最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1754號抗 告 人 周本錡相 對 人 教育部代 表 人 蔣偉寧訴訟代理人 黃旭田律師上列當事人間私立學校法事件，抗告人對於中華民國102年5月16日臺北高等行政法院101年度訴字第1967號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定關於相對人民國101年6月6日臺技(二)字第1010100206號函暨該訴訟費用部分均廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。次按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、親民工商專科學校（民國93年2月改制為親民技術學院，99年8月12月改名為財團法人亞太創意技術學院，下稱亞太學院）第4屆董事會發生糾紛，經相對人限期命其整頓改善，仍無法整頓改善並提出具體可行之改善計畫，有違反行為時私立學校法第22條、第32條及私立學校會計制度之一致規定等法令情事，相對人乃依同法第32條第1項、第2項、第3項規定，以90年7月27日台(90)技(二)字第90107538號函（下稱相對人90年7月27日函）解除其全體董事（包括當然董事【含抗告人】及一般董事）職務，並於新董事會成立前，組織管理委員會，代行董事會職權，且為重新組織該校董事會，乃組成董事會董事推選小組，提報董事人選，依法完成董事會核備事宜。嗣抗告人於101年2月15日郵寄存證信函予相對人略謂，亞太學院第7屆董事任期將於101年5月1日屆滿，其謹以該校創辦人身分要求出任第8屆董事。相對人以101年3月15日臺技(二)字第1010036099號函（下稱相對人101年3月15日函）復抗告人略以，抗告人經相對人90年7月27日函解除董事職務，且其請求確認董事資格存在之訴業經最高法院96年度台上字第2861號判決駁回確定在案，其不服上開判決，提起再審之訴，亦經最高法院以97年度台再字第24號判決駁回，故其已喪失擔任該校董事資格。嗣相對人據亞太學院101年2月29日亞太董字第1010000010號函報，以101年6月6日臺技(二)字第1010100206號函（下稱相對人101年6月6日函）核定第8屆董事為李金桐、朱寶奎、陳猷龍、張春雄、黃俊杰、賴源河、吳永乾、周談輝、金重勳、錢建嵩、邊裕淵、丁克華、廖慶隆、林建山、郭光雄等15人，任期自相對人核定日起至屆滿4年止。抗告人對相對人101年3月15日函及101年6月6日函不服，提起訴願，遭決定訴願不受理，乃提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第1967號裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人仍不服，提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：(一)抗告人不服相對人90年7月27日函（解除亞太學院第4屆董事會全體董事職務），循序提起行政訴訟，經原審法院91年度訴字第3415號裁定駁回。抗告人仍不服，提起抗告，經本院94年度裁字第748號裁定駁回確定在案（另有其他董事亦對同一處分循序提起行政訴訟，經本院95年度判字第2165號判決駁回確定在案）。抗告人遭解除董事職務後，未獲推選為第6屆及第7屆董事，而其不服相對人否准其請求回復其當然董事身分所提起之訴訟、不服相對人核定亞太學院第7屆董事名冊所提起之訴訟、不服相對人否准其請求確定其被解除董事職務之期限所提起之訴訟、不服相對人核定亞太學院捐助章程所提起之訴訟，均經原審法院及本院裁定或判決駁回確定在案。(二)關於相對人101年3月15日函部分：抗告人因解職而喪失其當然董事資格，迄未回復該當然董事身分，私立學校法復未賦予抗告人得予回復其創辦人為當然董事之權利。故相對人101年3月15日函復抗告人喪失擔任亞太學院董事資格，屬行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並未產生權利義務得喪變更之法律效果，從而抗告人提起撤銷訴訟不備要件，且依其情形亦無從補正，其訴不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定駁回其訴。縱認抗告人之真意在於請求相對人作成以抗告人為創辦人而為當然董事之處分，訴訟類型應闡明為課予義務訴訟；惟行政訴訟法第5條所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非該法條規定之「依法申請之案件」。而人民就其請求事項，依法並無申請權，則該機關所為函復，自未因此對外直接發生任何法律效果，亦無損害其權利或法律上之利益，故相對人101年3月15日函復性質上僅屬行政機關之單純的事實敘述或理由說明，並非行政處分，抗告人提起課予義務訴訟亦不合法。(三) 關於相對人101年6月6日函部分：相對人101年6月6日函係就亞太學院所報第8屆董事名冊予以核定，由該函內容可知，抗告人並非該函之相對人。且所謂利害關係人，係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並不屬之。抗告人業已喪失創辦人之當然董事資格，且其喪失創辦人之當然董事資格並非相對人101年6月6日函所致，故該函對其並未產生權利義務得喪變更之法律效果，難謂其對該函有法律上之利害關係。從而，抗告人本於利害關係人身分對相對人101年6月6日函提起行政訴訟，並不合法，應予駁回。
