前揭說明書及申請書所載，依行政院核示應由相對人自各原眷戶可獲輔助購宅款中扣除160萬元，認有損其權益，向相對人提出陳情，請求應全額給付輔助購宅款，經相對人以96年4月16日昌易字第0960006792號函覆抗告人：自原眷戶可獲輔助購宅款扣除160萬元，係奉行政院指示參照財政部會商結論辦理，此係攸關行政院是否同意將其補納眷改總冊辦理改建之重要條件，原告等陳情事項歉難辦理等語。抗告人不服提起行政救濟，經臺北高等行政法院97年度訴字第728號裁定（原裁定誤認係判決）駁回其訴，並經本院97年度裁字第4899號裁定以該函係事實敘述及理由之說明，非屬行政處分，其訴不合法而駁回抗告。
㈣、嗣抗告人復於99年6月23日陳請相對人返還○○新村遷購○○五村逕行扣除之輔助購宅款160萬元。相對人以99年9月1日國政眷服字第0990011904號書函復以：○○新村原址土地經陳請納入眷改條例辦理改建，經行政院核示為避免重複補償疑慮，住戶須繳回自民地業主所獲補償款160萬元，始得依眷改條例辦理改建，所陳事項相對人均按作業規定及程序辦理，且原眷戶已依程序尋求行政救濟（指前述原審法院97年度訴字第728號裁定），均遭駁回確定，所請事項歉難據以辦理等情。
㈤、其後抗告人再次委請李銘洲律師，於100年7月21日陳請相對人核發上開輔助購宅款各160萬元，經相對人以100年8月1日國政眷服字第1000010854號函（下稱系爭函）函覆：○○新村原眷戶遷購○○五村國宅作業，須依行政院函示辦理，相關作業程序均依規定辦理；所請事項前經相對人99年9月1日國政眷服字第0990011904號書函復在案等語。抗告人不服提起訴願，經行政院訴願決定認系爭函非行政處分而不予受理。抗告人仍不服而提起本件訴訟。
㈥、原裁定以系爭函乃針對申請事項之相關說明，並非對人民之請求有所准駁，自非行政處分，抗告人對之提起本件課予義務訴訟，並無行政訴訟法第5條課予義務訴訟所規範「人民因機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為」或「人民因機關對其依法申請之案件，予以駁回」情事，其訴自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正而予以駁回。
三、抗告意旨略謂：依系爭函文所載，其內容與相對人99年9月1日函復內容相同，相對人並不否認其於購置民地時，未辦理土地所有權移轉登記之疏失，且其內容實屬對抗告人所請求事項為駁回之決定，原審認非行政處分逕予裁定駁回，顯屬率斷。況行政機關對人民請求事項之答覆，是否為行政處分之判斷標準，應取決於「請求人之請求內容，依其為此請求之法規範基礎，行政機關是否一定要以作成行政處分之方式才能滿足該請求」，倘受理機關客觀上未滿足該請求內容，其答覆內容均屬否准處分，是相對人未按抗告人所請求之內容作成行政處分，不問其內容是否屬觀念通知，均應視為准駁之處分，是抗告人提起本件課予義務訴訟，自屬合於起訴要件等語。
四、本院查：
㈠、按行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項之定有明文；又是否行政處分之判斷，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋參照），行政機關以函文答復人民之請求，如直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，自屬行政處分。次按「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」、「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」行政訴訟法第125條第2項、第3項亦有明文，此即行政訴訟闡明義務之規定，是故原告之聲明有不完足之情形者，審判長即有令其敘明或補充之義務。又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項規定甚明。有關課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟之管道，為達保障人民之訴訟權益之目的，審判長之闡明義務益顯重要。
㈡、經查，有關眷改條例核發國軍老舊眷村原眷戶之輔助購宅款之權責機關為相對人國防部，此觀眷改條例第2條第1項、第5條及第20條之規定自明。本件抗告人就相對人辦理○○新村原眷戶遷建核發輔助購宅款扣除抗告人各160萬元部分不服，前後陳情請求相對人全額給與輔助購宅款、返還或核發各160萬元，經相對人函復者如前所述計有三件，即①96年4月16日昌易字第0960006792號函、②99年9月1日國政眷服字第0990011904號書函及③相對人100年8月1日系爭函。抗告人就該第①件函提起行政訴訟，歷經臺北高等行政法院97年度訴字第728號裁定及本院97年度裁字第4899號裁定，以該函非屬行政處分，原告之訴不合法而駁回其訴，並未就實體有無理由予以裁判，該裁判自不能影響本件之認定。原裁定誤認該案業經判決確定，不能再為爭議，容有認定事實錯誤之處。
㈢、其次，抗告人於99年6月23日向相對人請求返還各160萬元輔助購宅款，經相對人於以99年9月1日國政眷服字第0990011904號書函表示歉難辦理，核係其本於權責就公法上具體事件所為之決定，並已直接對外發生法律效果，自係行政處分。抗告人仍不服，於100年7月21日再以申請書請求相對人核發各160萬元輔助購宅款，相對人未探求抗告人之真意，仍以函復處理，惟查抗告人上開申請書本質上仍是對相對人99年9月1日之行政處分不服之意思表示，而相對人之函復（即100年8月1日系爭函）性質上係重覆處置，並非行政處分。職是，抗告人其後提起本件課予義務訴訟，究竟係對100年8月1日系爭函不服？抑或對相對人99年9月1日拒絕之處分不服？仍有待原審法院詳加闡明。又相對人99年9月1日書函並未教示行政救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，於該書函送達後一年內不服，仍應視為於法定期間內提起訴願，而抗告人復已針對相對人之拒絕發給160萬元輔助購宅款決定，提起訴願而遭駁回，其訴願前置程序亦應認為業已完成，並無疑義。再查，本件依抗告人在原審所述，其係依行政訴訟法第5條提起課予義務之訴，惟其起訴聲明僅載明：「被告應作成准予補發原告每人160萬元輔助購宅款之行政處分。」是抗告人對於相對人否准其申請之處分，並未一併聲明請求撤銷，為求明確，仍應由原審依行政訴訟法第125條規定，向抗告人闡明，令其就本件課予義務訴訟為完足之聲明與陳述。
㈣、綜上，原裁定認抗告人所爭執之事項業經前案判決確定，而無可爭議，核與事實不符，而抗告人本件訴訟究係針對相對人何一函文不服，而提起課予義務訴訟？其聲明是否完足？實體上之請求有無理由？均有由原審法院向抗告人發問或告知，令其為必要之聲明或陳述，並為調查後更為裁判之必要。原裁定未為充分闡明，逕以系爭函非屬行政處分，抗告人提起課予義務訴訟不備起訴要件為由，裁定駁回抗告人在原審之訴，容有未洽。本件抗告意旨指摘原裁定於法未合，求為廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，由原審法院為調查後更為裁判。
五、據上論結，本件抗告為有理由，爰裁定如主文。中 華 民 國 102 年 11 月 14 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 姜 素 娥法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 15 日
書記官 彭 秀 玲