最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1736號抗 告 人 台北富邦商業銀行股份有限公司代 表 人 蔡明忠訴訟代理人 黃日燦 律師
陳博建 律師孫德至 律師上列抗告人因與相對人教育部間有關彩券事務事件，對於中華民國102年6月19日臺北高等行政法院101年度訴字第1518號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、緣抗告人不服行政院體育委員會（現已改組併入教育部）民國101年1月20日體委綜字第1010000758號函（下稱系爭公函），經提起訴願，遭受理訴願機關（行政院）以系爭公函「除係就抗告人所陳事項所為之說明，且就抗告人依100年12月20日體委綜字第1000033447號核定函所為補正事項及刪除相關賽事予以同意及尊重外，並重申抗告人101年度發行計畫，業經100年12月20日體委綜字第1000033447號函核定及請依該核定內容辦理之旨，僅屬單純之事實敘述或理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上效果，自非訴願法上之行政處分，抗告人對之提起訴願，於法不合」等語，而為訴願不受理之決定。抗告人不服，向原審提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分（即系爭公函）。
三、原裁定以：【對照抗告人原審另案101年度訴字第1611號一案之處分（即行政院體育委員會100年12月20日體委綜字第1000033447號函），僅系爭公函說明四：「前項有關本年度發行計畫應以含有會員銷售通路型態辦理之發行業務，至遲應於本（101）年2月10日前完成改善，逾期將依運動彩券發行條例第24條辦理。」為新處分而已，其餘部分核屬重申原審另案101年度訴字第1611號一案之處分內容暨單純過程事實通知，並不具處分性質，為兩造所不爭執。是本件原處分範圍，係以系爭公函說明四為訟爭範圍。】【經比對抗告人本件101年3月9日、101年7月5日之訴願書，其內容均僅就㈠抗告人是否應辦理會員通路（系爭公函說明三、㈠）、㈡抗告人101年度銷售目標新臺幣422億元（系爭公函說明三、㈡），以及㈢抗告人直營店設置計畫（系爭公函說明五）等為訴願範圍，並未就系爭公函說明四為主張，此觀諸原裁定附件之抗告人訴願書對照表自明。足見抗告人於本件訴願程序，並未就兩造所不爭執為本件原處分之說明四部分為主張，該項爭執既未經踐行訴願先行程序，即非屬本件訴訟審理範圍，復經相對人所爭執，應認抗告人起訴違反行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，抗告人之訴為不合法且無從補正，爰以裁定駁回之】等語。
四、抗告意旨略謂：依本院89年度判字第859號判決意旨，除非抗告人提起訴願時表明僅就原處分之某部分不服而為爭訟，否則均應認為訴願範圍及於原處分全部，而本件抗告人於訴願理由書亦補充訴願請求事項為系爭公函撤銷，故依前開判決意旨，前開訴願範圍自應包括系爭公函說明第四部分；更何況，雙方於準備程序中，均同意僅就系爭公函說明四部分為爭執，原審對上開事項予以忽略，已有重大違誤。至抗告人有無於訴願理由中針對系爭公函說明四部分為說理或爭執，係訴願理由是否完備之問題。揆諸系爭公函說明四之內容，抗告人已詳述無辦理會員通路義務之理由，自係針對系爭公函說明四命抗告人限期開辦會員通路部分聲明不服，而主張並無系爭公函所謂限期改善之問題，原裁定卻以抗告人於訴願理由書外觀上乃係對開辦會員通路乙節聲明不服之敘述，即認定抗告人訴願範圍未涵蓋系爭公函說明四，實不足採等語。
五、本院查：
（一）按：
１、訴願法第1條第1項、第3條第1項、第14條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」第56條第1項規定：「訴願應具訴願書，載明下列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：．．．原行政處分機關。訴願請求事項。訴願之事實及理由。．．．。」第57條、第62條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正。」