四、抗告意旨略謂：抗告人已表明其為當然董事，縱其聲明有不完足，依行政訴訟法第125條第3項規定，原審應闡明之；原審既認本件（關於相對人101年3月15日函部分）係課予義務訴訟，即應依該規定闡明之，使之完足，惟原審竟未為之，顯屬違法。又抗告人為亞太學院之創辦人，依76年私立學校法第22條第2項及90年同法第23條規定，其為該校之當然董事。「當然董事」與「董事」有別，相對人90年7月27日函僅解除亞太學院「第4屆」全體「董事」職務，並未解除「當然董事」職務，且「次屆後」之「當然董事」職務亦未曾被解除，故抗告人仍應為「當然董事」。又行為時私立學校法第32條第1項並未規定得解除「當然董事」職務，故抗告人之「當然董事」資格仍應一直合法存在（有最高法院96年度台上字第105號民事判決可參）。是原裁定遽謂抗告人因解職而喪失創辦人之當然董事資格，迄未回復該當然董事身分，私立學校法復未賦予抗告人得予回復其創辦人為當然董事之權利等節，顯然違法。且相對人101年3月15日函具有拒絕抗告人請求之法效性，故已非單純的事實敘述或理由說明，應屬行政處分。另相對人101年6月6日函係就亞太學院所報第8屆董事名冊予以核定，抗告人既為該校之創辦人，依法應為當然董事，該函並未命該校補正，影響抗告人為當然董事之權益，其顯有法律上之利害關係。詎原裁定遽謂抗告人喪失創辦人之當然董事資格並非因相對人101年6月6日函所致，該函對其並未產生權利義務得喪變更之法律效果，難謂其對該函有法律上之利害關係乙節，顯然違法等語。
五、本院查：
(一)按89年1月19日修正公布之私立學校法第23條規定：「（第1項）董事每屆任期為3年，連選得連任。（第2項）創辦人為當然董事，不經選舉而連任。當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。」及同法第32條規定：「（第1項）董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。（第2項）主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。（第3項）主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士3人至5人，督學1人或2人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。」本件抗告人雖為亞太學院之創辦人，惟業經相對人依上揭私立學校法第32條第1項規定，以90年7月27日函解除該校第4屆董事會全體董事職務（參見原處分卷第8頁至第9頁）；抗告人不服，循序提起行政訴訟，遞經原審法院91年度訴字第3415號裁定駁回（參見原審卷第36頁至第37頁）及本院94年度裁字第748號裁定駁回（參見原審卷第38頁至第40頁）確定在案；抗告人另提起民事訴訟，請求確認其於亞太學院之當然董事資格存在，業經最高法院96年度台上字第2861號民事判決駁回（參見原處分卷第11頁至第14頁）確定在案；抗告人不服，提起再審之訴，亦經最高法院97年度台再字第24號判決駁回（參見原處分卷第16頁至第18頁）。至抗告人所主張之最高法院96年度台上字第105號民事判決主文為「原判決廢棄，發回臺灣高等法院臺中分院」，足見該判決並非確定終局判決，且臺灣高等法院臺中分院更為審理後，以96年度上更(一)字第14號民事判決駁回其上訴及追加之訴，嗣經最高法院96年度台上字第2861號民事判決駁回其上訴；而由最高法院96年度台上字第2861號民事判決記載「查教育部（即本件相對人）係於90年7月27日依當時私立學校法第32條第1項規定，解除被上訴人（即亞太學院）第4屆董事會全體董事（包括上訴人【即本件抗告人】）職務；而上開同條第2項規定：『主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務後，應就原有董事或公正熱心教育人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會』，係因私立學校為財團法人，屬公益性質，故主管教育行政機關於執行監督處分解除其全體董事職務後，為輔導私立學校健全發展，維護師生權益，推選董事，重新組織董事會，俾使校務運作平順且回復正常。則私立學校於主管教育行政機關輔導期間，其原有董事或當然董事，如未經推選為董事，自不具董事身分。上訴人並未經教育部推選為被上訴人重組第5屆、第6屆之董事，為原審確定之事實，則其目前既非被上訴人之董事，其提起本件訴訟，自非有理。」等語以觀，足見抗告人雖係亞太學院之創辦人，曾為該校第4屆「當然董事」，惟業經相對人依上揭私立學校法第32條第1項規定，以90年7月27日函解除該屆董事會全體董事（包括當然董事【含抗告人】及一般董事）職務，則依上揭私立學校法第23條第2項規定，抗告人喪失其「當然董事」資格，而無該條項「不經選舉而連任」規定之適用，故抗告人非經推選為重組「次屆後」之「董事」，即非該校之「董事」。是抗告人執上開最高法院96年度台上字第105號民事判決（並非確定終局判決）主張抗告人為亞太學院之創辦人，依76年私立學校法第22條第2項及上揭同法第23條之規定，為該校之當然董事。「當然董事」與「董事」有別，相對人90年7月27日函僅解除亞太學院「第4屆」全體「董事」職務，並未解除「當然董事」職務，且「次屆後」之「當然董事」職務亦未曾被解除，故抗告人仍應為「當然董事」。又上揭私立學校法第32條第1項並未規定得解除「當然董事」職務，故抗告人之「當然董事」資格仍應一直合法存在。原裁定遽謂抗告人因解職而喪失創辦人之當然董事資格，迄未回復當然董事身分，私立學校法復未賦予抗告人得予回復其創辦人為當然董事之權利等節，顯然違法云云，容係其歧異之法律見解，且與上開最高法院96年度台上字第2861號民事判決（確定終局判決）意旨相悖，尚難採憑。
(二)關於相對人101年6月6日函部分：
