最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1713號上 訴 人 全左安（即左淑娟）
全左淑芳（即左淑芳）伍建明共 同訴訟代理人 蘇顯騰 律師被 上訴 人 南投縣信義鄉公所代 表 人 史強上列當事人間地上權登記事件，上訴人對於中華民國102年8月1日臺中高等行政法院101年度訴字第290號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人之祖父全清石（民國80年12月14日歿）於58年間就南投縣○○鄉○○段○○○號原住民保留地（下稱系爭土地）取得地上權登記（存續期間自58年8月10日至68年8月9日），上訴人主張被上訴人在76年間地上權未塗銷登記前將系爭土地出租於陳秀珠，且未經繼承人同意於95年間塗銷地上權登記逕將系爭土地收歸國有，遂於99年7月20日向行政院原住民族委員會（下稱原民會）、南投縣政府及被上訴人陳情協助辦理繼承登記，被上訴人於99年7月28日以信鄉農字第0990014661號函說明系爭土地出租之理由係因72年11月28日已由全清石拋棄出讓（並檢附契約書）。上訴人復於99年8月2日陳情該契約書效力有疑慮，經被上訴人以99年8月6日信鄉農字第0990015378號函復略謂：「有關鄉民伍建明等3人對屆內○○段○○地號原住民保留地轉讓契約書內容及法律效力等疑慮？請求司法單位認定之，請查照。」上訴人又於99年8月16日陳情原民會（並副知南投縣政府及被上訴人）主張被上訴人應有協助契約認定之責；南投縣政府原住民族行政局（下稱南投縣政府原民局）先後以99年8月5日以投府原產字第09900066970號函、99年9月8日投府原產字第09900072160號函、99年11月8日投府原產字第09900104930 號函請被上訴人檢送該案土地處理過程相關資料；上訴人另於99年11月18日陳情被上訴人遲未補送相關文件已嚴重損害權益及行政效率。上訴人於100年4月8日對南投縣政府原民局上開99年11月25日投府原產字第09900104930號函不服，提起訴願，經南投縣政府100年6月27日府行救字第10001296650號決定訴願不受理，上訴人復於100年10月26日對被上訴人
9 9年8月6日信鄉農字第0990015378號函（下稱被上訴人99年8月6日函）及100年12月15日信鄉農字第1000023533號函（下稱被上訴人100年12月15日函），提起訴願，經訴願決定以被上訴人99年8月6日函非行政處分，而被上訴人100年12月15日函係檢送訴願案答辯狀之公文，亦非行政處分，決定不受理，上訴人遂提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
三、上訴人上訴主張略以：（一）系爭土地係依臺灣省政府(55)
1.5府民四字第89609號令公布修正之「臺灣省山地保留地管理辦法」第7條第2款規定為地上權之登記，全清石就系爭土地登記地上權存續期間內，不僅在系爭土地上建有房屋（目前尚存），且於地上權登記後繼續無償使用已滿十年時，依前開規定應已無償取得系爭土地之土地所有權。又系爭土地之地上權人全清石取得所有權之方式，屬於民法第759條規定中之其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權之情形，依法應經登記，始得處分其物權。由於行政院於當時遲未依山坡地保育利用條例第36條規定制定公布山胞保留區放租放領管理辦法，因此，該臺灣省政府於63年修正公布之臺灣省山地保留地管理辦法仍繼續有效。嗣行政院76年3月26日制定公布「山胞保留地開發管理辦法」，係在全清石地上權登記繼續無償使用滿十年而取得系爭土地所有權之後，始制定公布施行，自不影響全清石依63年修正公布之台灣省山地保留地管理辦法第7條第1款規定，於68年8月10日取得系爭土地所有權之效力。（二）陳秀珠所提出之地上物出讓證書是否為真正及如何認定全清石有拋棄地上權或出讓耕作權之情事尚有疑義，縱認該地上物出讓證書為真正，至多僅能證明全清石有出讓系爭土地之一部耕作、承租權權利，無法證明全清石有拋棄系爭土地之地上權，被上訴人竟以拋棄地上權之程序辦理，卻提不出全清石拋棄地上權之證明文件，顯有違法。又陳秀珠並非原住民，其所提出之地上權出讓證書記載之內容，顯已違反63年修正公布之臺灣省山地保留地管理辦法第8條第1項前段及第2項前段之強制禁止規定，而有無效問題，被上訴人據此將系爭土地改配出租陳秀珠，顯已違法。縱認全清石尚未取得系爭土地所有權，而將系爭土地之一部分耕作權、承租權出讓，核其情節與63年修正公布之台灣省山地保留地管理辦法第10條、第11條之情形不同，不得依同法第12條規定收回土地改配，縱認其得收回改配，惟又全清石在系爭土地上建有房屋，依法被上訴人尚未訴請全清石拆屋還地及塗銷地上權登記，即實際上尚未收回土地，其將之改配出租於陳秀珠，顯有重大瑕疵。（三）被上訴人加強平地人民非法使用山地保留地清理計畫申請租用案件實地勘查通知書所謂「拋棄人對上列土地以致本所辦妥拋棄手續」乙節，被上訴人遲未提出證明文件，故上開通知書之記載，僅係被上訴人片面所為，並無法作為全清石已拋棄地上權之證明文件。嗣全清石於80年12月4日死亡，其繼承人即上訴人等因繼承或轉轉繼承所取得之不動產物權，乃受憲法保障，被上訴人於95年間欲剝奪上訴人因繼承取得之不動產，竟未依當時有效之原住民保留地開發管理辦法第16條規定，訴請法院塗銷地上權登記，亦不依民法第759條規定辦理繼承登記後再為塗銷登記，即逕以95年2月21日信鄉建字第0950001427號函以逕為塗銷方式囑託南投縣水里地政事務所辦理地上權塗銷登記，其行政處分顯然不具有合法性與有效性。（四）被上訴人於76年間所為收回土地改配出租於陳秀珠之行政處分及95年間就系爭土地所為囑託逕予塗銷之地上權塗銷登記之行政處分，均具有行政程序法第111條第3、