２、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」準此可知，依據前揭行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟，以經由合法訴願程序而未獲得救濟為前提，倘未踐行合法之訴願程序即行提起行政訴訟，其起訴要件自有未備，且屬不能補正，行政法院應以裁定駁回其訴。
３、運動彩券發行條例第24條規定：「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得按次處罰：．．．。」
（二）次按，當事人所為意思表示，其意義往往有欠明瞭，致生爭執，自應將不甚明瞭處解釋之；而解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。申言之，解釋當事人所立書狀之真意，應通觀全文，於文義上及論理上詳為推求，並斟酌立狀當時及過去之事實、適用之相關法規等一切證據資料，本於經驗法則、論理法則，從該意思表示所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意。
（三）經查，本件抗告人收受系爭公函後，即於101年2月13日檢具「訴願書」載明：「為不服行政院體育委員會於101年1月20日所為處分（字號：體委綜字第1010000758號），訴願人僅依訴願法第57條提起訴願，理由書容後補呈，實感德便」等語（訴願卷第1頁），向受理訴願機關行政院提起訴願；嗣經行政院依前揭訴願法第62條規定，以101年2月16日院臺訴字第1010008812號函通知抗告人於文到之次日起20日內補具「訴願之事實及理由」，逾期不補正者，應為不受理之決定。抗告人旋於101年3月9日補具訴願書，記載：【「為不服原處分機關行政院體育委員會民國101年1月20日體委綜字第1010000758號處分（下稱原處分），依法補充訴願理由事。」「請求事項：原處分撤銷。」「事實概述：．．．詎料，原處分機關先於100年12月20日以體委綜字第1000033447號函片面逕自核定．．．經訴願人於101年1月6日以北富銀總彩字第1010000060號函復說明後，復於101年1月20日作成原處分，片面逕自核定『本（101）年度銷售目標仍以新臺幣422億元核列，並依本會體委綜字第1000033447號函核定內容辦理』、『有關本年度發行計畫應以含有會員銷售通路型態辦理之發行業務，至遲應於本（101）年2月10日前完成改善』，及『貴公司100年10月26日來文及所附附件資料未含直營店設置業務審理應備資料，本會無從審議』等。原處分機關無法源基礎亦未經訴願人承諾即片面課予訴願人辦理會員通路義務，並命訴願人負單位開辦之會員通路及直營店通路之銷售目標，訴願人實難干服，爰提起本件訴願。」「理由：．．．貳、原處分命訴願人『本年度發行計畫應以含有會員銷售通路型態辦理』顯屬違法：原處分機關依法無命訴願人提出特定內容之權限：．．．。原處分命訴願人應辦理會員通路，違反不當連結禁止原則：．．．。」．．．】等語。通觀抗告人上開「101年2月13日訴願書」及「101年3月9日訴願理由書」全文，並斟酌抗告人書具該等「訴願書」、「訴願理由書」當時及過去之事實、適用之相關法規與當事人所欲表示之法律效果等一切證據資料，顯見抗告人已先後以前揭「訴願書」及「訴願理由書」就相對人系爭公函內容為「全部不服」之表示；而受理訴願機關行政院亦針對系爭公函予以「整體審查」後，為訴願不受理之決定。雖前揭「訴願理由書」並未載及系爭公函說明四「．．．至遲應於本（101）年2月10日前完成改善，逾期將依運動彩券發行條例第24條辦理」等文字，惟抗告人上述「訴願理由書」既已詳述相對人並無命抗告人辦理會員通路義務之理由，該理由如果成立，系爭公函說明四命抗告人「限期改善，逾期將依運動彩券發行條例第24條辦理」處分部分，即失所附麗，自係針對系爭公函說明四部分為聲明不服，並請求訴願決定予以撤銷；且訴願受理機關亦就「系爭公函全文」予以審查，即難謂該說明四部分之爭執未經踐行訴願之先行程序。原裁定未綜觀訴願人書具之上揭「訴願書」、「訴願理由書」全文，並斟酌抗告人立狀當時及過去之事實、適用之相關法規暨抗告人所欲表示之法律效果等一切證據資料，憑以解釋抗告人前述書狀之真意，遂認系爭公函說明四部分並未踐行訴願之先行程序，援引行政訴訟法第107條第1項第10款規定，駁回抗告人之訴，即嫌欠洽，抗告意旨執以指摘，求予廢棄，為有理由，應予准許。
六、據上論結，本件抗告為有理由，依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
書記官 莊 俊 亨