(１)又按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」及同法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」次按行政訴訟法第4條第1項、第3項規定：「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」準此，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法，致損害其權利或法律上之利益者，即具有法律上之利害關係，而得循序提起訴願、行政訴訟；至「是否確有損害其權利或法律上之利益」乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、行政訴訟（參見本院69年判字第234號判例意旨）。
(２)抗告人對於相對人101年6月6日函核定亞太學院第8屆董事為李金桐、朱寶奎、陳猷龍、張春雄、黃俊杰、賴源河、吳永乾、周談輝、金重勳、錢建嵩、邊裕淵、丁克華、廖慶隆、林建山、郭光雄等15人（不含抗告人），認為違法，致損害其為該校之「當然董事」的權益，則揆諸上揭規定及說明，抗告人對該函之行政處分是否具有法律上之利害關係，而得循序提起訴願、行政訴訟？至「是否確有損害抗告人所主張其為該校之『當然董事』的權益」乃實體上應審究之事項，訴願決定機關及原審得否從程序上駁回其訴願、行政訴訟？即非無審究之必要。是原裁定遽謂抗告人對該函之行政處分不具法律上之利害關係，不得本於利害關係人身分提起行政訴訟，意即抗告人並非適格之原告，而從程序上駁回其訴，容有未洽。抗告意旨指摘原裁定關於此部分違誤，求予廢棄，難謂無理由，應由本院將原裁定關於此部分廢棄，發回原審法院更為裁判。
(三)關於相對人101年3月15日函部分：
(１)另按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」同法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」及同法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；另依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。所謂依法申請之案件，係指人民依據法令之規定，有向行政機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關作成行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」；此時受理陳情之行政機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而對外直接發生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起撤銷訴訟及課予義務訴訟。
(２)抗告人於101年2月15日郵寄新竹東門郵局存證號碼000044號存證信函予相對人載以：「一、本校（財團法人私立亞太創意技術學院）第7屆董事會任期將於本（101）年5月1日屆滿。二、謹以本校創辦人身分要求出任第8屆董事會董事，事涉侵權法律責任，敬請查照辦理。」經相對人以101年3月15日函復抗告人略以：「主旨：有關臺端要求出任亞太學校財團法人第8屆董事一案，復如說明，請查照。說明：一、復臺端101年2月15日新竹東門郵局存證號碼000044號存證信函。二、依89年1月19日修正公布之私立學校法第23條第2項（現為第18條）規定：『創辦人為當然董事，不經選舉而連任。當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。』及原財團法人親民技術學院董事會組織章程第6條規定創辦人死亡、辭職或依私立學校法有關規定遭解職或解聘時，喪失其當然董事資格。臺端經本部90年7月27日台(90)技(二)字第90107538號函解除董事職務，且臺端請求確認董事資格存在之訴業經最高法院96年度台上字第2861號判決駁回確定在案，臺端不服上開判決，提起再審之訴，亦經最高法院以97年度台再字第24號判決駁回，故臺端已喪失擔任該法人董事資格。」如前所述，抗告人已喪失亞太學院創辦人之當然董事資格，且未經推選為重組董事會之董事，而不具一般董事身分，則抗告人究係依據何法令之規定，有向相對人請求就其要求出任該校第8屆董事之事件，為一定處分之權利？抗告人之上開存證信函既未敘明，且查無相關法令規定，則抗告人向相對人要求出任該校第8屆董事之事件，性質上僅係促使相對人發動職權，而屬建議之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」；故受理該陳情事件之相對人所為之101年3月15日函復，僅屬相對人就該陳情事件所為單純的事實敘述或理由說明，並非對抗告人之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明對外直接發生權利義務得喪變更之法律效果，自非行政處分，抗告人對之即不得提起撤銷訴訟及課予義務訴訟。迺抗告人對相對人101年3月15日函提起撤銷訴訟，不備起訴要件，且其情形無從補正，其訴不合法；又抗告人對之既不得提起課予義務訴訟，原審自無依行政訴訟法第125條第3項之規定，向抗告人闡明轉換訴訟種類為課予義務訴訟之必要；則原審依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回其訴，核無違誤。是抗告意旨主張相對人101年3月15日函具有拒絕抗告人請求之法效性，並非單純的事實敘述或理由說明，應屬行政處分；原審未向抗告人闡明轉換訴訟種類為課予義務訴訟，違反行政訴訟法第125條第3項規定云云，尚難採信。
(３)綜上，原裁定關於相對人101年3月15日函部分並無不合，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定關於該部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 許 瑞 助法官 蕭 忠 仁法官 劉 穎 怡法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
書記官 彭 秀 玲