5、7款所定之無效事由，原判決就上述之無效理由，或未詳予查明，並未於判決理由中說明，遽認上述行政處分未符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，而非無效處分云云，顯有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由之違法。（五）原判決誤認上訴人訴願之標的係針對被上訴人99年8月6日函、100年12月15日函2項非行政處分之函文，提起訴願，訴願機關以該2函文非屬行政處分，而為不受理之決定，並無不合等情，顯有違誤。又原判決就上訴人依行政程序法第128條規定請求撤銷如備位聲明所示之二項原處分，卻漏未於判決理由中說明，有判決不備理由之違法。上訴人所主張之行政處分無效事由，均牽涉本件基礎事實之認定及攸關法律適用正確性之判斷，行政法院應依職權調查事實，不受當事人主張之拘束，原判決在事實調查及法律適用尚不明確之情況下作成判斷，致有未正確認定事實及適用法律之情事，顯有判決不適用法規或適用不當之違法等語。經核，原判決業已就：（一）被上訴人於76年間將系爭土地核准出租予陳秀珠之處分及被上訴人於95年2月21日以信鄉建字第0950001427號函檢具土地登記申請書等，囑託南投縣水里地政事務所，以「逕予塗銷」為原因，辦理系爭土地之地上權塗銷登記之行政處分，並無行政程序法第111條第1款至第6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，上開處分並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，上開處分並非無效之行政處分。（二）被上訴人95年2月21日信鄉建字第0950001427號函係囑託南投縣水里地政事務所辦理塗銷系爭土地地上權登記，自其處分內容觀之，該處分內容本身對任何人並無不能實現，或有違背公共秩序、善良風俗之情形，亦無任何人一望即知有重大明顯之瑕疵，不符合無效行政處分之要件，該處分尚非無效之行政處分。縱有如上訴人所稱其處分有違法之情事，亦非該處分無效，而係原處分有無違法之問題，屬上訴人得提起撤銷訴訟之範疇。（三）上訴人於100年10月26日及100年12月26日所出具之訴願書，於處分書文號欄分別載明被上訴人99年8月6日函、100年12月15日函，是上訴人應是對上開2函不服而提起訴願。惟被上訴人99年8月6日函內容僅函復系爭土地轉讓契約書內容及法律效力等疑慮應請求司法單位認定之，為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁；而被上訴人100年12月15日函僅屬被上訴人檢送本訴願案答辯狀之公文，乃官署與其他機關團體內部所為職務上之表示，並非對人民產生具體法律效果之行政處分。（四）依據臺灣省政府於74年7月20日訂頒之「加強山地保留地管理與促進開發利用實施要點」第1部分第2點第㈩款、第3點第㈠款規定，被上訴人應清查山地保留地之現使用狀況而予登記，究其目的，無非在於透過即時、正確之權利狀態登記，促使權利人能健全土地之利用，並避免山地保留地遭非法使用。而查系爭土地原由全清石取得地上權登記，惟該土地業於72年11月28日已由全清石拋棄出讓予陳秀珠，此有地上物出讓證書影本附卷可稽。被上訴人乃依據上開規定對全清石轉讓系爭原住民保留地地上權辦理勘查，並於勘查後將系爭土地出租予陳秀珠，被上訴人依據規定，對原住民已轉讓原住民保留地，取得土地所有權或他項權利（耕作權、地上權）者，經實地勘查、審核並奉核定准租用予非原住民者，應併同辦理原住民權利塗銷事宜。系爭土地之承租案既經南投縣政府核定准許並經臺灣省政府備查後函復被上訴人執行在案，原權利人全清石對該行政處分亦未有行政救濟而告確定。被上訴人當時依照規定，基於全清石與陳秀珠間有關本件土地之地上物出讓證書之約定，及實地勘查之結果，並奉核定，被上訴人囑託南投縣水里地政事務所予以塗銷地上權登記，自屬有據。（五）觀之該土地讓與契約書之內容，其契約前言開宗明義即載明：「立地上物出讓證書人全清石茲將其所栽植之地上物、及耕作收益承租等權利出讓與台端，其條件如次。」等情，明白揭示轉讓之權利係包含耕作、收益、承租等權利，而第1條亦約定：「栽植於下開土地之地上物，及耕作、收益、執掌、承租等權利」，益徵該契約書所約定讓與之標的包含：①栽植於系爭土地之地上物，②耕作、收益、執掌、承租等權利，要無疑義，上訴人等指稱該契約書僅係讓與地上作物「玉米」云云，顯與契約內容所明揭之意旨不符，要不足採。（六）按行政程序法第117條規定之撤銷權，乃被上訴人之職權，上訴人之請求僅在促使被上訴人發動撤銷權而已，上訴人依法並無請求被上訴人撤銷之權利。從而，被上訴人所為之處分，核無違誤，上訴人之請求均為無理由，應予駁回等情，敘述甚詳。本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 許 金 釵法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 15 日
書記官 黃 淑 櫻